作为治理工具的自愿性标准：理论、现状与未来

摘要：自愿性标准是以市场驱动和社会协商为基础的治理体系。作为标准体系的重要组成部分，自愿性标准已成为协同治理和私人治理的基本工具。然而，我国现有标准化立法与科技政策不足以为自愿性标准发挥其治理工具功能提供周全的制度保障。改革现有标准化体制是我国现阶段标准化工作的首要任务。标准化体制的改革应在法治化框架内进行，坚持自愿性标准与强制性标准二分的理论认识，坚持自愿性标准体制改革的市场化方向。在制度建设方面应积极搭建自愿性标准信息服务平台，促进自愿性标准体制的内部民主治理机制，并积极营造自愿性标准自由、公平竞争的外部环境。

关键词：自愿性标准；强制性标准；治理工具；标准化法

“多一些治理，少一些统治”是21世纪人类政治文明变革的发展趋势。在我国，党的十八届三中全会也将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。在以风险控制和技术塑造为重要特征的当今人类社会，标准扮演着重要角色。源于治理主体的多元化，以市场驱动和社会协商为基础的自愿性标准日益成为治理的工具。本文在辨析自愿性标准范畴并理论阐释自愿性标准作为治理工具的基础上，通过梳理自愿性标准在中国立法与政策中的现状，为发挥自愿性标准的治理工具功能，提出未来标准化体制改革的基本原则和若干制度建设，以为中国标准化法制的建设与完善有所裨益。

一、自愿性标准：作为治理的工具

（一）自愿性标准辨析

无论在理论上，还是实践中，标准都是一个极为复杂的问题，标准的类型化认识有助于降低这一复杂性。自愿性标准和强制性标准被认为是标准体系的两个主体部分。自愿性标准与强制性标准二分法，是从标准是否具有来自于法律的强制实施力这一角度进行的划分，这一分类的科学性及其重要意义获得诸多学者的肯定（胡彩梅等，2010）。然而，在不同法例中，关于标准的上述类型化表述有所不同。在WTO框架下，标准的范畴仅限于自愿性标准，强制性标准则属于技术法规（Technical Regulation）范畴。在我国，国家标准（GB/T20000）《标准化工作指南》直接援引ISO/IEC（国际标准化组织/国际电工委员会）1996年的第2号指南关于标准的界定，即认为标准是为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，规定活动或活动结果的供通用或重复使用的规则、指南或特性。在这一框架下，标准既可是自愿性的，亦可是强制性的。对标准的使用人而言，可将标准视为一个“连续统”（Continuum），即使用人拥有不同程度的选择自由。在这一连续统中，其中一端是强制性标准，另一端是自愿性标准，位于中间地带的则是政府制定的推荐性标准以及具有事实上一定约束力的私人制定的标准。尽管位于中间地带的那些标准也是自愿性的，但如果生产者不采用这些标准，可能要面临无法进入相关市场的问题，因为现有市场已广泛接纳了这类标准，这也源于标准的网络效应。由标准引发的这一作用有可能会造成市场垄断、阻碍技术创新与应用、限制消费者选择等系列不良后果。现代反垄断最新立法对此问题表示十分关注，其中欧盟反垄断法指南将他人能否自由开发可替代性标准以及能否自由生产不符合特定标准的产品作为评估某一标准化协议是否会产生垄断影响的重要因素（于连超，2012a）。

