草原生态补偿：生态绩效、收入影响和政策满意度

胡振通　柳荻　靳乐山

摘要草原生态保护补助奖励机制的第一轮实施期（2011-2015）即将结束，系统地评估草原生态保护补助奖励机制，对于完善下一期补助奖励机制具有重要的借鉴意义。本文利用2014年内蒙古自治区阿拉善左旗、四子王旗、陈巴尔虎旗三个旗县的470户牧户样本数据，从生态绩效、收入影响、政策满意度三个方面对草原生态补偿政策（即草原生态保护补助奖励机制）进行了评估。生态绩效评估结果表明：草原生态环境得到了一定的改善，草原利用方式更趋合理，平均牲畜超载率下降明显，但超载过牧的现状没有得到根本的转变，样本调研旗县2011-2014年减畜任务达成比例为42%，总体减畜任务达成情况一般。收入影响评估结果表明：平均每户理论收入影响为-8 607元，草原生态补偿标准偏低，需要在原有基础上提高35%；平均每户的实际收入影响为16 686元，牧民没有严格按照政策要求进行完全的减畜；草原生态补偿标准不只是单纯标准偏低的问题，同时也有标准差别化问题，需要在不同地区之间做出调整。政策满意度评估结果表明：草原生态补偿政策的满意度为57%，其中陈巴尔虎旗的政策满意度最高，为87%；四子王旗其次，为62-63%；阿拉善左旗最低，为18-32%。政策满意度与实际收入影响之间存在显著的相关关系，实际收入影响正向越大，政策满意度越高。牧民对草原生态补偿政策的政策满意度越高，并不意味着草原生态补偿的政策设计和执行就越好，政策满意度越高，实际收入影响正向越大，但生态效果可能不佳。

关键词草原生态补偿；草原生态保护补助奖励机制；生态绩效；收入影响；政策满意度

中图分类号F062.1文献标识码A文章编号1002-2104（2016）01-0165-12doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.022

2011年6月1日，国务院发布《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》，明确草原牧区实行“生产生态有机结合、生态优先”的发展方针，要求建立草原生态保护补助奖励机制。从2011年开始，中央财政每年拿出136亿元（后增加到150亿元）在内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川、宁夏、云南等省份全面建立草原生态保护补助奖励机制。中国草原生态补偿有两个项目，一是从2003年开始实施的“退牧还草”工程，二是从2011年开始实施的“草原生态保护补助奖励机制”。2011年草原生态保护补助奖励机制这项重大政策出台之后，退牧还草工程做出了调整，使其与草原生态保护补助奖励机制相适应。本研究中的草原生态补偿就是指草原生态保护补助奖励机制。

2015年4月25日，国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确指出“要严格落实禁牧休牧制度和草畜平衡制度，加大退牧还草力度，继续实行草原生态保护补助奖励政策”。草原生态保护补助奖励机制的第一轮周期（2011-2015）即将结束，系统地评估草原生态保护补助奖励机制对于完善下一期草原生态保护补助奖励机制具有重要的借鉴意义。

关于中国的草原生态补偿机制研究，已有的文献就草原生态补偿的必要性、补偿原则、补偿主体、补偿资金来源、补偿标准以及补偿方式进行了很好的论述[1-6]，为全面建立草原生态补偿机制奠定了重要的理论基础。在超载过牧的解释框架下，生计和环境关系是草原生态环境政策的中心议题。评价草原生态补偿政策，存在两个维度，一是草原生态保护，二是牧民生计。关于草原生态补偿实施的生态效果，刘爱军通过研究指出，草原生态保护补助奖励机制实施以后，草原植被总体好转，禁牧措施的生态效果显著，草原覆盖度提高、生物量增加，草畜平衡措施达到了减轻草地放牧压力的效果[7]。关于草原生态保护补助奖励机制草原监测与实施效果评价方法，张新跃等建议运用“3S” 技术和现代信息技术，采取地面调查与遥感监测相结合的方法[8]。随着2011年草原生态保护补助奖励机制的实施，一些学者和政府部门指出草原生态保护补助奖励机制在实施过程中存在着草原生态补偿标准普遍偏低、部分禁牧区草场退化、禁牧区牧民生活无依靠、禁牧区违禁放牧、草畜平衡区未能完全减畜、草畜平衡奖励标准未能考虑超载程度的差异、草原生态补偿的监管呈现弱监管的特性、牧区基础设施不完善等问题[7，9-13]。这些发现表明草原生态补偿政策对牧民的生产生活产生较大的影响，并且牧民在实践中不遵守政策规定的现象较为普遍。韦惠兰等人指出政府要生态与牧民要生计之间存在着严重的激励不相容[14]，王曙光等人指出兼顾生态保护与反贫困的双重目标是草原生态保护补助奖励机制长期实施的必要保障[15]。关于草原生态补偿的政策满意度，不同学者基于实地调研数据发现草原生态补偿的政策满意度分别为31%[16]、79%[17]、29%[18]，不同地区政策满意度的研究结果存在差异。

胡振通等：草原生态补偿：生态绩效、收入影响和政策满意度中国人口·资源与环境2016年第1期现有文献对草原生态补偿实施效果的研究，多为问题的定性描述，缺乏定量分析，在我国已经全面建立草原生态保护补助奖励机制之后，就如何完善我国的草原生态补偿机制，亟需系统深入的研究。草原生态补偿的生态绩效如何、收入影响如何、政策满意度如何，三者又有什么内在联系，本文将结合内蒙古自治区的实地调研数据对这些问题进行系统的论述。

