湖北省农业环境保护立法情况与体会

陈琼星 甘小泽

摘要：解决农业环境突出问题的关键措施之一是健全农业环境保护法律法规体系。湖北省是全国第二个出台省级农业环境保护条例的省份，同时，围绕农业资源与环境保护，湖北省进行了一系列实践探索，在相关地方法规中进行了明确规定，推动了全省农业资源环境保护法制建设。

关键词：农业环境保护;法律法规体系;立法;湖北省

中图分类号：X322        文献标识码：C        文章编号：0439-8114（2015）23-6058-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.23.67

The Overview and Reflection on Legislation of Agro-environmental

Protection in Hubei Province

CHEN Qiong-xing1，GAN Xiao-ze2

（1.Hubei Vocational-technical College of Biology，Wuhan 430070，China;2.Hubei Protection Station of Agricultural Ecotope，Wuhan 430070，China）

Abstract： One of the key countermeasures to solve the prominent problem of agricultural environment is improving the system of laws and regulations of agro-environmental protection. Hubei is the second province that published provincial regulations of agro-environmental protection. In the meantime， centering around protection of agricultural resources and environment， Hubei province carried on a series of practice and exploration， making it clear in relevant local legislation， promoted the legal system construction for protection of agricultural resources and environment in Hubei.

Key words： agro-environmental protection; system of laws and regulations; legislation; Hubei province

党的十八届四中全会首次将依法治国列为会议主题，标志着中国将依法治国、依法行政提高到了前所未有的高度。

随着中国综合国力的提高和城乡人民生活水平的大幅改善，人们对食品安全、农业资源环境保护的要求比以往任何时候都更加严格、更加迫切。加强农业资源环境保护立法工作，对于保障国家粮食安全，推动农业和农村经济可持续发展具有十分重要的战略意义和现实意义[1]。

1  湖北省近年农业资源环境保护立法概况

1.1  湖北省农业的战略地位

湖北省国土面积18.59万km2，地处长江中下游，素有“千湖之省、鱼米之乡”的美誉。常年可用耕地336.1万hm2，年均复种指数达到2.28，年投入化肥355万t，农药4万～5万t。湖北省以全国3%的耕地面积生产了全国8.4%的稻谷、6.3%的棉花、10.3%的油料、5.4%的猪肉和18.0%的淡水水产品，每年为社会提供了大量粮棉油、畜禽及水产品，并为全国4.4%乡村人口提供了生产和生活空间[2]。2013年，全省粮食总产达到250.13亿kg，并首次实现“十连增”。油菜子总产250.45万t，同比增加20.45万t，总产连续18年保持全国第一位。淡水产品总产410万t，位居全国第一[3]（表1）。

在农业快速发展的同时，自然资源过度消耗，内源、外源污染叠加导致农业环境问题日益突出[4]，严重影响了农业可持续发展与农村生态文明建设：一是农业面源污染没有得到控制，治理难度不断加大[5]。二是工业污染向农业农村扩散，致使农业生态环境恶化[6]。近三年农业部门受理的农业环境污染事故数量年增长率达到36%。三是农业外来有害生物、生活垃圾、生活污水对农业生态环境的破坏加重[7]。

要从根本上解决农业环境问题，除了应用行政手段、经济手段、技术手段外，科学立法，依法管理农业生态环境、依法维护农民合法权益，是农业环保部门推动现代农业发展，促进生态文明建设的现实需要[8]。

1.2  湖北农业资源环境保护法规建设概述

湖北省高度重视农业资源环境保护立法工作。从1993年至今，农业环保部门主持或参与制定了与农业资源环境保护相关法规共12部。

1.2.1  主持制定、修定了《湖北省农业环境保护条例》  1993年颁布实施了《湖北省农业环境保护条例》，是全国第二部出台的农业环保地方性法规，对农业环境保护法制管理起到重要作用。2006年，根据农业资源环境保护形势的新要求，组织力量对《条例》进行了修定。