关于标准最近的理论认识，是将其按制定标准的主旨或利益取向的不同，划分为公标准和私标准，前者表达的是“显规则”，后者表达的是“隐规则”（李春田，2014）。这里的私标准主要是指那些由企业、企业联合以及行业协会等市场主体自我规制（Self-regulation）而制定的标准，或者称之为私有标准（Private Standards）（于连超，2012b）。公标准则是由政府等公共组织制定的标准。然而，公标准并非全然是强制性的，私标准亦非全然是自愿性的。私标准的自愿性程度取决于推行该标准的主体支配权力的能力和形式，即使由于采纳私标准的主体拥有足够的市场力量，以至于该私标准在商业意义上具有了事实上的强制性，但是还不具有公标准法律意义上的强制性。然而，私标准可能会被具有公权力的机构采纳，由此私标准的遵从便是强制性的，即为法律授权的私标准。如欧盟有关电信和电子产品的CE标志指令便引用了ISO9000系列标准。公标准的形式主要是政府颁布的法规，并在政府权力范围内获得强制性。与此同时，政府也会颁布一些自愿性标准，有学者将此类标准称为“可选的法律”（Optional Laws）（Brunsson， N. et al，2000）。在我国，现行《标准化法》框架内的推荐性标准也具有强烈的公标准属性，然而它在实施力上则是自愿性的。可见，标准的“私”与“公”属性与标准的“自愿性”与“强制性”并不是一一对应的关系。然而，私标准的自愿性是其本然属性的体现，而公标准的自愿性则是政府倡导性的表达。

（二）自愿性标准作为治理工具的理论分析

治理（Governance）一词源于古希腊语和拉丁文，其本意是控制、操纵和引导。但是，治理一词有多种含义，并在不同场合使用。近些年来，治理理论发展成为政治学中的一个重要理论。联合国全球治理委员会认为，治理是各类公共的或者是私有的机构管理其共同事物的诸多方式的总称。治理是一个过程，不是一整套规则或一种活动；治理的基础是协调，而不是控制；治理既涉及公共机构，也涉及私部门；治理是一种持续的互动，而不是一种正式的制度（俞可平，2000）。同时，治理强调政府与公民两方角色都要进行变换，政府能力主要表达为整合、动员与管制等方面，公民则成为积极的决策参与者、公共事务的管理者和公共政策的执行者。此时的政府与公民是“共治”关系，强调公民的“共享权”，即作为国家成员的公民要求政府保障其能够共同享有资源和利益的权利（罗英，2013）。其中，在公民的这一参与过程中，第三部门将成为重要的组织载体（王诗宗，2009）。在很大程度上，治理是相对于“统治”这一概念而言的。从传统社会的统治走向现代社会的治理被认为是人类政治发展的普遍趋势。尽管治理是一种政治行为或过程，它表达了一定的政治价值，但治理的技术性因素要重于其价值性因素。治理主要表达了国家的工具理性，即治理是实现一定的社会政治与经济发展目标的手段，相对于国家的统治体制而言，治理体制是一种工具理性（俞可平，2015）。现代治理背景下，标准已然成为治理的工具。与治理权威主体的多元化相一致，现代标准化活动的主体亦是多元化的，包括政府机构、社会中间组织和企业。其中，标准被视为政府管制的重要政策工具。在政府管制工具谱系中，标准处于低干预强度的信息管制和高干预强度的事前批准之间的地带。而目标标准、性能（产出）标准和规格（输入）标准分别代表不同的干预强度（安东尼·奥格斯，2008）。