1分析框架1.1草原生态补偿的理解

对草原生态补偿的理解包括草原生态补偿的政策背景、政策目标、政策逻辑、政策内容、关键问题等五个方面。

草原生态补偿的政策背景包括两个方面：一是超载过牧导致草地退化，二是草原生态保护是多个环境管理手段的结合[13]。《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》指出，“长期以来，受农畜产品绝对短缺时期优先发展生产策略的影响，我国在强调草原生产功能的同时，忽略了草原的生态功能，造成草原长期超载过牧和人畜草关系持续失衡，这是导致草原生态难以走出恶性循环的根本原因。”草原生态保护是多个管理管理手段的结合，有命令控制手段（如禁牧制度、草畜平衡制度）、生态补偿制度（如草原生态保护补助奖励机制）、保护开发项目（如发展现代畜牧业）。草原生态补偿制度不是一个孤立的政策，是与其他环境管理手段相互融合且至关重要的一个政策。

草原生态补偿的政策目标是草原生态保护，它不是唯一的目标，但是第一目标。《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》确立了我国牧区实行“生产生态有机结合、生态优先”的发展方针。草原生态补偿的政策目标是生态目标，即草原生态保护。进一步明确和理解草原生态补偿的政策目标，关键是要理解好草原生态保护和牧民生计之间的冲突和协调问题，定位好牧民生计在草原生态补偿政策目标中的位置[13]。

草原生态补偿的政策逻辑是，在超载过牧的背景下，为了达到草原生态保护的目的，就需要遏制超载，具体的政策措施是禁牧和草畜平衡。国家遏制超载的政策目标是希望通过实施草原生态补偿，达到草原生态保护和促进牧民增收相结合。

草原生态补偿的政策内容包括三个方面：一是禁牧补助，二是草畜平衡奖励，三是牧民生产性补贴。按照政策要求，“将生态脆弱、生存环境恶劣、草场严重退化、不宜放牧以及位于大江大河水源涵养区的草原划为禁牧区”，“全国牧区除禁牧区以外的草原都划为草畜平衡区”。禁牧是使草原从放牧到不放牧的转变，牧民因为不能放牧而承担了一定的机会成本。草畜平衡是使草原从超载到不超载的转变，牧民因为减畜而承担了一定的机会成本。草原生态补偿标准是草原生态补偿机制设计中的核心内容，禁牧补助标准和草畜平衡奖励标准是两类分别对应禁牧和草畜平衡的草原生态补偿标准。禁牧补助的国家标准为6元/亩，草畜平衡奖励的国家标准为1.5元/亩，各省（区）可参照国家标准，科学合理地制定适合本省（区）实际情况的具体标准。

草原生态补偿的关键问题主要包括（包含但不仅限于）：①草原生态补偿的基线调查，草原的生态服务存量评估，生态重要性评估，生态脆弱性评估，为确定禁牧草场提供基础数据支撑；草原超载现状评估，确定草原超载的主体，明确哪些地区超载严重，哪些牧户超载严重，为促进超载主体实现有效减畜提供数据支撑；②草原生态补偿标准的估算，禁牧和草畜平衡的机会成本具体表现为减畜的收入损失，禁牧补助标准应该大于禁牧的机会成本，草畜平衡奖励标准应该大于草畜平衡的机会成本，这样才能促使牧户自觉自愿地通过减畜来达到政策要求，否则就会出现偷牧、继续超载等行为；③草原生态补偿标准的差别化，全国将近60亿亩草原、18种草地类型，不同地区生态区位优势、人口居住密度、草地类型、草场面积分布、超载程度等存在显著的差异，草原生态补偿标准要不要差别化，如何差别化，差别化的依据是什么；④草原生态补偿的监管和后评估，禁牧区是否真的实现了禁牧，草畜平衡区是否真的通过减畜达到了草畜平衡，这对于草原生态补偿生态目标的实现具有重要意义。

1.2草原生态补偿的评估思路

在超载过牧的解释框架下，平衡生计维持/改善和生态保护/修复之间的关系是草原生态环境政策的中心议题。实现保护草原生态和促进牧民增收相结合，是促进草原牧区可持续发展的前提条件。评价草原生态补偿的实施效果，存在两个维度，一是草原生态补偿实施的生态绩效，二是草原生态补偿实施的收入影响，前者是第一位的，后者是第二位的。

本文对草原生态补偿的评估将围绕以下问题展开：

问题1：草原生态补偿的生态绩效如何？

问题2：草原生态补偿对牧民的收入影响如何？

问题3：牧民对草原生态补偿的政策满意度以及和收入影响之间的相关关系如何？

问题4：如何辨析三者之间的内在联系？

1.2.1生态绩效

评估草原生态补偿实施的生态绩效，是衡量草原生态补偿政策是否有效的根本指标。评估草原生态补偿实施的生态绩效存在两个思路：一是考核草原生态补偿实施之后的草原生态恢复状况，二是考核草原生态补偿实施之后的减畜任务达成情况，前者是直接指标，后者是间接指标。

