德国高等教育改革及新变化

王志强

一、德国高等教育改革的三重理由

综观过去几年德国的高校改革，人们不难发现，近10年促使德国进行高等教育改革的主要动因有以下三个方面：全球化和由此带来的教育国际化进程；以创造共同高校空间和欧洲教育一体化为目标的“博洛尼亚进程”；德国统一所致的教育模式趋同化。

（一）国际层面的挑战：全球化和教育国际化进程

全球化进程不仅发生在经济领域，也涉及教育领域，由此带来的教育国际化和在国际层面对教育资源的激烈竞争，对迄今为止在国家层面上行之有效的德国教育模式和国家教育管理提出了越来越多的质疑，并以各种不同方式促使其进行改革。教育国际化也使在国际层面对未来精英人力资源的竞争不断加剧。全球化使德国的科研体系和高校格局面临新的挑战。为此，德国政府和高校推出一系列改革措施和倡议，使高校体制更加适应新的国际化要求。这些改革新举措的推出在很多方面改变了德国大学的办学方式和治理模式，如引入以学士和硕士为主的二级学位制、允许征收（一定比例的）学费、进行选拔考试、设立私立高等教育机构，加强高校和高校外科研机构的战略伙伴关系。这些改革的目标是使德国在越来越激烈的国际竞争中重新获得教育和科研领域的领导地位，并能吸引世界各地年轻人赴德国留学，将高等教育国际化推向更高的层次。目前，德国高校约有25万名外国学生，德国成为继美国和英国之后最重要的留学生接收国之一。

（二）欧洲层面的挑战：欧洲教育一体化和博洛尼亚进程的实施

除全球化和教育国际化进程对德国高校的影响外，在欧洲层面，以教育一体化为目标的“博洛尼亚进程”是使德国进行高校改革的又一重要动因。1999年，29个欧洲国家在意大利博洛尼亚提出了“博洛尼亚进程”。这一欧洲高等教育改革计划为欧洲范围内高等教育系统确定了共同框架，其目的是进一步扩大欧洲高等教育在全世界范围的影响力。如同1999年欧洲国家签订的《博洛尼亚宣言》所规定的，到2010年为止，建立共同的欧洲高校区域空间。传统上，德国高等教育只有硕士、博士二级学位体系，学士毕业类似于“中期考试”。在欧洲层面实施“博洛尼亚进程”意味着德国要进行高等教育改革。其目标是，将大学学制由二级学位制转向学士-硕士-博士三级学位制，并引进全欧洲认可的学分制，这一转向和两者之间的兼容过程给德国高等教育体制带来了不小的冲击。欧盟通过高校改革提升欧洲国家高校之间的兼容性，这一强制性高校改革改变了德国迄今为止行之有效的大学办学方式。德国大学学制、课堂形式、教育治理等发生了根本性变化。

在欧盟层面，促进高校教育流动、提升国际竞争力和提高就业能力是“博洛尼亚进程”的三个主要目标。其中，最基本的目标包括建立较容易理解和具有可比性的学位体系，将德国原先的硕士学位体系改为含有学士制和本、硕连读制的二级学位体系，采用学分制和欧洲学分转换体制（European Credit Transfer System，ECTS），消除学生流动障碍，促进高等教育间的流动和兼容。这种流动不仅包括区域流动，也包括文化能力、高校、学科之间的交流，促进欧洲在教育质量提升方面的合作。同时，藉此在欧洲范围内扩大高校培训范围，重视终身学习，提高学生的高校参与权和决策权，促进欧洲高校区域空间的吸引力，使欧洲高校和欧洲研究进一步结合，特别重要的是将博士学习阶段融入“博洛尼亚进程”。

（三）国家层面的挑战：德国统一所致的教育体制趋同化

20世纪90年代初，随着德国的统一，联邦德国的中小学和高等教育体制模式也进入新联邦州，即德国东部地区。因此，在新联邦州出现大学模式转型现象。除了政治体制一体化外，统一后的德国在东部地区完成了教育和高校体制趋同化。这也导致了德国高等教育机构及教育行为体职能和任务的变化。

二、 高校改革及其结果

上文所述的引发德国高校改革的三大动因，从不同层面使迄今为止在国家层面行之有效的德国教育模式和教育治理面临挑战。由此，教育改革，尤其是高等教育改革势在必行。为使德国更好地适应在全球化和欧盟教育政策背景下的教育发展新特点，在21世纪来临之际，德国已在不同层面达成共识，启动教育改革，尤其是高等教育改革进程。面对新的挑战，德国若不进行相应的教育改革，受到世界高度赞誉的德国教育模式将无法与变化中的国际教育同步发展，并由此失去紧跟国际教育发展的机会。