20世纪90年代以来，全球范围内权力逐渐具有多极性、复杂性和流动性、分散性，国家不再是国际关系、经济调节以及与地方政权关系等事务的中心（让-皮埃尔·戈丹，2010）。这一背景下，治理也多以协同治理（Collaborative Governance）和私人治理（Private Governance）的方式表达出来。如今是一个多元治理力量共存的环境，政府不再是“干预与否”以及“少干预”的问题，而是在众多非政府组织以及其他社会自治力量开展治理行动的过程中，政府如何“不厌其多”地提供服务和引导，建立起共同（或协同）治理的体系（田培杰，2014）。后工业化进程中所向往的是服务型政府，而服务型政府应当以“他在性”为导向，应当确立起“他在性”的原则（张康之，2014）。而协调治理实现了政府与市场对社会公共事务的合作管理，这也是公共利益最大化的治理过程，是治理的一种理想状态，即善治。在政府与市场主体协同治理框架下，自愿性标准成为重要的政策工具，此时由政府推出的自愿性标准代表着公共利益，表达着政府对市场的指导与倡导。而在市场自治领域，则属于私人治理发挥作用的空间。由跨国公司或者企业联盟推出的自愿性标准，表现为一种私有的、非政府的以及以市场为基础的管制体系，来管理跨国公司和全球化的供应和销售网络。这一自愿性标准体系的权威性、合理性以及执行力并不来自政府，而是来自于市场。由社会中间组织制定的标准也已成为自愿性标准体系的重要组成部分。在美国，一百多年来的标准化活动最初是由民间组织根据经济社会发展需要主导发展起来的。市场驱动和以民间组织为主体是美国标准化体制的两大基点，民间组织包括科学和专业学协会、贸易协会以及测试和认证组织，其中很多组织在国际上都有很大影响力，主导或参与本领域国际标准的制定。国家标准和专业团体标准是整个美国标准体系的主要构成部分，前者包括美国国家标准协会（ANSI）认可的标准制定组织（SDO）制定的标准、ANSI与政府部门共同制定的标准以及ANSI和其他认可的标准组织联合制定的标准；后者则是标准制定组织制定的未被ANSI认可的标准，但二者均属于自愿性标准范畴（刘春青等，2012）。此时，由市场驱动和社会协商为基础的自愿性标准已成为治理的基本工具。面对现代市场经济中的种种利益冲突，自愿性标准体系中的自愿规则以及与之关联的合格评定（Conformity Assessment）和标签机制为市场主体提供了更广泛且更可接受的解决问题渠道（John J. Kirton et al，2004）。当然，违反自愿性标准规则并不会受法律的制裁，但应接受市场和社会的惩罚。实践中，自愿性标准体系所代表的治理机制遍布农业生产、食品加工、工业产品制造、公共管理与服务提供等几乎所有的产业部门，成为普遍存在且蓬勃发展的治理机制。

二、自愿性标准在中国的现状：立法与政策

（一）标准体系中的自愿性标准

标准体系一般是指为实现确定的目标，由若干相互依存、相互制约的标准组成的具有特定功能的有机整体，其中标准综合体是一种具有特定目的的标准体系（梁丽涛，2013）。在我国现行标准化法制框架下，标准体系由国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级标准构成。但是，现有立法并没有关于自愿性标准的明确界定。依《标准化法》规定，国家标准、行业标准与地方标准三类标准可分为强制性标准和推荐性标准。但该立法文本也没有对推荐性标准的内涵做出明确界定，而是采用排除法，在界定强制性标准的基础上，认为强制性标准之外的标准即为推荐性标准。推荐性标准属于自愿性标准范畴，并不具有来自法律所赋予的强制约束力，即市场主体完全按照自愿原则自主决定是否采用。据统计， 2006-2013年间，推荐性国家标准占整个国家标准体系总量的比例平均值高达86.37%。2006-2011年间，推荐性行业标准占整个行业标准体系总量的比例高达91.96%（中国标准化研究院，2012）。截止2013年底，我国累计备案地方标准共计27658项，其中推荐性地方标准24221项，约占87.57%（中国标准化研究院，2014）。由此可见，在国家标准、行业标准与地方标准三类标准体系中，自愿性标准占据了绝大多数份额。在我国现行《标准化法》框架下，自愿性标准体系包括政府主导制定的自愿性标准和市场主导制定的自愿性标准两个基本层面，前者表现为推荐性标准，有推荐性国家标准、推荐性行业标准和推荐性地方标准；后者有联盟（团体）标准和企业标准（如表1所示）。

表1自愿性标准体系类型及其法律渊源表

基本层面 具体类型 法律渊源示例

自愿性标准体系 政府主导制定的自愿性标准（推荐性标准） 推荐性国家标准 《标准化法》第7条规定：“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。”

推荐性行业标准

推荐性地方标准 《地方标准管理办法》第3条规定：“法律、法规规定强制执行的地方标准，为强制性标准；规定非强制执行的地方标准，为推荐性标准。”