1.2.2收入影响

评估草原生态补偿实施的收入影响，是确保草原生态补偿政策能否顺利实施的关键。正确地理解草原生态补偿实施的收入影响，不要将草原生态补偿资金理解成一种纯粹的收入，而忽略了牧户为获得草原生态补偿资金所承担的机会成本，需要综合考虑牧户获得的草原生态补偿资金和牧户因为减畜所带来的收入损失。

评估草原生态补偿实施的收入影响具有两个层面的含义：一是理论收入影响，即严格执行禁牧政策和草畜平衡政策给牧民带来的收入影响；二是实际收入影响，即禁牧政策和草畜平衡政策的实际执行情况给牧民带来的收入影响，相比于第一个层面，两者的区别在于牧户对禁牧政策和草畜平衡政策的执行程度。

1.2.3政策满意度

政策满意度和收入影响都是衡量草原生态补偿政策对牧民影响的指标，前者是主观评价指标，后者是客观评价指标，两者都是确保草原生态补偿政策顺利实施的关键参考。政策满意度和实际收入影响之间应该存在显著的相关关系，实际收入影响正向越大，政策满意度越高。

1.2.4辨析三者之间的内在联系

牧民对草原生态补偿政策的“政策满意度”越高，是不是就意味着草原生态补偿的政策设计和执行就越好？这是一个值得深入探讨和剖析的问题。解答这个问题的关键在于如何把握草原生态补偿的政策目标即草原生态保护，深入辨析生态绩效、收入影响、政策满意度三者之间的内在联系。

2研究区域和样本说明2.1研究区域

为了突出研究的代表性，本文选取了内蒙古自治区东部的陈巴尔虎旗、中部的四子王旗、西部的阿拉善左旗作为研究区域，各个地区的基本信息见表1。“标准亩”由内蒙古自治区首先提出并应用，按照标准亩系数分配个盟市州的生态补偿资金。根据所在省（区）天然草原的平均载畜能力，测算出平均饲养1羊单位所需要的草地面积为1个标准亩，其系数为1，大于这个载畜能力的草原，其标准亩系数就大于1，反之则小于1。

阿拉善左旗禁牧区面积为5 849万亩，草畜平衡区面积为1 447万亩，按照人口补偿模式进行补偿。全旗的平均草畜平衡标准为75亩/羊单位，标准亩系数为0.52，相应的禁牧补助标准为3.12元/亩，草畜平衡奖励标准为0.78元/亩，实际禁牧补助标准按照13 000元/人进行发放，实际草畜平衡奖励标准按4 000元/人发放。具体的禁牧补助标准的划分较为复杂，有两种禁牧规定，分别是完全禁牧和饲养规定数量牲畜（120亩/羊单位，总数不能超过100羊单位），不同禁牧规定下的禁牧补助标准存在差异，①<16周岁：2 000元/人年；②≥16周岁，<60周岁：完全禁牧，13 000元/人年；饲养规定数量牲畜，10 000元/人年；③≥60周岁：完全禁牧，10 000元/人年；饲养规定数量牲畜，8 000元/人年。具体的草畜平衡奖励标准为：<16周岁：2 000元/人年；≥16周岁：4 000元/人年。

四子王旗禁牧区面积为1 845万亩，草畜平衡区面积为1 232万亩，按照面积补偿模式进行补偿。禁牧区的平均草畜平衡标准为47亩/羊单位，草畜平衡区的平均草畜平衡标准为30亩/羊单位，标准亩系数为0.85，相应的禁牧补助标准为5.1元/亩，草畜平衡奖励标准为1.275元/亩。

陈巴尔虎旗禁牧区面积为507万亩，草畜平衡区面积为1 626万亩，按照面积补偿模式进行补偿。全旗的平均草畜平衡标准为12.5亩/羊单位，标准亩系数为1.59，相应的禁牧补助标准为9.54元/亩，草畜平衡奖励标准为2.385元/亩。

2.2样本说明

本文分析所用资料来自调研组一行8人于2014年7月3日-8月6日对内蒙古自治区阿拉善左旗、四子王旗、陈巴尔虎旗三个旗县的八个苏木镇的34个纯牧业嘎查的实地调研。调查以问卷调查为主，采取调研员和牧户面对面交谈的方式。此次调研共发放问卷498份，应研究需要筛选有效问卷470份，样本分布情况见表2。在470户样本牧户中，受访对象以户主优先，81%为男性；304户为蒙

荒漠、

温性荒漠温性荒漠化

草原、

温性草原化荒漠温性典型草原、

温性草甸草原禁牧区面积

（万亩）5 8491 845507草畜平衡区面积

（万亩）1 4471 2321 626补偿模式人口补偿模式面积补偿模式面积补偿模式草畜平衡标准

（亩/羊单位）75禁牧区：47

草畜平衡区：3012.5标准亩系数0.520.851.59禁牧补助标准3.12元/亩

13 000元/人5.1元/亩9.54元/亩草畜平衡

奖励标准0.78元/亩

4 000元/人1.275元/亩2.385元/亩注：资料来源于《阿拉善左旗草原生态保护补助奖励机制实施办法》、《四子王旗2011年草原生态保护补助奖励机制实施方案》、《陈巴尔虎旗2011年草原生态保护补助奖励机制实施方案》、《阿拉善左旗草原补奖机制落实情况调研报告》、《四子王旗草原生态保护补助奖励机制工作总结》、《陈巴尔虎旗草原生态保护补助奖励机制工作总结》。