1.2.2  参与制定了11部地方性农业环保法规  湖北省积极参与涉及农业环保的法律法规的制定，共参与制定了11部地方性涉及农业环保法律的法规。1999年湖北省人大颁布实施了《湖北省汉江流域水污染防治条例》、《湖北省农产品基地环境管理办法》。2008年颁布实施了《湖北省实施（农产品质量安全法）办法》。2012年颁布实施了《湖北省湖泊保护条例》。2013年颁布实施了《湖北省耕地质量保护条例》。2014年颁布实施了《湖北省畜牧条例》、《湖北省水污染防治条例》，湖北省人大出台了《关于大力推进绿色发展的决定》。积极参与制定《湖北省土壤污染防治条例》和《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆禁烧和综合利用的决定》。在这些地方性法律法规中，均涉及到农业资源与环境管理内容（表2）。

1.2.3  出台一系列农业环保工作指导性意见  先后起草并由省农业厅颁布了“湖北省农业环境污染突发事件应急预案”、“湖北省农业外来入侵生物突发事件应急预案”，出台了“湖北省农业厅关于加强湖泊农业面源污染治理的工作意见”，“湖北省农业厅办公室关于禁止秸秆焚烧和开展综合利用的通知”等指导性文件或意见。

1.2.4  建立了较完整的省、市、县农业环保执法队伍体系  《湖北省农业生态环境保护条例》确立了农业环保机构与人员的法律地位，为农业环保体系建设提供法制保障。湖北省各县市根据《条例》规定，进一步强化农业环保职能职责，积极向编办做工作，将法律规定的农业环保24项职责明确写进单位职能，农业环保队伍体系建设取得明显成效，目前湖北省市、县均已建农业环保站，总数达86个，农业环保专业技术人员达460余人。在机构职能解决后，根据《条例》规定积极争取财政专项资金，保障工作开展，例如宜昌市、襄阳市、大冶市等均根据《条例》第五条积极向市财政局请示，争取领导支持，落实农业环保财政专项预算。根据《条例》赋予职责，省环保站与襄阳市、咸宁市农业环保站被列为参公管理事业单位，进一步强化了农业环保的管理职能。

2  湖北农业资源环境保护立法重点

2.1  主持起草、修定了《湖北省农业生态环境保护条例》

1993年湖北省农业部门主持起草的《湖北省农业生态环境保护条例》（以下简称《条例》）颁布。《条例》的实施对于维护全省农业生态平衡和农产品质量安全，保护农业环境与人民生命健康，促进农村经济和社会可持续发展起到了十分重要的作用。但是随着经济社会的发展，《条例》已与农业生态环境面临的形势不相适应，需要结合当前农业环境保护形势，对《条例》进行补充和完善。修定后的新《条例》与原《条例》相比，主要不同点表现在以下几个方面。

2.1.1  进一步明确执法主体，增加了农业环保的相关职能  确定了主体地位：1993年《条例》在关于执法主体地位上，将环保部门的职责放在农业部门之前，而新修定的《条例》第六条关于各部门在农业生态环境保护职责分工上，把农业部门的职责放在了第一位。《条例》第八条规定：“农业行政主管部门所属的农业生态环境保护机构必须严格履行农业生态环境保护的监督管理职责，其专职或者兼职农业生态环境监察员承担农业生态环境监督工作。”单独设置一条，不仅解决了农业环保机构的法律地位，还表明了各级农业环保机构代表农业部门行使农业生态环境监督管理的职责。

增加了相关职能：包括组织开展农业面源污染防治、组织开展乡村清洁工程建设、农业野生植物资源保护、农业外来生物防治与监控、农产品产地环境质量分类管理、落实与开展农业生态补偿等内容。如：

第二十五条规定：从境外引进农业生物物种，引进单位或者个人应当提供经国家有关部门认可的引进物种环境影响风险评估报告，并按照国家规定履行登记审批手续。有关部门应当组织对引进物种的跟踪观察，发现可能对农业生态环境造成危害的，应当及时采取相应的安全控制措施，避免危害的发生，或者减轻、消除危害。

第二十二条规定：湖北省人民政府农业行政主管部门应当组织农业野生植物资源调查，建立资源档案，制定地方重点保护的农业野生植物保护规划。

农业行政主管部门应当加强对农业野生植物的保护、研究和利用，建立农业野生植物原生境保护区、异地保护园和种质资源库。

严格执行国家农业野生植物的采集、购销和出口管理制度。任何单位和个人不得随意采集、侵占、购销或者破坏省级以上重点野生植物保护名录中的农业野生植物。

第五条第二款明确了建立和完善农业生态补偿机制。对畜禽养殖废弃物和农作物秸秆的综合利用、农业投入品废弃物的回收利用、生物农药和生物有机肥的推广使用等，逐步实行农业生态补偿。具体办法由省人民政府制定。

