2006—2014 年德国大学学费改革（上）

韩丁

摘 要：2006-2014 年，德国大学进行了学费改革，经历了从不收费到收费再到不收费的过程。文章详细介绍了德国16 个联邦州中7 个联邦州大学收费的年限和额度，以及减免学费的法律条款，并通过对大学学费历史的回顾和对德国媒体与学者就大学收费的反应和评价的研究，总结归纳德国大学学费改革对大学教育和社会带来的影响。

关键词：德国大学；学费改革；收费历史；免学费

随着下萨克森州自2014-2015学年冬季学期（2014年10月开学）起停止收取大学学费①，德国大学收费的大幕也随之落下，重返免费时代。德国大学收取学费的政策从2006-2007学年冬季学期开始正式实施。自始至终，大学是否应该收费都是一个颇具争议的话题，既是政治焦点，也是大学生最关心的问题之一。本文将介绍德国大学学费改革的始末，并分析收取学费所带来的影响，以及最终取消学费的原因。

一、德国大学学费的历史

在德国大学成立之初，大学教育是收费的。欧洲大学起源于中世纪，那时大学的学费比较高昂，并且种类繁多。学生除支付学费外，还需要缴纳考试费、文章抄写费、学校管理员费、特殊事项经费等。学生是否还要缴纳听课费取决于这所学校教授的工资由谁来支付。如果该校教授的工资由领主、所在城市政府或由该校的创立者（或出资人）来支付，那么这位教授的课就是免费的。由于领主和城市政府财富多寡不尽相同，有些薪俸不足以维持大学教授的生计，这些教授也开设私教课（Privatvorlessung）以赚取一些额外报酬。此外，还有不拿大学工资的老师，他们的薪俸就是学生缴纳的听课费。例如，1755年，德国哲学家康德在柯尼斯堡大学执教之初就是私人教师（Privatdozent），直至1770年，他才成为教授。当时唯一不收费的大学是天主教修会——耶稣会举办的大学，但该大学的入学要求和平时淘汰制的考试非常严格，起到了筛选的作用。在中世纪，学费可以延迟交付，只需要每学期末由系主任出具一份勤奋学习证明（Fleisszeugnis）。19世纪以后，大学学费不再由教师直接收取，而是由大学的下属机构收取。1897年，普鲁士薪酬改革将大学教授的薪俸纳入了公务员薪酬条例管辖范围内。为此，大学需要将所收学费的一部分上交国家财政部门。1920年，《帝国公务员薪酬法》直接将大学学费的一部分规定为公立大学教授的薪酬组成部分。1923年，德国政府出台政策规定大学收取固定的学费以维持运作，同时将学费的一部分作为课时费发给教授。第三帝国时期，一直由考官直接收取的博士课程的学费也纳入国家财政收入，不再归考官个人。二战结束以后，东西德的大学学费政策走上了不同的道路：东德不再收取任何大学学费；西德则恢复了1918年以前的收费政策，学费由固定的学费和根据课时（Semesterwochenstunden，SWS）计算的听课费组成。根据课程的类型不同，听课费用也不同。通常，大课（Vorlesung）和练习课（？譈bung）每节2.5马克，研讨课（Seminar）的费用则在2～5马克之间。但黑森州是一个例外，根据《黑森州宪法》规定，所有黑森州的本地学生在黑森州上学学费全免。到了20世纪60年代，随着学生运动的兴起，西德的大学政策引起了广泛争议，很多人认为应该学习黑森州取消学费，当时新兴的应用科技大学（Fachhochschule）起到了推动作用。应用科技大学的前身大多是工程师学校和高等经济学校（Ingenieur-und H？觟here Wirtschaftsschule），而此类学校在当时属于免费的中等教育。但随着将应用科技大学并入高等教育领域，是否收学费就成了一个争议的焦点。1970年，在德国高等教育改革的过程中，各联邦州州长共同签署决议，决定从1970-1971学年冬季学期起取消联邦范围内的所有大学的学费，从此开启了德国大学免费的时代。该决议虽然得到了贯彻，但并未写入德国《大学框架法》（Hochschulrahmengesetzt，HRG）[1]。这为以后的争论埋下了隐患。

二、新一轮的德国大学学费改革

（一）改革背景及各联邦州的情况

由于东西德合并给经济情况较好的前西德带来了巨大的经济负担[2]，经济不景气导致1993年德国教育财政缺口一度高达40亿马克[3]。为了填补这些缺口，从1998-1999学年冬季学期开始，陆续有10个联邦州开始向超过规定学习时间的超长滞留学生（Langzeitstudierende）收取惩罚性学费，借此督促他们尽快毕业，不要再“赖”在学校占用公共资源[4]。1998年，红绿两党（社会民主党和绿党）联合执政之初，就将禁止大学收费写入了两党联合执政协议中[5]。2002年，德国《高校框架法》第六次修订法草案中加入了禁止对大学生第一个学位收取学费的条款，但在对草案进行审议时，由各联邦州代表组成的联邦参议院表示反对该项禁令，不过，联邦议会最终表决通过了该修订法，红绿联盟成功地实现了其政治目标[6]。然而，分歧并没有就此被消除，反对党控制的巴伐利亚州、巴登符腾堡州（简称巴符州）、萨克森州、萨克森安哈尔特州（简称萨安州）、汉堡州和萨尔州6个联邦州，以该联邦学费禁令干涉各州立法权为由，向联邦宪法法院提起诉讼[7]。经过近3年的审判，德国宪法法院于2005年1月26日判决学费禁令和联邦宪法相违背，并因此无效。自此，德国大学收取学费道路上的障碍被扫清了。[8]