市场主导制定的自愿性标准 联盟（团体）

标准 《深化标准化工作改革方案》强调“培育发展团体标准”；山东省《企业联盟标准管理办法（试行）》、宁波市《联盟标准与标准联盟组织管理办法（试行）》等。

企业标准 《标准化法》第6条规定：“企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据”；《企业标准化管理办法》、《企业产品标准管理规定》等。

企业标准是作为市场主体的经营者对其企业范围内需要协调、统一的技术要求、管理要求和工作要求所制定的标准。企业标准具有两项基本功能，一是作为企业进行技术积累和存档的形式；二是作为企业内部一项强制执行的技术指令（王平，2015）。企业标准的制定与实施完全是企业内部的事务，因此，企业标准是典型的私标准，也是典型的自愿性标准。目前，我国对企业标准实行“备案制”监管。关于企业标准的立法文件主要有《企业标准化管理办法》、《企业产品标准管理规定》以及《食品安全企业标准备案办法》等。近些年来，联盟标准成为自愿性标准新的表现形式。联盟标准被视为团体标准的一种类型，主要是指由某一产业或某一行业内的数个成员自发形成组织或联合，为本产业或本行业的共同利益，经协商一致而共同制定并承诺制定的标准体系。从秩序角度来看，联盟标准是为了满足企业和行业生产发展的利益需要，由市场主体自发组织制定，进行自我规范的秩序选择。目前，我国联盟标准的组织形态主要有两种，一是制定并实施标准的联盟，如国家半导体照明工程研发及产业联盟；二是实施标准的联盟，但不制定标准，如数字电视产业联盟。我国在立法层面还没有关于联盟标准的明确规定，而主要散见于部分标准化政策和一些地方性的试行规定。《标准化事业发展“十二五”规划》指出，促进联盟标准的有序发展是进一步完善标准体系的必要内容。《深圳市知识产权与标准化战略纲要（2011-2015年）》强调在专利联盟和标准联盟的基础上，进一步推动企业、科研机构以及中介组织以技术标准和专利许可为纽带构建产业联盟。在联盟标准管理制度建设方面，许多地方质量技术监督部门制定了联盟标准管理办法，如2009年山东省质量技术监督局制定的《企业联盟标准管理办法（试行）》，2013年宁波市质量技术监督局制定的《宁波市联盟标准与标准联盟组织管理办法（试行）》，这些办法对联盟标准的管理主体、制定发布程序以及备案管理等具体问题做了规定。可以说，我国已形成了支持联盟标准发展的政策环境。但是，联盟标准的法律定位并不明确，地方政府的管理方式也可能会束缚联盟标准的发展。此外，国际上普遍存在的协会标准也是自愿性标准的重要形态。但我国现行《标准化法》并没有对协会标准做出规定，而行业标准和协会标准是完全不同的概念，二者在自愿性、灵活性、开放性和先进性、国际性等方面存在根本差异。在未来《标准化法》中引入协会标准，将现行体制中的行业标准有计划、区别性地转化为协会标准被视为重要的改革方向（刘瑾等，2012）。

现行标准化立法与标准化政策并没有专门针对自愿性标准做出规定或做较为具体的规划，而主要是从标准体系建设与完善角度提及自愿性标准。目前，我国的标准化体系不够健全，而一个成熟的标准治理体系被认为应有三大板块构成，即政府、社会组织和企业三大板块构成整个标准化“三位一体”的社会架构（廖丽，2014）。可见，作为治理工具的自愿性标准应得到标准化立法与政策的重视，否则仅强调强制性标准的标准体系将是一“跛子”。国务院2015年3月颁布的《深化标准化工作改革方案》明确指出，我国标准体系不够合理，这已经不适应社会主义市场经济发展的要求。其中突出问题主要表现为政府主导制定的标准比重过高，且主要集中在应由市场主体遵循市场规律制定的一般性产品与服务标准；在经济社会发展中发挥重要作用的团体标准在我国现行《标准化法》中没有明确的法律地位；对企业标准的过度行政干预抑制了企业标准创新的积极性。因此，完善标准体系将是整个标准化工作的基本目标。

