国外城市规划管理对我国城市规划管理的启示

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【摘 要】城市规划管理的效率高低影响到城市发展质量好坏，我国城市规划管理进程亟待进步，城市规划现状与城市发展需求不统一的内因和管理方式方法不适应城市各元素差异而导致的必然结果。当今主流城市管理模式包括政府主导式、社区自治式和政府社区混合式三类，三者各有利弊需结合国情发挥作用。我国城市管理主要面临政府与企业管理的范围不清，职责权限不明，政府承担事物繁杂，城市管理相关法律缺位等问题。政府在公务管理中责权的变革、功能的转型、政企分离、公共行政管理分权化，管理体制机制的健全是解决问题的手段。

【关键词】城市规划管理；经验；启示

一、国外现代城市规划管理研究

现代西方社会生活复杂、节奏快，这使政府机构必须灵活适应社会公众需求。80年代以后，许多发达国家政府开始实行分权政策，催生了自助式城市管理模式。从实践结果看，分权机构比集权更加灵活，处突能力较强；其次，分权机构比集权更具活力，更有创新性，由于引入市场竞争，相较于集权方式更有强大内在驱动力，同时因关乎自身核心利益，分权模式也增加了人们的责任感，提高了工作效率。

欧美日本的公共行政管理体制大多重视城市规划、大力推进城市管理社会化、发展服务行业、政府和企业分离。由于社会形态不同，西方国家涉及城市公建行业都是独立的行业，因市场自由竞争，行业专业化程度非常高，企业建设队伍或产业管理部门都向外承包，这样从城市管理角度提高了专业化程度与效率。

国外城市建设项目基金来源渠道也多种多样，非常丰富。在政府投资和税收支出两种渠道的基础上，鼓励全社会投资减小风险、提高融资的范围和力度。值得一提的是，国外城市规划管理中，市长先抓城市规划，借助智囊团帮助编写并组织规划实施，类似服务外包，与上述提到的城市公建行业一样，提高效率节约资金。

（一）政府主导模式下的城市管理

政府主导城市管理模式顾名思义是政府为主体，对城市管理相关条例与措施的制定、执行和实施进行直接或者间接的干预，社区团体大众自主性相对较小。其基本形式是政府相关职能部门对社区管理权限较大，社区的自主权利较小。

作为政府主导模式代表，新加坡是很好的例子。政府统一规划住宅，设立专门部门对住宅小区、邻里中心和社区中心及其公共服务设施进行总体规划。工作人员通过统一培训充当居民和政府之间沟通的桥梁。政府为居委会工作人员提供场所和设施。政府同时策划社区活动，倡导必需的社会价值观，最后对社区的建设给予财政拨款。

（二）社会自治模式下的城市管理

社区自治模式的主要特点是政府行为与社区行为相对分离，政府法律规章的制定对社区间接干预。社区中各集团组织、家庭个人之间都有利益关系，社区主要职责之一就是协调之间关系，社区负责保障社区成员的民主权利。在此城市管理模式中，政府仍为社区的发展提供宏观规划和资金，美国作为典型其社区发展只要不危害公共安全，社区就有权管理公务。但对社区土地开发利用政策等重要决策，则要在社区中以听证会形式进行讨论。

（三）混合模式的代表城市

混合模式中，政府对地区管理比较宽松。这类模式类似我国的居委会模式。其作用体现在社区的基层事务通过居委会解决，社区下设管辖社区委员会和社区公共服务工作站等，下设涉及社区组织、社区秩序、就业、环境美化、社会救助、卫生计生、科普教育等领域。此模式下，政府对社区主要是通过设立管理委员会及管理联合会等职能部门来管理，以此落实政府的基层管理权限。日本也采取这种模式，设立“社区建设委员会”和“自治活动课”等机构。基层层面，日本设有“町会联合会”和“町会”这两个带有行政色彩的自治组织，在许多方面发挥着类似我国街道和居民委员会的作用。

（表1） 三种城市规划管理模式之比较

二、国内城市规划现状

我国现行的城市管理体制有待完善，管理上政府与企业区分程度低，政府是城市建设者和管理者，扮演两个角色存在利益冲突。我国的城市管理重视思想教育而法治理念淡薄。一个部门有时需承担多种任务、分工不明，导致专业化程度低、效率低等问题。此外我国政府在城市规划管理当中处在全能的位置，存在弊端，因为项目的成败始终会有人提出反对意见，造成政府公信力减弱。