2.1.2  把各级政府在农业环保方面的主要职责和支持纳入《条例》中  明确了省、市、县各级政府职责。如第三条第二款：根据建设社会主义新农村的要求，将农业生态环境保护纳入国民经济和社会发展规划，加强农业生态环境建设，建立健全农业生态环境保护体系，提高农业生态环境保护科技水平，组织农业生态环境综合治理，落实农业生态环境保护目标责任，促进农业生态环境同经济社会发展相协调。

明确把农业环保财政支持纳入《条例》中，有效解决农业环保经费保障。第五条规定：“县级以上人民政府应当将农业生态环境保护经费纳入财政预算，并根据当地社会经济发展需要，增加对农业生态环境保护的投入。”

2.1.3  把农业环保将出现的生态补偿等突出问题纳入《条例》中  实现三大制度创新，即农业生态补偿制度、农产品产地环境质量分类管理制度、农业投入品废弃物回收与处理制度。

农业生态补偿制度：作为生态补偿的一种具体形式，农业生态补偿将补偿范围缩小到对农业生态建设、农业环境污染防治、环保型农业投入品的使用、无公害农产品（绿色食品、有机食品）的开发等与农业生态环境保护有关的行为。《条例》明确规定，将对畜禽养殖废弃物和农作物秸秆的综合利用、农业投入品废弃物的回收利用、生物农药和生物有机肥的推广使用等，逐步实行农业生态补偿。

农产品产地环境质量分类管理制度：类似于土壤的分等定级，将农产品产地环境分为环境安全区、环境警戒区、环境污染区三类;后续需要配套技术操作规程以及分类标准、制定相应的管理办法、开展农产品产地环境质量监测等。

农业投入品废弃物回收与处理制度：是乡村清洁工程建设的一个具体内容，回收处理的具体办法及相关的奖励措施由省人民政府制定。

2.2  参与起草了相关法规8部

在8部地方法规的制定中，对有关农业资源环境保护的条款严格把关，充分体现了农业环境保护的责任和要求。具体分述如下。

1）《湖北省农产品基地环境管理办法》第九条：县级以上农业行政主管部门应在农产品基地建立长期定位环境监测网点，进行环境监测与评价，每年向同级人民政府提出农产品基地环境质量与发展趋势的报告。

2）《湖北省汉江流域水污染防治条例》第二十一条：市、县（区）人民政府及农业、林业行政主管部门应当加强生态环境保护，推广使用有机肥，指导农业生产者科学、合理施用农药、化肥，综合利用农业废弃物，组织植树造林，加强水土保持，发展生态农业，防治面源水污染。

3）《湖北省无公害农产品管理办法》第十一条：无公害农产品的生产单位和个人应当通过应用农艺措施、物理措施和生物措施防治病虫害，增施有机肥，防治农药、化肥对环境和农产品的污染，并严格执行国家和本省无公害农产品的生产标准。

4）《湖北省实施（中华人民共和国农产品质量安全法）办法》第七条：县级以上农业主管部门应当建立健全农产品产地环境监测管理制度，加强农产品产地环境调查、监测和评价，建立健全监测档案。

5）《湖北省湖泊保护条例》第三十五条：县级以上人民政府农业行政主管部门和其他有关部门，应当采取措施指导湖泊流域内农业生产者科学、合理使用化肥、农药等农业投入品，控制过量和不当使用，防止造成水污染。

县级以上人民政府农业行政主管部门应当科学规划湖泊流域内畜禽饲养区域，鼓励建设生态养殖场和养殖小区，通过发展沼气、生产有机肥和无害化畜禽粪便还田等方式实现畜禽粪污综合利用，减少畜禽养殖污染。

6）《湖北省耕地质量保护条例》第十七条：县级以上人民政府农业行政主管部门应当建立耕地质量保护示范区和土壤污染防治与修复示范工程，组织开展地力培肥、污染防治、生态耕作方式等耕地质量保护技术和新型农机具的研究、示范与推广，加强对耕地使用者的指导、培训，推进科技成果的转化和产业化。