尽管6个联邦州的诉讼获得了胜利，但并没有全部实施收取学费的政策，也有些没有参加起诉的联邦州加入了收费的行列。其中，参加起诉的萨克森州和萨安州虽然赢得了诉讼，但最终也没有引入大学学费政策。黑森州、下萨克森州和北莱茵威斯特法伦州（简称北威州）并没有参加诉讼，却在解禁后收取了学费。前后一共有7个联邦州在2006年至2014年间收取了大学学费，比起诉的联邦州数量还多了一个。

虽然，大学学费禁令于2005年1月就被联邦宪法法院撤销了，但直到2006-2007学年冬季学期才有联邦州正式开始收取学费。其原因在于相关的法律需要时间起草，财政系统需要作出相应的调整，人员也需要培训。没有参加诉讼的下萨克森州和北威州成了第一批收费的联邦州，两州于2006年10月开始向州内的高校所有学生收取学费。下萨克森州内所有大学在校生统一缴纳每学期500欧元的学费；北威州将收费与否的决定权交给了各所学校，大学有权决定是否收费，一方面这使得大学的自治权得到了提高，另一方面将随之而来的法律问题推给了大学。学生如果不满收费政策，需直接起诉其就读的大学，因为是学校决定收费的，而不是州政府。巴符州、巴伐利亚州、汉堡、黑森州和萨尔州也紧随其后陆续出台了收费政策（见表1）。

（二）各收费联邦州收取学费的情况和学费减免政策

1.巴登符腾堡州

巴符州从2007夏季学期开始收取学费，不区分综合大学（Universitaet）和应用科技大学（Fachhochschule），额度为每学期500欧元。巴符州将应用科技大学的公共服务相关的专业规定为免费专业。此外，如休学学期、实习学期、医学实习年，以及博士阶段的学习也在免费之列。不仅如此，巴符州还规定了因下列个人原因可以免除学费的情形：有一个14岁以下孩子需要抚养；有两个或两个以上兄弟姐妹，且其中两人没有享受免学费政策，这样一人可以免除6个学期以内的学费，如果该生没有学满6个学期，其兄弟姐妹可以享受剩余免费学期；根据《社会保障法》第九次修正案第二章规定的残疾等级划分，属于严重就学困难的情形；具有超常天赋的或学习期间成绩优异的学生。

巴符州政府还规定，所收取的学费，只能用于学校的教学，不得挪作他用。

2011年11月，将州内基督教民主联盟（简称基民盟）和德国自由民主党（简称自民党）联盟政府赶下台的德国社会民主党（简称社民党）和绿党执政联盟，早在州选举之前就承诺，如果赢得选举，将取消大学学费。自2012夏季学期起，巴符州取消统一大学学费。此后，学士和与之衔接的硕士学位教育均不再收费，但继续教育范畴内的硕士阶段教育则可以收取学费，学费额度制定由大学决定，且不设上限。

2.巴伐利亚州

巴伐利亚州政府2005年10月作出决议，新的《巴伐利亚州高等教育法》于2006年5月生效，该法规定巴伐利亚州的大学于2006年10月1日起开始收费。综合大学和艺术大学可以收取的额度为每学期300～500欧元，应用科技大学可以收取的额度为每学期100～500欧元。巴伐利亚州也将收费权下放给各个大学，大学借此可以自由制定学费标准，且即便在同一所高校内也可以因专业不同而制定不同的收费标准。巴伐利亚州免除了休学学期、实习学期、医学实习年和6个学期内博士阶段学习的学费。该州的预科教育也是免费的。同时，巴伐利亚州规定有下列情况，也免除学费：学生有一个18岁以下或残疾孩子需要抚养；学生家长获得3个以上子女补贴（Kindergeld）；学生家长供养另一个孩子上大学，且该大学收取学费；学生在获得助学贷款的情况下，生活依然窘迫。

如何认定生活是否依旧窘迫，由大学自行判断。同时，学校可以自行决定选取最多10%的成绩特别优秀的在校生免除其学费。学费的用途被规定为改善学习条件，且在决定学费的用途时，学生应适当参与决定。

巴伐利亚州议会于2013年4月通过决议，自2013-2014学年冬季学期开始取消大学学费。执政党基督教社会联盟（简称基社盟）也投了赞同票。大学学费制度由基社盟于2007年引入巴伐利亚州，但在2012年的巴伐利亚州公民表决中，超过135万选民反对大学收费。2013年是巴伐利亚州选举年，执政党基社盟为谋求连任，几乎在一夜间改变了对学费的立场，而继续持反对态度的自民党则在2013年的州选举中只获得3%的选票，未达到5%的下限，无缘联合执政。