（二）科技政策中的自愿性标准

标准以科技和经验的综合成果为基础，是科技创新的重要载体。标准制定与实施也是科技创新成果普及传播与产业化、市场化的过程。因此，标准化工作实质上也是科技工作的一部分。在我国，由于标准化立法不尽完善，科技政策在扮演着标准化活动重要支撑力量的角色。同样，科技政策也是自愿性标准体系的重要基础和支撑力量，其中既有科技综合政策、科技专项政策，也有标准与科技协同发展政策，内容涉及改革基础科研制度、完善市场主导机制、强化奖励激励措施等方面（如表2所示）。

表2与自愿性标准相关的科技政策类型、渊源与内容

政策类型 政策渊源示例 政策内容

科技综合政策 国家中长期科学和技术发展规划纲要

（2006━2020年） 改革基础科研制度；完善市场主导机制；强化奖励激励措施等。

科技专项政策 国家“十二五”科学和技术发展规划

标准科技政策 “十二五”技术标准科技发展专项规划

首先，科学研究是自愿性标准制定与实施活动的基础性工作，而其中的科研体制也被认为是科技政策的基本内容之一。在我国，科技政策多年倡导要重视“产学研”相结合，但是科技创新与经济发展两张皮的问题还始终存在。科技创新活动与经济发展活动被分割在不同的行政系统之中，这两个行政系统的行为方式、价值导向以及社会脉络等方面存在巨大差异，以至于现实中常出现科研的“曲高和寡”，阻碍了科技创新与经济发展的互动和渗透（金周英，2002）。早在上世纪90年代我国就展开了“产学研”协同创新的组织与管理工作，但实际取得的成果并不多见。进入21世纪以来，政府积极推进独立科研机构的企业化改革，试图从体制上解决科研活动与经济发展两张皮问题。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》指出，要深化科研机构改革，建设“职责明确、评价科学、开放有序、管理规范”的现代科研院所制度。2012年4月，由教育部和财政部共同研究制定的“高等学校创新能力提升计划”（即“2011计划”）正式启动。该计划把协同创新机制建设作为重点，突破高校内部以及与外部的体制机制壁垒，促进知识创新、技术创新、产品创新的分割状态向科技工作的上游、中游、下游联合、贯通的方向转变。改革与现代社会治理模式和市场经济发展不相适应的科研体制是当今科技政策的重要任务，坚持政府私权谦让与监督相结合的原则，建立尊重科研、民主治理以及权益合理分配的科研制度才能为自愿性标准体系的建设提供长久动力。

其次，企业是科技活动的主体，是自愿性标准制定与实施的中坚力量。目前，我国企业尚未真正成为技术创新的主体，自主创新能力不强。支持鼓励企业成为技术创新主体是科技体制改革的重点任务。《“十二五”技术标准科技发展专项规划》要求强化企业在技术标准创制中的主体地位。一方面，建立以企业为主体的产业技术标准创制机制，充分发挥企业在产业技术标准需求、投入、研制和应用中的主体作用。另一方面，引导和支持企业加强技术标准创制能力建设，如开展科技创新、标准研制和产业发展相互协同的企业创新发展模式试点示范；鼓励科技型企业、企业技术研究院设立技术标准专门机构。标准联盟组织是自愿性标准体系建设的重要推动力量，科技政策应为标准联盟组织的生存与发展创造良好环境。《上海市标准化发展战略纲要（2007- 2020年） 》表示要支持组建标准联盟，即积极支持同产业领域内的大型企业对相关的同一性技术问题进行标准化发展的合作，进而组建标准联盟以形成较大的市场影响力。自愿性标准是以市场和社会为基础的，只有当企业及其联盟组织成为自愿性标准活动的主体，才能使其成为真正的质量责任主体，正如《质量发展纲要（2011-2020年）》指出，要强化企业质量主体作用，促进企业创制标准和实施标准的能力，以提升整体质量水平，增强质量竞争力。