正是基于这一认识，德国在过去数十年中，尤其从1999年起，启动了高校改革进程。高校改革波及各个层面，包括高校学习制度，学科毕业制度，高校管理和高等教育治理，国家在联邦、州和乡镇层面的教育权限，高等教育行为体等。以此为改革内容的德国高校改革改变了德国教育模式，在改革领域和内容方面取得的一系列的改革成果如下：德国统一后，德国中小学和高校体制趋同化；在“博洛尼亚进程”框架下实施高校学习结构改革；欧盟教育政策转换为成员国国家教育政策（主要针对“博洛尼亚进程”中的欧洲国家）；签署高校协定；在高校引进高等教育竞争原则和绩效原则；实施联邦和联邦州大学卓越计划；征收大学学费；（联邦和联邦州）实施研究和创新一揽子计划；引入高等教育和学术研究的竞争原则；开设双元制大学课程；在联邦和联邦州层面实施研究能力提升计划；实施高校国际化和大学课程国际化战略、科学国际化和国际化政策；进行高校体制机构结构改革；扩大高校自主管理权；开放第三教育途径；实施青年教授制；实施女教授项目计划；扩建私立高校等。

（一）在“博洛尼亚进程”框架下实施大学结构改革

按照“博洛尼亚进程”的要求，德国将欧盟教育政策融入其国家教育政策，在“博洛尼亚进程”框架内，完成了相应的大学结构改革，将高校学制从理工硕士/文科硕士和博士的二级学位制转变为三级学位制：本科、硕士和博士。尽管这一学位体制改革对德国来说是被动地接受“博洛尼亚进程”的要求，但这一改革在客观上提升了德国大学与欧洲大学之间的兼容性。

（二）高校协定

2007年，联邦政府和联邦州政府达成了“高校协定2020”，以此满足因高中毕业生数量翻倍而对大学学习名额需求不断增加的新现状。根据“高校协定2020”，在2010年结束第一阶段项目后，“高校协定II”继续满足日益增长的大学学习名额需求[1]。一方面，联邦政府继续执行“高校协定”，并顺利完成“高校协定III”的协商；另一方面，高校应当为好的师资和高质量的课程支付更多的费用，向需要职业培训的人提供更多进入高校学习的机会。[2]

（三）引进高等教育竞争原则及绩效原则，实施“大学卓越计划”

如果说，对接“博洛尼亚进程”是德国高校进行被动改革的动因所在，那么，德国提出的“大学卓越计划”则是主动而为的改革举措，以此推动德国大学均质化发展，促进德国高校科学与研究，提升德国大学的国际竞争力。传统的德国大学非常重视教育机会均等和教育公平。为应对全球化和教育国际化，提高大学竞争力，在高校发展中，竞争原则、绩效原则和公平原则逐渐受到重视。除教育机会均等和教育公平外，业绩和效益也被视为高校追求的目标之一。为提高高校国际竞争力，联邦政府和各联邦州政府为德国高校启动了“大学卓越计划”。2006年1月20日，在高等教育、科学研究和高校发展方面具有“智囊”作用的德国科学委员会和德国科学基金会在“大学卓越计划”第一轮选拔中公布总计为19亿欧元的联邦-联邦州-大学卓越计划项目的三个资助方向：建设30个杰出研究中心，每年为精英研究团队提供平均650万欧元的研究经费；为促进科学新生力量建立40个研究院，研究院每年可分别得到100万欧元的资助；特别资助得到国际认可的精英大学（其数量待定），预计为之每年投入2.1亿欧元，推动大学尖端研究的发展。德国科学基金会和科学委员会认为，“大学卓越计划”，将在德国高校中引发独特的推进效应。在争夺精英研究团队、精英研究院和精英大学的多层次竞争中，2006年首次选拔出了3所高校，2007年又选拔出了6所高校，到2012年，总共有11所高校被选为精英大学。截至2011年，联邦政府层面承担其中75%的费用，受资助高校所在的联邦州承担25%的费用[3]，对其资助的重点放在科研方面。正如2013年德国联合政府《联合执政协议》所规定的那样，应该保持和扩大联邦和联邦州的“大学卓越计划”受益范围。对此，应进一步将与科学事务相关的资助对象纳入新的资助范围。[4]