Sum阿拉善左旗8983163四子王旗60104164陈巴尔虎旗123139143总计272326470

古族，166户为非蒙古族（以汉族为主）；平均年龄为46岁，以36-55岁的居多；受教育程度以小学、初中文化程度的居多。平均家庭人口数为3.72人，平均家庭劳动力数量2.55人，平均从事畜牧业劳动力数量2.08人，平均从事非农劳动力0.46人。各个旗县受访牧户草场承包面积情况如下：阿拉善左旗平均每户的草场承包面积为9 902亩，四子王旗平均每户5 921亩，陈巴尔虎旗平均每户6 028亩。

3生态绩效

评估草原生态补偿实施的生态绩效，是衡量草原生态补偿政策是否有效的根本指标，分别从“草原生态恢复状况”、“减畜任务达成情况”两个方面展开论述。

3.1草原生态恢复状况

草原生态恢复状况，是评估草原生态补偿实施的生态绩效的最重要的也是最直接的指标。草原生态恢复状况的评估，是一项复杂的工作，需要由专门的草原监测部门制定评估方案，确定评估方法和评估内容，建立评估指标，收集相关监测数据（监测点数据、遥感数据），进而对禁牧区、草畜平衡区的草原生态恢复状况做出全面综合的评估。

结合全国草原监测报告，参照2009-2014年《全国草原监测报告》，全国天然草原生产力、载畜能力、牧草生长季气温、降水变化见表3。

2011-2014年的全国天然草原鲜草总产量，在年际间存在波动，但均在10亿t以上。2014年全国天然草原鲜草总产量为10.222亿t，比2010年增长4.7%，载畜能力2.476亿羊单位，比2010年增长3.1%。总体而言，随着2011年草原生态保护补助奖励机制的实施和退牧还草等一系列草原保护建设工程的持续实施，全国草原生态环境得到了一定的改善，草原生态恢复加快。

在进行草原生态补偿的生态评估时，如何分离气候因素年际波动的影响和草原生态保护补助奖励机制的影响是重点、难点和局限所在。通常情况下，每年牧草生长季节，气温的变化和降水的变化会对草原植被生长状况产生影响。如表3所示，2010年、2011年、2012年、2013年全国大部分草原地区牧草生长季降水正常偏多，2014年正常略偏少，到底草原生态恢复状况，在多大程度上是由于气象因素波动造成的，在多大程度上是由于政策实施的影响造成的，这需要进行科学的分析和做出谨慎的判断。

3.2减畜任务达成情况

减畜任务达成情况是评估草原生态补偿政策生态绩效的间接指标。如果超载过牧是导致草原退化的重要原因，那么以遏制超载为具体目标的减畜政策（指禁牧政策、草畜平衡政策）就能够起到草原生态保护的目的，减畜任务达成情况就可以度量草原生态补偿实施的生态绩效。

3.2.1基于全国草原监测报告

长远考虑，草地资源可持续发展的核心在于草畜平衡，减畜政策的实施，最直观的表现为平均牲畜超载率的下降。参照2010-2014年的《全国草原监测报告》，全国重点天然草原、牧区县、半牧区县平均牲畜超载率年度变化见表4。

草原利用方式更趋合理，平均牲畜超载率下降明显。2014年全国重点天然草原平均牲畜超载率为15.2%，比表3全国天然草原生产力、载畜能力、牧草生长季气温、降水变化

Tab.3Changes of national natural grassland productivity， livestock capacity， temperature， rainfall

年份

Year2009201020112012201320142010-2014增长幅度

Growth Rate from

2011 to 2014 （%）鲜草总产量（亿t）9.3849.76310.02510.49610.55810.2224.7载畜能力（亿羊单位）2.3102.4012.4622.5462.5582.4763.1牧草生长季气温偏高偏高偏高偏高略偏高略偏高牧草生长季降水偏少偏多偏多偏多偏多略偏少资料来源：2009-2014年《全国草原监测报告》。

2010年下降14.8%；牧区县平均牲畜超载率为20.6%，比2010年下降21.4%；半牧区县平均牲畜超载率为15.6%，比2010年下降31.4%。

超载过牧的现状并没有得到根本的转变。虽然全国草原平均牲畜超载率有了明显的下降，但2014年全国草原平均牲畜超载率仍保持在15%-20%之间。相比于2010年的超载程度，全国重点天然草原、牧区县、半牧区县2011-2014年减畜任务达成比例分别为49%、51%、67%，还没有达到各省（区）、市（盟、州）、县（旗）《草原生态保护补助奖励机制实施方案》中规定的三年（2011-2013）完成减畜任务的要求。说明减畜政策，无论是禁牧政策，还是草畜平衡政策，在实际实施中存在具体的困难。如果将禁牧区和草畜平衡区分开核算，禁牧区虽有载畜能力，但理论上需要禁止放牧，那么草畜平衡区的平均牲畜超载率将远高于全国草原平均牲畜超载率。