再次，促进科技创新与科技成果的应用是科技政策的基本任务，以至于众多科技立法以“促进”“进步”和“振兴”等名称贯之。这涉及科技政策工具问题，科技政策工具是政府将政策目标转化为具体政策行动的机制，亦即政策设计与政策执行的桥梁，恰当地选择与使用政策工具是实现政策目标的关键。科技政策工具可在理论上分为供给方导向的政策工具，如对科研提供直接的资助；需求方导向的政策工具，如政府采购，包括标准购买；环境方导向的政策工具，如提供税收优惠以及维护公平竞争秩序（陈劲，2013）。可见，要综合运用科技政策工具，以促进自愿性标准体系的建设与完善。其实，早在上世纪90年代原国家质量技术监督局就制定了《标准化科学技术进步奖励办法》。后来，各部门也陆续出台了相应的标准化奖励办法。如《医药标准化工作奖励办法》（1991）、《农业标准化实施示范项目资金管理暂行办法》（2006）等，但这些办法奖励的对象范围相对狭窄。《国家“十二五”科学和技术发展规划》指出要进一步完善科技奖励制度，充分发挥科技奖励在引导科技发展方向和创新模式、激励和表彰科技创新人才、促进社会进步和国家发展中的重要作用。《“十二五”技术标准科技发展专项规划》则强调鼓励将市场广泛认可且具有明显技术优势的企业标准或联盟标准制定为行业标准、国家标准；在高新技术企业认定、科技型中小企业创新基金申请中优先支持承担或参与国际标准、国家标准、行业标准研制任务的企业。应当认识到，制定并实施积极的科技促进政策能够为自愿性标准体系的建设与完善注入强大推动力。

三、自愿性标准的未来：兼论标准化法制的革新

（一）标准化体制改革的基本原则

如今，社会各利益相关方的协同治理以及市场主体的私人治理是经济社会治理模式的发展趋势。如前文所述，自愿性标准已成为协同治理和私人治理的重要工具。中国现行的标准化体制是由《标准化法》所确立的，这一部源于上世纪80年代的基本法具有浓厚的计划经济或者是计划经济向市场经济转变的痕迹。而由该法所确立的标准化体制，更多地侧重强制性标准的管理，对自愿性标准的管理措施更多地具有行政干预色彩。这一体制对自愿性标准在现代治理背景下所扮演的角色和承载的功能难以提供周全的制度保障。因此，改革我国标准化体制是目前标准化工作的第一任务。首先，坚持标准化体制改革的法治化轨道。近些年来，中国标准化体制呈现出强烈的政策性、部门性和地方化，这势必会威胁标准化体系的整体性和系统性。而法律则能为标准化活动提供稳定性和信任机制，进而能够为标准作为治理工具作用的发挥提供根本性制度保障。法治也是善治的基本要求，没有健全完善的法律制度，没有对法律的充分信任和尊重，就没有建立在法律之上的经济社会秩序，就不会有善治。对自愿性标准而言，法律也可以有效筑建起抑制行政权力对市场自治不当干预的藩篱。其次，强调自愿性标准与强制性标准分类的理论认识。强制性标准主要承担着风险控制与市场准入功能，它是政府进行经济性规制和社会性规制的基本工具；而自愿性标准则是市场主体进行自我规制以及相关利益方进行共同治理的重要工具。前者是以政府为基础的，主要是治理公共领域的秩序问题；后者则是以市场和社会为基础的，主要是治理私人领域的秩序（程虹、刘芸，2013），这应是标准化体制革新的理论认识。得此理论认识，才能对强制性标准与自愿性标准构建不同的监管模式。再次，坚持自愿性标准体制改革的市场化方向。市场经济理念侵入到社会的每一领域是我们这个时代最重大的发展之一，标准化体制改革应体现市场经济的内在规定性特征。既然自愿性标准的基础是市场和社会，那么就应把其交予市场和社会去治理，而不是由政府来控制。当然，这并不否认政府可在其中扮演服务者的角色。如此，在标准化体制革新这一顶层设计工作的基础上，再进一步展开健全并完善支撑标准化体系的法律规范与具体措施的工作。