第十八条：耕地使用者应当科学、合理、安全使用肥料、土壤调理剂、农药、除草剂、农用薄膜等农业投入品，及时回收非降解残膜和投入品包装物，不得使用未依法登记的肥料和农药等农业投入品，防止、减少农业面源污染。

7）《湖北省水污染防治条例》第十一条（二）：农业主管部门依法管理农药、化肥等农业投入品的使用，指导畜禽、水产养殖的水污染防治，推广测土配方施肥，发展生态农业，防治农业面源污染。

8）《湖北省畜牧条例》第二十七条：县级以上人民政府应当鼓励和支持畜禽养殖者采取种养结合、制取沼气、制造有机肥等方法对畜禽养殖废弃物进行综合利用，减少畜禽养殖废弃物造成的面源污染。

3  湖北农业资源环境保护立法体会

通过主持制定、修定《湖北省农业生态环境保护条例》和参加其他11部相关法规的起草工作实践，我们有五点体会。

3.1  高度重视，争取支持

2003年根据农业资源环境保护的形势和要求，省农业部门提出了修定《湖北省农业生态环境保护条例》，单位一把手亲自抓，分管领导具体抓，省农业厅厅长多次到省人大、省法制办、省环保厅等单位汇报，积极争取支持。省人大常委会当年就将《湖北省农业生态环境保护条例》的修定列入了2003-2007年度的立法规划。

3.2  加强沟通，形成共识

《条例》进入立法程序后，一是请省人大农村委提前介入，全程指导、帮助工作;二是广泛征求专家、部门的意见，召开专家座谈会8次，上门征求环保、国土资源、住建、林业、财政、编办等部门意见6次。三是针对省人大常委意见分歧较大的实际情况，先后30多次到常委所在单位汇报争取支持。使得《条例》六审后全票通过。

3.3  广泛调研，立足创新

一是深入调研。即“走出去，请进来，沉下去”。与省人大、省法制办等部门一起先后到湖南、云南、安徽等省，学习外省的立法经验。请农业部领导和有关专家来湖北省指导。组织5个专班到市县区和乡镇征求意见。二是广泛收集民意，集中民智，发放调查表2 000多份，利用送科技下乡、农民职业培训等活动与农户开展面对面的讨论，征求农民群众的意见，特别是到重点污染区、农业污染事故多发区等地收集建议。三是确立重点。从实际需要出发，寻找法律的空白。如为了将农业环境保护机构作为法律授权的农业资源环境保护主体，采取了以责求位的技术手段，在《条例》第八条监管职责中明确规定“农业行政主管部门所属的农业生态保护机构必须严格履行农业生态环境保护的监督管理职责”。四是立足创新。在条例中实现了农业生态补偿制度、农产品产地环境质量分类管理制度、农业投入品废弃物回收与处理制度等方面的创新。

3.4  主动作为，强化职责

1993年以来，湖北省先后出台了11部与农业资源环境保护有关的法规。在这些法规的制定过程中，我们充分发挥职能作用，主动介入，以高度负责的态度，组织力量对相关法律条文逐条研究，认真修改，力求在法规中充分体现农业资源环境保护的要求，明确农业部门在农业环保方面的职责，得到了有关部门的高度肯定。

参考文献：

[1] 张桃林.关于加强农业资源环境保护法治建设的思考[J].农村工作通讯，2015（2）：6-8.

[2] 何红卫，乐明凯.湖北：持之以恒推进农业“绿色化”[EB/OL].http：//www.aweb.com.cn.2015-06-12.

[3] 曹  磊，钟  平.湖北省粮食产量喜迎十连增[EB/OL].http：//www.aweb.com.cn.2015-06-12.

[4] 胡志斌.我国农业环境保护的法律思考[J].科技与法律，2007（3）：75.

[5] 王  曦.美国农业环境保护法律和政策思考[J].农业环境科学学报，1991（6）：20-22.

[6] 廖永安，文  艺.论我国农业环境资源保护立法的健全与完善[J].湖南公安高等专科学校学报，2001（6）：16-18.

[7] 戚道梦，王  伟.关于中国农业生态环境保护的立法思考[J].中国发展，2008，8（1）：39-41.

[8] 张卫平.我国农业环境存在的问题及对策[J].现代农业科技，2012（15）：137.