3.2.2基于实地调研数据

减畜任务达成情况主要考核禁牧政策和草畜平衡政策的落实，牧民是否按照政策规定进行了相应的减畜，达到了禁牧区不放牧、草畜平衡区不超载的要求。为了核算减畜任务达成情况，需要对每个牧户收集以下信息：2010年实际载畜量、2014年实际载畜量、2014年理论载畜量。核算每个牧户2010年实际载畜量、2014年实际载畜量，统一折算成羊单位（详见《天然草地合理载畜量的计算》农业行业标准NY/T635-2002中的规定），采用的牧业年度（每年的6月份）统计口径，一只大羊折合1个羊单位算，1只羊羔折合0.4个羊单位算，一头大牛折合6个羊单位，一头牛犊折合3个羊单位，一匹成年马折合6个羊单位，一匹小马折合3个羊单位，一峰骆驼折合7个羊单位。核算每个牧户2014年理论载畜量，按照每个牧户2014年的实际草场经营面积和该地区的草畜平衡标准和禁牧规定进行测算。实际草场经营面积=草场承包面积-草场禁牧面积+净草场流转面积。

减畜任务达成情况的核算结果见表5。为核算减畜任务达成情况，需要分地区类型进行介绍。根据实际情况分为五种地区类型，分别是阿拉善左旗禁牧户、阿拉善左旗草畜平衡户、四子王旗禁牧区、四子王旗草畜平衡区、陈巴尔虎旗。陈巴尔虎旗属于部分禁牧部分草畜平衡的类型，通常绝大多数牧户都有1 000-2 000亩的禁牧草场。

阿拉善左旗禁牧户平均每户的理论减畜量为193羊单位，减畜难度很大，实际减畜量为153羊单位，减畜任务达成比例为79%，减畜任务达成情况较好。阿拉善左旗草畜平衡户平均每户的理论减畜量为155羊单位，减畜难

度较大，实际减畜量为38羊单位，减畜任务达成比例为25%，减畜任务达成情况一般。四子王旗禁牧户平均每户的理论减畜量为253羊单位，减畜难度很大，实际减畜量为38羊单位，减畜任务达成比例为12%，减畜任务达成情况一般。四子王旗草畜平衡区平均每户的理论减畜量为74羊单位，减畜难度较小，实际未进行减畜，减畜任务达成情况一般。陈巴尔虎旗平均每户的理论减畜量为44羊单位，减畜难度很小，实际未进行减畜，减畜任务达成情况一般。

将减畜难度较大和很大的三个地区类型汇总到一起，衡量整体的减畜任务达成情况。在223户调查样本牧户中，平均每户的理论减畜量为197羊单位，实际减畜量为82羊单位，减畜任务达成比例为42%，总体减畜任务达成情况一般。

实际未进行减畜的四子王旗草畜平衡区和陈巴尔虎旗有其特殊性。四子王旗草畜平衡区虽未进行减畜，但存在普遍的草场流转行为。在104户样本牧户中，有52牧户存在草场转入行为，52户牧户的平均草场承包面积为4 060亩，转入后的平均草场经营面积为8 505亩。因为草场流转所带来的户均草场经营面积的增加，牧户的牲畜养殖规模虽未减少，但整体的超载程度却得到了降低，草场流转行为与减畜政策起到了同样的效果。陈巴尔虎旗在实施禁牧前，平均每户的理论载畜量为530羊单位，整体不超载，尚有进一步扩大牲畜养殖规模的潜力，由于是部分禁牧部分草畜平衡的模式，多数禁牧草场并未实行集中连片禁牧，牧民实际中仍可对禁牧草场进行利用。如果仍考虑禁牧草场的载畜能力，陈巴尔虎旗的牧户虽然扩大了牲畜养殖规模，但仍保持在不超载的范围内。

4收入影响4.1计算公式和数据处理

4.1.1计算公式

草原生态补偿的收入影响等于牧户的草原生态补偿金额和减畜的收入损失之间的差额，具体的计算公式如下：

实际收入影响=草原生态补偿金额-（实际减畜量×一羊单位的畜牧业纯收入）（1）

理论收入影响=草原生态补偿金额-（理论减畜量×一羊单位的畜牧业纯收入）（2）

其中，实际减畜量=2010年实际载畜量-2014年实际载畜量，理论减畜量=2010年实际载畜量-2014年理论载畜量。实际收入影响和理论收入影响的差别在于牧户对禁牧政策和草畜平衡政策的执行程度。

4.1.2数据处理

草原生态补偿金额包括禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴、生产资料综合补贴四项，主要组成部分为前两项。一羊单位的畜牧业纯收入的核算，采用2014年对三个旗县草畜平衡区牧户的实地调查数据进行核算，核算结果见表6。核算结果显示：阿拉善左旗、四子王旗、陈巴尔虎旗一羊单位的畜牧业纯收入分别为348元、215元和136元。不同旗县之间一羊单位的畜牧业纯收入存在显著的差异性，造成这种差异性的原因是多样的，跟地理位置、气候条件、牲畜结构、畜产品价格、经营性支出等因素相关。与阿拉善左旗、四子王旗相比，造成陈巴尔虎旗一羊单位的畜牧业纯收入低的主要原因有：①高纬度，气候寒冷，暖棚建设不足，牲畜冬季死亡率较高；②每年打草场Actual income

effect （CNY）A1898 38129 13726210969-38 027-24 107A27411 73215 368335297180-38 5722 144B1607 41545 3672532230-9 02838 917B21045 0599 096312343238-6 81415 761C1436 02829 86241049036623 87840 742总计4707 33424 827-8 60716 686注：地区类型中，A1代表阿拉善左旗禁牧户，A2代表阿拉善左旗草畜平衡牧户，B1代表四子王旗禁牧区，B2代表四子王旗草畜平衡区，C代表陈巴尔虎旗；载畜量单位为：羊单位。