（二）自愿性标准体系的制度建设方面

第一，搭建自愿性标准信息服务平台。目前，由政府及其部门制定的推荐性标准是自愿性标准体系的主体内容之一，立法也明确表示要积极推动推荐性标准的实施，需要把这一立法表示的规则具体化，以增强实施效力。对由市场驱动和社会协商的自愿性标准而言，政府要积极搭建信息服务平台。尽管现有立法对企业标准和联盟标准实行“备案制”管理，但“自我声明公开和监督制度”将是未来自愿性标准自我管理的基本模式，这也是市场主体责任自担的法理要求。对自愿性标准，政府要转变监管理念、创新监管方式、加强事后监管。为促进标准信息的及时公开与透明，促进对标准制定及其实施等情况的社会监督和同业监督，政府应积极搭建标准信息服务平台，建立企业标准信息公开制度，由此可强化对企业的信用约束，进而保护消费者权益和保障公平竞争，这也是服务型政府的职责所在。在这一方面，我国相关领域的改革和制度建设已经启动或正在规划。《深化标准化工作改革方案》提出要放开搞活企业标准，建立企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度，逐步取消政府对企业产品标准的备案管理。今年下半年，全国标准化主管机构开始启动企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度行业试点工作。

第二，促进自愿性标准体系的民主治理机制。“协商一致”与“反映了各相关方的利益诉求”是标准制定和实施的本然属性。民主是标准的基本特征，这要求标准是各相关利益方协商一致的产物。对于自愿性标准的制定、实施与修订活动而言，更是一个商谈式的解决问题的过程。当这一过程被视为通过民主的进路进行技术风险评定活动的时候，标准组织内部机制的作用在很大程度上就是促进更多参与，包括标准制定、实施与修订的全过程（伊丽莎白·费雪，2012）。这符合善治的基本要求，即参与。参与包括利益相关方对政治、经济、文化等多方面社会生活的参与，离开自愿合作和对权威的自觉认同，就不会有善治。标准组织内部机制应该把目标定位于确保不同利益相关者都能够获得有意义的参与机会，从而进一步确保最后的决策是各相关方商谈的产物。由此，方能克服垄断、偏见和极权主义的影响，进而保障自愿性标准获得权威性和执行力。民主是以保障个人权利为基础的，促进自愿性标准的民主性绝不意味着对企业私益的限制或剥夺，对自愿性标准的监管需要以保障企业经营自主权、商业秘密权等私人利益为前提，否则会违背制度设计的初衷。“保障利益相关方充分参与，促进保障制修订过程更加公开透明”是现阶段我国标准化体制机制创新，强化标准制修订管理的重要目标。

第三，营造自愿性标准自由、公平竞争的外部环境。在标准化领域，公平竞争的环境是十分重要的，各类标准化主体的公平竞争才有利于激发创新活力。在市场经济条件下，自愿性标准之间存在着竞争关系。只有自由与公平的竞争，才能保障先进的自愿性标准在市场竞争中获胜。因此，政府应积极营造自由、公平竞争的外部环境。一方面，要防止标准制定者滥用市场支配地位或标准制定者之间的垄断协议。标准经常会与专利、著作权等知识产权相结合，此时应警惕知识产权持有人通过标准的推广使用滥用知识产权而获取垄断利润的行为。如果存在拒绝许可、高价许可以及差别待遇、不合理搭售等行为，或者多个知识产权持有人达成限制竞争协议时，则可能会产生限制、排除相关市场竞争的不良影响，此时可借助反垄断法予以规制。另一方面，立法态度与政府行为对各类标准制定者也不能厚此薄彼。欧盟理事会于2012年10月发布的《关于欧洲标准化的第1025/2012号指南》将更多的标准制定组织制定的自愿性标准纳入立法可采用的范围。某项自愿性标准能否获得立法认可的条件是该标准被市场高度接受。这一规定意旨在所有标准制定组织制定的自愿性标准能够获得平等的市场地位，而不仅仅限于欧洲的三大标准化组织。欧洲的三大标准化组织是指欧洲标准化委员会（CEN）、欧洲电工标准化委员会（CENELEC）和欧洲电信标准学会（ETSI），依据欧盟83/189/EEC指令的正式认可，欧洲统一标准的制定工作主要由上述三大标准化组织负责完成。欧盟的这一立法，值得为日后中国标准化政策和法制完善所借鉴。