（四）征收大学学费的尝试（现已经废除）

在德国高校改革进程中，德国高校改变了长期以来不收学费的方式。基于绩效原则这一高校发展新理念，在萨克森州、巴登符腾堡州、北莱茵-威斯特法轮州和巴伐利亚州之后，黑森州作为第五个联邦州进行了征收学费的尝试。按照2006年5月5日联邦州政府内阁会议的决定，自2007-2008学年冬季学期起，黑森州的高校每学期征收500欧元的学费。专家估计，由于征收学费，每年有大约14亿欧元流进高校账户[5]。2008年，大学学费平均占高校总收入的大约5%。在此期间，征收大学学费的联邦州相继停止收费。

（五）双元制高等职业教育和高校国际化战略

将职业教育和高校教育相结合，促进高等职业教育和以此为基础的双元制高校发展成为德国高校改革另一亮点[6]。在这方面，巴登符腾堡州将职业学院转变为双元制高校。迄今为止， 德国在16个联邦州相继推出了高等职业教育，德国高等职业教育得到了前所未有的发展。

此外，德国尤为重视高等教育国际化发展。为之推出的德国高校国际化战略使德国高校进一步融入教育国际化进程。通过课程国际化方式和在海外建立大学合作计划，提升德国大学国际化优势和国际竞争力[7]。在此期间，德国先后在海外建立的合作高校有新加坡慕尼黑工业大学、开罗沃尔姆大学和斯图加特大学、首尔魏玛音乐大学。2014年，德国高校大约有30.1万名外国学生，其中，约有1/4的学生在德国获得了高校入学资格。分布在全球的德国留学生大约有7.6万名，主要在荷兰、英国、奥地利和美国等国求学。

（六）扩建私立高等学校

在德国，除国立高校、教会高校外，20世纪70年代以来建立了多所国家认可的私立高等院校。德国建立了大约有13所私立高校，如欧洲商学院，以及15所神学院。这些机构受国家的监督和调控，并且面向每一个高中毕业后获得大学入学资格的（或者具有同等资格证书的）学生招生。然而，约96%的大学生选择公立高校。

三、高等教育和高校政策的行为体新变化

德国高校改革不仅给高校生态带来了新变化，而且改变了高等教育机构及其任务，如办学方式、高等教育行为体的任务和角色都得到进一步优化。在此基础上建构的新型高校教育治理体系能够更好地应对全球化所带来的新挑战，高校国际化和欧盟在高校教育领域的一体化政策（建立共同高校区域）也给德国高校格局带来新变化。在德国高校改革进程中，德国高校教育行为体的任务和功能得到新的界定，联邦、联邦州、地方层面政府管理职责和高校管理职责得到相应的调整。在这方面，德国高校管理体制和机构化改革涉及欧盟、联邦、联邦州和高校四个层面。特别值得关注的是，德国强化了国家作为高等教育政策行为体的作用；在高校教育事业方面，联邦制也引入竞争性机制；联邦政府成为共同参与和建构欧盟教育一体化政策的中间人；推出“博洛尼亚进程”国家协同机制；高校自治权得到扩大；国家、高校和非国家行为体之间形成了跨机构合作。

（一）欧盟层面：联邦政府共同参与和建构欧盟教育一体化政策

在欧盟层面，联邦政府共同参与制定欧盟教育政策。按照《基本法》，联邦政府在欧盟层面代表德国维护国家利益。这也涉及欧盟教育政策和欧洲“博洛尼亚进程”的落实。鉴于欧盟及其机构在教育政策制定方面的角色，在欧盟教育政策建构过程中，联邦政府起着双重作用。一方面，联邦政府代表联邦和联邦州维护国家和联邦州利益。另一方面，按照欧盟条约，联邦政府应通过联邦议院和联邦参议院将欧盟教育政策转化为国家政策，并由联邦州付诸实施。如同《基本法》所规定的那样，联邦州拥有教育权限。这尤其涉及《博洛尼亚宣言》的实施和1999-2010年“博洛尼亚进程”在德国的落实。为此，德国建立了相应的机构，设立了“博洛尼亚进程-国家协同机构”。

“博洛尼亚进程-国家协同机制”是落实“博洛尼亚进程”的高校教育行为体跨机构合作联盟，由以下行为体构成：联邦德国教育及研究部、德国学术交流中心、大学校长联席会议、联邦州文化教育部长联席会议、学生自由联合会、德国雇主协会、德国教育和科学工会、学位认证委员会和德国大学生协会等。这一跨机构合作联盟旨在落实和贯彻以“建立欧洲共同高校空间”为主要目标的“博洛尼亚进程”。

（二）联邦（国家）层面：加强国家作为高等教育政策行为体的作用

鉴于德国二战后实行的联邦制，教育科研的主导权和教育主管机构不在联邦国家层面，而在联邦州层面。因此，德国各联邦州教育的发展模式不尽相同。在高校改革过程中，联邦政府作为高等教育政策行为体的作用不容忽视，在本次改革过程中，国家更多地介入高校教育和科研领域。为进一步促进高校改革和高校发展，突破联邦、联邦州所拥有的教育权限划分，加强联邦和联邦州之间的协同治理能力，联邦政府在国家层面采取了相应的创新措施，如“高校协议”和“科研创新一揽子计划”。