需要打草，机械燃油费、短期雇工费用显著高于其他两个旗县，雇工放牧现象普遍，长期雇工费用显著高于其他两个旗县；③牲畜结构以养羊和养牛为主，通常养羊的收益要比养牛要高，其他两个旗县都主要以养羊为主。造成阿拉善左旗一羊单位的畜牧业纯收入高的主要原因：牲畜结构以养羊为主，羊的品种主要是白绒山羊，近几年羊绒价格较好，羊绒收入占到畜牧业收入的三分之一左右。

4.2计算结果

收入影响的核算结果见表7。

4.2.1总体介绍

在470户样本牧户中，平均每户获得的草原生态补偿金额为24 827元，平均每户的理论收入影响为-8 607元，平均每户的实际收入影响为16 686元。这可以说明两个问题：①理论收入影响为负，说明草原生态补偿标准偏低，草原生态补偿标准需要在原来的基础上提高35%（8 607/24 827=35%）才能保证理论收入影响不为负，进而让牧民自觉自愿地参与到草原生态补偿中；②理论收入影响为负，但实际收入影响却为正，说明草原生态补偿在具体实施中，牧民并没有严格按照政策要求进行完全的减畜。

在470户样本牧户中，有227户牧户的理论收入影响为正；有243户牧户的理论收入影响为负，有342户牧户的实际收入影响为正；有128户牧户的实际收入影响为负。这可以说明一个问题，牧户之间存在显著的差异性。草原生态补偿标准不只是一个单纯的标准偏低的问题，同时也有标准差别化的问题，并且这种差异性的存在，将使得草原生态补偿目标的实现难度增加。

4.2.2分地区类型介绍

为进一步了解草原生态补偿的收入影响，同样分五种地区类型进行介绍，分别是阿拉善左旗禁牧户、阿拉善左旗草畜平衡户、四子王旗禁牧区、四子王旗草畜平衡区、陈巴尔虎旗。从理论收入影响看，除陈巴尔虎旗之外，其余四种地区类型的理论收入影响都为负，这说明草原生态补偿在不同地区类型之间存在过度补偿和补偿不足的差异，草原生态补偿标准需要在地区之间做出调整。从实际收入影响看，除阿拉善左旗禁牧户之外，其余四种类型的实际收入影响都为正。从实际收入影响的数值差异且与理论收入影响的结合考虑看，不同地区类型减畜任务达成情5政策满意度5.1政策满意度

草原生态补偿政策满意度评估结果见表8。在470户样本牧户中，268户牧户对草原生态补偿政策的态度为满意，占到了样本总数的57%；94户牧户对草原生态补偿政策的态度为一般，占到了样本总数的20%；108户牧户对草原生态补偿政策的态度为不满意，占到了样本总数的23%。从地区类型差异上看，陈巴尔虎旗的政策满意度最高，政策满意的牧户比例为87%；四子王旗的政策满意度其次，政策满意的牧户比例为62-63%；阿拉善左旗的政策满意度最低，禁牧户政策满意的牧户比例仅为18%，草畜平衡牧户政策满意的牧户比例仅为32%。

5.2政策满意度和收入影响的相关关系

5.2.1研究假设

验证政策满意度和实际收入影响之间的相关关系，研究假设为：政策满意度和实际收入影响之间存在相关关系，并且实际收入影响正向越大，政策满意度越高。

5.2.2模型建立

为检验实际收入影响和政策满意度之间的相关关系，选取的计量模型为多元有序Logit回归模型，将牧户对草原生态补偿政策的政策满意度作为因变量，实际收入影响作为自变量，将牧户民族、年龄、受教育程度、是否村干部、家庭人数、资金发放是否及时等变量作为控制变量。

将y设为政策满意度，y 取值0、1、2，分别代表牧民对草原生态补偿政策的不满意、一般、满意。采用Logistic概率分布函数，则：

LnP（y

即

P（y

j=0，1，2（4）

其中：p 为概率；α为截距项；βi为自变量xi的系数；n表9变量定义、赋值及描述性统计

Tab.9Variable definition， values， descriptive statistics

变量名称

Variable变量定义及取值

Variable definition and values最小值

Min最大值

Max平均值

Average标准差

Standard

deviation政策满意度定序变量，不满意=0；一般=1；满意=2021.340.83实际收入影响连续变量，实际收入影响（万元）-20.8028.271.675.14民族虚拟变量，蒙古族=0；非蒙古族=1010.650.48年龄连续变量，实际年龄（岁）227845.679.77受教育程度定序变量，文盲=1；小学=2；初中=3；高中=4；高中以上=5152.850.96是否村干部虚拟变量，否=0；是=1010.130.34家庭人数连续变量，事假家庭人口数（人）1103.721.31资金发放是否及时虚拟变量，不及时=0；及时=1 010.610.49

为自变量的个数。

5.2.3模型变量说明及描述性统计

模型中各个变量的定义、取值及描述性统计见表9。

5.2.4估计结果分析

本文应用Eviews7.0统计软件对计量模型进行回归和检验，回归结果见表10。

实证分析模型中，多元Logit回归的最大似然比通过0.001水平显著性检验，说明该模型整体显著。实际收入影响与政策满意度在0.001水平上显著正相关，说明实际收入影响正向越大的牧户，政策满意度越高，研究假设得到验证。模型回归结果还表明：牧民民族对政策满意度存在显著的正向影响，蒙古族牧民相比于非蒙古族牧民的政策满意度要高；是否村干部对政策满意度存在显著的正向影响，村干部牧民比非村干部牧民的政策满意度要高；资金发放是否及时对政策满意度存在显著的正向影响，资金发放越及时，政策满意度越高。