3.汉堡州

2006年，汉堡议会通过《大学资助法》，规定从2007夏季学期开始汉堡州的公立大学每学期收取500欧元学费。2008年6月，汉堡议会变更了学费的额度，从2008-2009学年冬季学期开始，大学学费从每学期500欧元降为375欧元。汉堡州实行后付费制度（nachgelagerte Studiengebuehren），即学生在大学毕业后一次性缴纳学费，如果毕业生年收入未超过3万欧元，还可以延期缴纳。

除警察大学和财经大学外，汉堡所有大学的学生都需缴费。但还是有个人因特殊情况无需缴纳费用，包括休学学期、医学实习年、博士生、公共-法律领域的培训生，以及根据协议免缴税款的学生，抚养一个14岁以下或残疾孩子的学生和本人有残疾并到达就学困难程度的学生。

汉堡的大学有权决定是否在窘困情况下延期或免除学生学费。学生如果在学校的管理机构中或学生组织中工作或曾经工作过，大学有权免除该生的学费。收取的学费仅可以用于教学。用收取的学费维持的人员或设备配置在制定招生计划时不能作为参考依据，简而言之，收取的学费只能用于改善现有的师生比例，不能作为扩招之用。

2011年，汉堡州选举中社民党一举获得48.3%的选票，时隔十年后重新执掌汉堡州。新政府执政之初，左党要求其立刻取消大学学费，但社民党表示州财政没有经费给大学以填补因取消学费而产生的资金缺口。因此，汉堡州于2012-2013学年冬季学期才取消大学学费。

4.黑森州

因为黑森州宪法里规定了所有教育免费，高等教育也包含其中，所以黑森州的争议自始至终较其他州更为激烈。2006年10月颁布的《黑森州大学学费法》宣布自2007-2008学年冬季学期开始收取大学学费。其实，早在2004年夏季学期开始，黑森州的大学已经向超长滞留学生收费。

《黑森州大学学费法》详细区分了基本学位学费（Grundstudienbeitrag）、第二学位学费（Zweitstudienbeitrag）和超长滞留学费（Langzeitstudienbetrag）。基本学位指获取的第一个就业资格学位②，与之衔接的是进一步就业资格学位③。在此类基本学位规定学习时间内及超出规定学习时间4个学期以内，每学期收取500欧元学费。第二学位是指学生在获得第一个就业资格学位后又攻读一个学位，且这个学位不是与第一学位相衔接的硕士学位。此类学位学费也为每学期500欧元。但大学有权提高此类学费，最高不得超过1500欧元。如果超出规定学期4个学期以上，则需要缴纳超长滞留学费，每学期学费的额度将在原学费基础上提高200欧元。

法律还规定，在开学前，家中有一个未满14岁的孩子需要抚养的学生，可以享受最高6学期的学费免除政策；由国家间或校际友好协议规定了互免学费的，可以免除学费。如果大学认为与某些国家的合作特别重要，也可以免除该国家的赴德学生的学费。

同样，黑森州规定了如果学生因需缴纳学费而使得生活窘困，或有严重残疾的和有严重疾病的学生，应当减免学费。10%的学生可以因优异的成绩获得免除学费的奖励。与别的州不同的是，黑森州不免除休学学期、医学实习年和博士生的学费。相同的是，所收取的学费只能用于改善教学条件，不能挪作他用。

2008年6月，州议会在反对党社民党、绿党和左党的多数表决下通过自2008-2009学年冬季学期起，取消普通大学学费和超长滞留学生学费。这样，黑森州就成为第一个取消大学学费的联邦州，其收费政策仅实行了一年。

注释：

①这里的大学学费仅指大学第一学位和与之衔接的硕士学位的普通学费，不含超长学习时间学费（Langzeitstudiengebühren）和第二学位学费（Studiengebühr für Zweitstudium），以及老年大学生学费（Studiengebühr für Seniorenstudium）等特殊学费。本文中如无特别指出，均指普通学费。

②通常指学士学位。

③通常指硕士学位。

参考文献：

[1][4][8]Christian Blomeyer. Studiengebühren und Studienbeitr？覿ge[M]. Hamburg： Verlag Dash？觟fer GmbH， 2011.

[2]冯涛，陈校.德国公立大学助学贷款政策及其借鉴[J].德国研究，2014（4）：112-121.

[3]许宽华，陈国权.收取学费——难矣[J].德国研究，1996（4）：46-49.

[5]贺锋.德国高校收费前后[J].教育，2006（8）：51-51.

[6][7]Andreas Hadamitzky， Alexander Geist， Korbinian von Blanckenburg. Studiengebührenmodelle in der Praxis[J]. Das Hochschulwesen，2008（1）：6-11.

[9]]Matthias-Wolfgang Stoetzer， Carolin Beyer， Julia Mattheis， Saskia Schulthei？覻. Der Einfluss der Studiengebühren auf die Zahl der Studienanf？覿nger an deutschen Hochschulen[J]. Jenaer Beitr？覿ge zur Wirtschaftsforschung， 2014（1）：1-35.

编辑 吕伊雯 校对 潘雅