（一）城市无序扩张与城市化的造成问题的难以管理

随着城市社会、经济和文化各领域的发展速度加快，城市内涵及物质总量也逐渐丰富，城市城区面积面临加速扩张压力。城乡间的空间差距缩小，两者物质差距也在缩小。但城市扩张往往带来各种问题，如城市的基础设施发展的情况严重不足、资金与预算不足、人口增长导致的城市教育宣传资源的不足等。

（二）环境基础设施建设

城市发展造成大量环境问题。发展中国家脏、乱、差的特性并不新鲜，国内很多城市缺乏环境管理的人才和有效机制。其中较突出的是城市固体垃圾的处理问题，迫切需要污水和固体废物的综合管理计划。水质污染和废水处理问题不可忽视，人口增长对污水处理设备造成更大压力，污水由于缺乏监控而趋于复杂化，污水的偷排漏排造成大量清洁用水污染，对水环境造成破坏。

（三）交通和环境噪声、空气污染问题管理不到位

城市发展带来交通管理压力，我国城市机动车保有量逐年增加，人口聚集效应加剧空气污染，雾霾发生率快速上升，严重威胁人们健康。我国的大城市亟需建成合理的建设机制和管理机制，通过优化公共交通减少交通发展带来的环境压力。交通线路优化也不可小觑，优化精简的城市公共交通方案能减少城市能源消耗，也使置身其中的人们能用更少的时间与资源办更多的事，增加效率。

三、国内外城市管理差异比较

我国经济体制和政治体制与西方背景不同，相比国内发达国家城市管理大多具有完善的法律体系支撑，法律的完善可更好保障行政措施的有效实行，减少管理成本，提高系统的运作效率，也能更好抑制腐败发生。而在管理系统的建立健全方面，美国针对特殊的项目机构都建立了专门的监督委员会，有效快速形成对某事件的分析，并给出建设性意见，为政府决策提供良好的意见支持。在国内也有此类机构，其作用也相类似，但是在运作的效率上尚有欠缺，不够灵活。在政府职能方面，外国的模式更多是充分发挥社区与非营利性社会组织的力量，提升了自我决策与自我管理的能力。我国在此方面更加保守，政府基本主导大部分公共建设项目，企业则在政府指导下进行项目的实施。此外，国外城市规划管理更加注重科学手段的引入，重视并顺应现代化城市发展的需要，加强对物联网技术的运用，更好收集社会信息和整合社会服务资源，同时也为公共服务提供技术支持，政府则通过这样类似外包服务的形式间接地提高了行政管理的能力与效率，这对促进社会高效和谐运作有着很高的借鉴价值。

四、意见与建议

对于我国城市规划管理的意见与建议主要可以集中在以下几点：政府重视行政模式的转型。从管理的体制上必须要坚持专业、社会、灵活、法制等原则，应该着手把政府做小做精。在政府的功能上可以适当减少，但是在政府的专业化程度上应该大大增强；权利的下放。分权无疑大大增强了政府服务的灵活性，也缩短政府处理日常事务的时间；制定科学的中长期政府发展规划，如我国目前在实施和编写的“十二五”规划和“十三五”规划等；法规条例的健全。健全完善城市规划管理的相关法规条例能使政府在把握管理的控制阶段能有可靠依据；最后，提高居民的参与程度。公众参与度有广义与狭义之分，狭义上讲公众参与是公众在面临公共事务需要群策群力时，进行意见发表和投票。这是现代民主政治的重要指标，也是公民的一项基本权利义务。广义上的公众参与除了政治参与以外还必须包括对公共利益、公共事物管理等方面的参与。公众可以在公共管理活动中直接参与关乎自己切身利益的事物，更进一步使公众实时参与相关法规的制定、决策、实施与管理等。

我国公共事务管理中的民众参与体现程度还不高，因为民众参与建立在代议制的制度环境下，意见从普通民众到人民代表的这个过程的完善与否，决定着公众的意愿是否能够被完全表达。人们说在代议制的政府之中，人民和选民只有在投票的那天才是自由的，公众对代议制政府下的公共机构控制力量实际上微乎其微。当下我国主要处于由公众选择特定的人参与设计规划公共事务的模式中，公众直接参与公共事务设计规划的机会比较少。“投票只是公众静态地表达自己的偏好，而参与则是动态地表达。参与者可以以自己的价值观来改变世界。”当然民主并不代表任何事情都由公众来决定产生，民众需要在关乎自己切身利益的事件上表达自己意愿的权利。

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