不同政策满意度的平均每户实际收入影响见表11。268户对草原生态补偿政策满意的牧户，平均每户的实际收入影响为2.68万元；94户对草原生态补偿政策满意度一般的牧户，平均每户的实际收入影响为1.46万元；108户对草原生态补偿政策不满意的牧户，平均每户的实际收入影响为-1.13万元。

6辨析三者之间的内在联系

按照生态补偿的基本定义，生态补偿标准要大于机会成本，小于生态系统服务价值。草原生态补偿的生态目标实现了（草原生态恢复了或者减畜任务达成了），牧民的Real IE： negative样本数218124119平均理论收入变化（万元）3.55-3.43-6.45平均实际收入变化（万元）4.472.82-4.46预期“政策满意度”满意满意不满意政策设计层面的问题过度补偿补偿不足补偿不足政策执行层面的评估—执行较差执行较好政策效果收入影响显著为正

生态效果不佳收入影响显著为正

生态效果不佳收入影响显著为负

生态效果较佳典型区域陈巴尔虎旗阿拉善左旗草畜平衡户

四子王旗禁牧区

四子王旗草畜平衡区阿拉善左旗禁牧户注：理论收入影响为正、实际收入影响为负的情形很少，在470户样本牧户仅有9户，所以未列入其中。

实践中生态绩效、收入影响和政策满意度存在一致的地方，也存在不一致的地方。具体分三种情形来辨析生态绩效、收入影响、政策满意度三者之间的内在联系，剖析背后存在的问题，见表12。

6.1情形1：理论收入影响为正、实际收入影响为正

当理论收入影响为正、实际收入影响为正时，这种情形下的“满意”可以通俗地理解为“牧民遵守政策规定并且牧民收入影响为正”，这在一定程度上实现了生态目标和政策满意度的一致。在这种情形下，由于实际收入影响都为正，通常会表现出很高的满意度。但当理论收入影响过高时，在政策设计上可能存在着过度补偿的问题，进而造成草原生态补偿的财务低效率。

在现有的调查样本区域类型中，陈巴尔虎旗地区倾向于属于这种类型。陈巴尔虎旗143户样本调研牧户，政策满意度很高，87%的牧户对草原生态补偿政策满意，平均每户的理论收入影响为2.39万元，实际收入影响为4.47万元。更进一步可能需要关注到的问题是：因为禁牧使得牧户的平均草场经营面积从6 631亩减少到4579亩，理论载畜量从2010年的530羊单位减少到禁牧后的366羊单位，而实际载畜量却从2010年的410羊单位增加到490羊单位，草场从2010年的总体不超载转变为2014年的存在超载。草原生态补偿资金外加草场承包证抵押贷款的杠杆作用，解决了牧民在畜牧业生产中面临的资金不足问题，不少牧户扩大了畜牧业生产经营规模。从政策效果上看，收入影响显著为正，但生态效果不佳。

6.2情形2：理论收入影响为负、实际收入影响为正

当理论收入影响为负、实际收入影响为正时，这种情形下的“满意”可以通俗地理解为“牧民不遵守政策规定并且牧民收入影响为正，但如果遵守政策规定则牧民收入影响为负，”这在一定程度上可以看作是生态目标和政策满意度的不一致。在这种情形下，由于实际收入影响为正，通常会表现出较高的满意度。由于理论收入影响为负，说明在政策设计上存在补偿不足的问题，但由于实际收入影响为正，又说明存在政策执行较差的问题。

在现有的调查样本区域类型中，阿拉善左旗草畜平衡户、四子王旗禁牧区、四子王旗草畜平衡区都倾向于属于这种类型。以四子王旗禁牧区为例，60户样本调研牧户政策满意度较高，62%的牧户对草原生态补偿政策满意，平均每户的理论收入影响为-0.90万元，实际收入影响为3.89万元。四子王旗禁牧区进行了部分减畜，但离禁牧的要求还有差距，在政策设计上存在补偿不足的问题，在政策执行层面，存在政策执行较差的问题。从政策效果上看，收入影响显著为正，但生态效果不佳。

6.3情形3：理论收入影响为负、实际收入影响为负

当理论收入影响为负、实际收入影响为负时，这种情形下的“不满意”可以通俗地理解为“牧民遵守政策规定但收入影响为负”，这在一定程度上可以看作是生态目标和政策满意度的不一致。在这种情形下，由于实际收入影响为负，通常会表现出较低的满意度。由于理论收入影响为负，说明在政策设计上存在补偿不足的问题，同时实际收入影响也为负，说明政策执行较好。

在现有的调查样本区域类型中，阿拉善左旗禁牧户倾向于属于这种类型。阿拉善左旗禁牧户89户样本调研牧户，仅有18%的牧户对草原生态补偿政策满意，平均每户的理论收入影响为-3.8万元，实际收入影响为-2.41万元。阿拉善左旗禁牧区进行了较大比例的减畜，很好地达到了禁牧的效果，在政策设计上存在补偿不足的问题，在政策执行层面，政策执行较好。从政策效果上看，收入影响显著为负，但生态效果较佳。