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[14]王平，2015：《企业标准和现代企业标准化研究——之一：企业标准和技术文件》，《中国标准化》第4期。[Wang Ping，2015， “Study on Enterprise Standard and Modern Enterprise Standardization-Part I， Enterprise Standards and Enterprise Documents”，China Standardization，4.]

[15]王诗宗，2009：《治理理论及其中国适应性》，浙江大学出版社。[Wang Shi Zong， 2009， “Governance Theory and China adaptation”， Zhejiang University Press.]

[16]俞可平，2000：《治理与善治》，社会科学文献出版社。[Yu Keping， 2000， “Governance and Good Governance”， Social Sciences Academic Press.]

[17]俞可平，2015：《论国家治理现代化》（修订版），社会科学文献出版社。[Yu Keping， 2015， “On the National Governance Modernization （Revised Edition）”， Social Sciences Academic Press.]

[18]于连超，2012a：《欧盟横向合作协议指南“标准化协议”条款介评》，《标准科学》第3期。[Yu Lianchao，2012a， “Review on the Standardization Agreement Terms of the EU New Guidelines to Horizontal Co-operation Agreements”， Standards Science， 3.]

[19]于连超，2012b：《私有标准及其反垄断法规制》，《北方法学》第3期。[Yu Lianchao，2012b， “Private Standards and Regulations of Anti-monopoly Law” Northern Law，3.]

[20]伊丽莎白·费雪著，2012：《风险规制与行政宪政主义》，中译本，法律出版社。[Elizabeth Fisher， 2012， “The Risk Regulation and Administrative Constitutionalism”， in translation， Legal Press.]

[21]张康之，2014：《论主体多元化条件下的社会治理》，《中国人民大学学报》第2期。[Zhang Kangzhi， 2014， “A Study on Social Governance under the Condition of Diversification”， Journal of Renmin University of China，2.]

[22]中国标准化研究院，2012：《2011中国标准化发展研究报告》，中国标准出版社。[China National Institute of Standardization， 2012， “2011 China Standardization Development Report”， China Standard Press.]

[23]中国标准化研究院，2014：《2013中国标准化发展研究报告》，中国标准出版社。[China National Institute of Standardization， 2014， “2013 China Standardization Development Report”， China Standard Press.]

[24]Brunsson， N. and Jacobsson， B.，2000，“A World of Standards”，Oxford University Press.

[25]John J. Kirton and M. J. Trebilcock，2004，“Hard Choices， Soft Law： Voluntary Standards in Global Trade， Environment and Social Governance”，Ashgate Publishing Ltd..

As a Tool of Governance of Voluntary Standards： Theory， Present and Future：

On the Reform Chinas Legal System of Standardization

Yu Lianchao

（Law School of Tianjin Normal University；Sub-Institute of Standardization theory and Strategy of China National Institute of Standardization）

Abstract：Voluntary standard is the governance system based on market driven and social negotiation. As an important part of the standard system， voluntary standard has become a basic tool for collaborative governance and private governance. However， existing standardization legislation and policy of science and technology are not sufficient to provide an institutional guarantee for play its governance tools of voluntary standards. At the present stage， reforming the existing standardization system is the first task of the standardization work in China. The reformation of standardized system should have been done within the framework of the rule of law， adherence to the theoretical knowledge of binary of voluntary standards and mandatory standard， adhere to the market-oriented direction reformation of voluntary standards system.And we should set up service platform of voluntary standard information， establish democratic governance mechanisms of voluntary standards system， and create the external environment of free and fair competition for voluntary standard.

Key Words：voluntary standards；mandatory standards；governance tool；Standardization Law

■责任编辑汪晓清