（三）联邦和联邦州层面的互动：联邦制由合作方式转向竞争性机制

在德国高校改革进程中，德国联邦制权限，尤其是涉及教育领域的权限规定发生了变化，即由原先划分明确的联邦和联邦州的不同教育事务权限转向了联邦和联邦州合作式，并引入竞争性机制。这一变化可追溯到2006年启动的德国联邦制改革。这一联邦制改革取消了影响联邦和联邦州以及联邦州之间合作的制度性障碍，对联邦和联邦州之间的任务和权限进行了新的界定。在联邦州层面引入的竞争性原则和机制在一定程度上避免了以往联邦州财政均衡化，允许联邦州基于自身经济基础和实力发展教育事业。在这一前提下，由联邦和联邦州共同推出的“大学卓越计划”才得以实施，推动了高校人才培养和科学研究。

（四）高校层面：自治权扩大

作为高等教育重要的行为体，在高校改革过程中，德国高校的自治权得到了扩大，如校长遴选、教授聘任、课程设置、教学活动、教育国际化等方面。国家、高校和非国家高等教育行为体协同合作也得到进一步加强。在此基础上形成了更加有利于贯彻执行高等教育政策的多层次治理结构。

四、国家应对高等教育改革带来的宪法困境

在建构和履行高等教育权限方面，联邦、州、乡镇、高校、大学校长联席会议和文化部以及联邦州文化教育部长联席会议有着不同的权限划分和工作任务。这是由《基本法》决定并受其影响的。一方面，《基本法》确立了联邦州教育政策的自主权，另一方面，《基本法》允许国家在宏观层面对教育政策的实施进行监管。这便会产生以下问题：联邦、联邦州和乡镇在教育方面的关系如何依照宪法调控，对此有哪些最佳机制，会出现哪些问题，如何克服这些问题。

在全球化所致的新挑战背景下，迄今为止，正常运行的高校治理体系受到了质疑。作为欧盟成员国，德国政府有义务将欧盟教育政策转化为国内法律，落实欧盟教育政策的规定和方针。在落实“博洛尼亚进程”范围内，德国对本国高等教育政策进行了调整，并完成相应的高校改革。由于实施教育措施的权限在州层面，这使得德国教育政策的改革受到了质疑。鉴于此，在过去20年中，德国在联邦和联邦州层面以及大学层面推出了诸种改革措施。这里尤其要提及的是，国家在高等教育政策方面拥有比以往更大的权限。联邦、联邦教育科研部发挥比以往更大的作用，“大学卓越计划”“博洛尼亚进程”“高校国际化”等高校一揽子计划的实施都体现了国家在高校改革中的职能和作用。按照《基本法》作为监管人，国家在教育方面拥有有限的权限，但通过联邦和联邦州教育权限的重新界定和权限的扩大，以及新型倡议的方式，国家获得了更多介入高校事业的权限。

德国高校面临的另一挑战是，在全球化层面应对高校面临的全球性竞争。这便要求国家更多地关注高等教育的发展。但是，这又使国家置于宪法困境。按照《基本法》，教育政策和高校政策制定属联邦州权限。鉴于此，需要在联邦和联邦州权限划分方面对《基本法》进行修改。

参考文献：

[1]Autorengruppe Bildungsberichterstatung.（Hg.）. Bildung in Deutschland[M].Bielefeld： W. Bertelsmann Verlag， 2014：127.

[2]Deutschlands Zukunft gestalten， Koalition-svertrag zwischen CDU，CSU und SPD，18.Legislattur-periode， 2013， S.26[EB/OL]. http：//www.bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/koalitionsvertrag- inhaltsverzeichnis.html，2015-05-05.

[3][5]Der Fischer Weltalmanach： Bildung und Forschung[M]. Frankfurt am Main： Fischer Taschenbuch Verlag， 2006： 736.

[4][7]Deutschlands Zukunft gestalten， Koalition-svertrag zwischen CDU，CSU und SPD，18.Legislattur-periode， 2013， S. 27[EB/OL]. http：//www.bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/koalitionsvertrag-inhaltsverzeichnis.html， 2015-05-05.

[6]Autorengruppe Bildungsberichterstatung.（Hg.）. Bildung in Deutschland[M].Bielefeld： W. Bertelsmann Verlag， 2014：123.

编辑 吕伊雯 校对 潘雅