7结论和政策含义

本文利用2014年内蒙古自治区阿拉善左旗、四子王旗、陈巴尔虎旗三个旗县的470户牧户样本数据，从生态绩效、收入影响、政策满意度三个方面对草原生态补偿政策进行了评估。

生态绩效评估结果表明：全国草原生态环境得到了一定的改善，2014年全国天然草原鲜草总产量比2010年增长4.1%。草原利用方式更趋合理，平均牲畜超载率下降明显，2014年全国重点天然草原平均牲畜超载率为15.2%，比2010年下降14.8%。超载过牧的现状没有得到根本的转变，全国重点天然草原、牧区县、半牧区县、样本调研旗县2011-2014年减畜任务达成比例分别为49%、51%、67%、42%，总体减畜任务达成情况一般。收入影响评估结果表明：平均每户理论收入影响为-8 607元，草原生态补偿标准偏低，需要在原有基础上提高35%。平均每户的实际收入影响为16 686元，牧民没有严格按照政策要求进行完全的减畜。不同地区类型之间、不同牧户之间，减畜任务达成情况差异显著。草原生态补偿标准不只是一个单纯的标准偏低问题，同时也有标准差别化的问题，需要在不同地区之间做出调整。政策满意度评估结果表明：草原生态补偿政策的政策满意度为57%，其中陈巴尔虎旗的政策满意度最高，为87%；四子王旗其次，为62-63%；阿拉善左旗最低，为18-32%。政策满意度与实际收入影响存在显著的相关关系，实际收入影响正向越大，政策满意度越高。

辨析生态绩效、收入影响、政策满意度三者之间的内在联系：牧民对草原生态补偿政策的政策满意度越高，并不意味着草原生态补偿的政策设计和执行就越好。当理论收入影响为正、实际收入影响为正时，牧户对草原生态补偿政策满意，但却存在着过度补偿的问题，在这种情形下，收入影响显著为正，但生态效果不佳。当理论收入影响为负、实际收入影响为正时，牧户对草原生态补偿政策满意，但却存在着补偿不足和政策执行较差的问题，收入影响显著为正，但生态效果不佳。当理论收入影响为负、实际收入影响为负时，牧户对草原生态补偿政策不满意，存在着补偿不足的问题，政策执行较好，收入影响显著为负，但生态效果较佳。

本文研究结论具有以下政策含义：①在参考收入影响和政策满意度的基础上，草原生态补偿实践需进一步明确和强化中国草原生态补偿的政策目标即草原生态保护；②草原生态补偿标准偏低，需要在原有基础上提高35%；③草原生态补偿标准不只是一个单纯的标准偏低的问题，同时也有标准差别化的问题，需要在不同地区之间做出调整；④牧民没有严格按照政策要求进行完全的减畜，不同地区类型减畜任务达成情况差异显著，需要深入分析这种差异的背后原因，总结有益的做法，针对问题采取适当的措施。

（编辑：刘照胜）

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Grassland Ecocompensation： Ecological Performance， Income

Effect and Policy Satisfaction

HU Zhentong1LIU Di1JIN Leshan1，2

（1.College of Humanities and Development Studies， China Agricultural University， Beijing 100193， China；

2.China Ecocompensation Policy Research Centre， Beijing 100193， China）

AbstractThe first phase of ‘Grassland Ecological Protection Subsidies and Rewards Program （2011-2015） is coming to an end， and to systematically review and study ‘Grassland Ecological Protection Subsidies and Rewards Program has an important significance to perfect this policy. Using sample data of 470 herdsmen in three banners of Inner Mongolia Autonomous Region， which respectively are Alxa Left Banner， Siziwang Banner and Old Barag Banner， this paper conducted comprehensive assessment on this grassland ecocompensation policy from three perspectives， which were ecological performance， income effect and policy satisfaction. Ecological performance assessment result indicated that： national grassland ecological environment was improved， ways of grassland utilization became more reasonable， and average rate of grassland livestock overgrazing decreased significantly， however， present situation of grassland overgrazing did not change fundamentally， sample counties only completed 42% of livestock reduction task from 2011 to 2014， and in general， the task of livestock reduction was not completed well. Income effect assessment result indicated that： average theoretical income effect per herdsman was-8，607 CNY， and rate of grassland ecocompensation， which should be increased by 35% of the existing rate， was low. Average real income effect per herdsman was 16，686 CNY， and herdsmen did not reduce livestock according to policy requirements. The existing issue of rate of grassland ecocompensation was not only about that the rate was low， but also about that the rates should be differentiated， especially between different regions. Policy satisfaction assessment result indicated that： average policy ‘satisfactory percentage of grassland ecocompensation was 57%， among which it was respectively 87% in Alxa Left Banner， 62%-63% in Siziwang Banner and 18%-32% in Old Barag Banner. There was a significant correlation between policy satisfaction and real income effect， the higher the real income effect was， the higher the policy ‘satisfactory percentage. High policy satisfaction percentage of grassland ecocompensation does not necessarily mean that the design and implementation of grassland ecocompensation was good， the higher the policy satisfaction percentage was， the higher the real income effect， but ecological performance might be not satisfactory.

Key wordsgrassland ecocompensation； Grassland Ecological Protection Subsidies and Rewards Program； ecological performance； income effect； policy satisfaction