农业转移人口市民化：重新认知与理论思辨

2016-01-06吕炜谢佳慧�おお�

财经问题研究 2015年11期

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国家社会科学基金重大项目“推进农业转移人口市民化：路径选择、财力保障与地方政府激励研究”（14ZDA032）；国家自然科学基金项目“中国经济结构转型问题研究——基于公共投资、经济增长与结构转型内生关系的分析”（71173031）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国产业低碳化转型的路径与政策研究”（12JJD790021）

作者简介：

吕炜（1969-），男，重庆人，教授，博士生导师，主要从事公共经济与公共政策、转轨经济理论、财政理论与政策等方面的研究。Email： weilv008@163com

谢佳慧（1989-），女，河北秦皇岛人，博士研究生，主要从事公共经济与公共政策、市民化等方面的研究。Email：xiejiahui16@163.com

摘要：

农业转移人口市民化是当前学术界研究的热点话题，但关于市民化改革的基本认识存在简单化、笼统化和片面化的倾向，尚缺乏从改革全局视野和实践操作层面针对市民化改革的实践认知与理论思辨。本文从四个方面对市民化改革进行了研究：一是在改革全局中定位市民化改革；二是从过程视角认知市民化本质；三是基于中国式转轨逻辑的市民化路径选择；四是基于渐进路径的市民化成本再认知。通过对这四个基本问题的讨论，本文试图为市民化改革廓清一个相对清晰的研究脉络和对话语境，为更深入的市民化政策实践和理论思辨提供参考与支撑。

关键词：农业转移人口；城镇居民；市民化改革；成本测算

中图分类号：F3236文献标识码：A

文章编号：1000176X（2015）11000308

一、引言

农业转移人口市民化已成为现阶段中国经济社会发展急需解决的首要问题，受到各界的广泛关注。2012年11月，十八大报告第一次明确提出农业转移人口市民化，强调要“加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化”。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）进一步提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》更进一步明确指出，到2020年要实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口城镇落户。由此可见，解决农业转移人口市民化问题已迫在眉睫。

当前学术界和政府部门对于市民化问题有着很高的关注度，但对于一些基础性认知问题存在简单化、笼统化和片面化的倾向。在实践中，将农业转移人口市民化简单地等同于户籍制度改革，没有从全面深化改革的高度认识和定位市民化的功能和作用，导致基层政府部门对加快推进农业转移人口市民化的重要性认识不足；在理解上，将农业转移人口市民化简单视作一项民生改革政策，而忽视其背后的经济意图及社会治理含义；在研究中，未能将农业转移人口市民化问题进行多维动态分析，严重高估了农业转移人口市民化的成本，忽视了其经济社会效益，加重了政策主体对推进市民化的顾虑；在政策上，将市民化简单等同于居民户籍状态的变化，而忽视了农业转移人口的身份认同、职业融入和社会融合等问题。

由于缺乏对这些基础性问题的思考，导致市民化改革难以在社会各界达成广泛共识，也阻碍了市民化政策的顺利推进。以户籍制度改革为例，国务院于2014年出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，各省市区虽出台了一些相应的政策，但就目前推进进度来看，以人口流出为主的地区多数已逐步放开户籍，而以人口流入为主的农业转移人口聚集地户籍改革步伐明显滞后。因此，推进农业转移人口市民化任重道远。

然而，尽管困难重重，新一届中央政府依然提出了明确的市民化改革目标，各项政策也陆续出台，原因何在？其背后又有着什么样的改革逻辑？本文从中国式转轨的视角出发，对市民化改革进行重新认知与理论辨析，试图为市民化改革廓清一个相对清晰的研究脉络和对话语境，为更深入的市民化政策实践和理论思辨提供参考与支撑。

二、在改革全局中定位市民化改革

将市民化改革等同于一项普通的民生发展政策，这是不全面、不准确的。市民化不是一项可有可无、可快可慢的改革，而是中国全面深化改革全局中链接民生发展、经济增长和体制改革的关键节点，也是当前深化改革的一个重要突破口。如何在全局中定位好市民化改革，关乎社会各界对推进市民化改革的共识能否达成，关乎各级政府对中央各项关于市民化改革的战略部署能否贯彻，因而必须对其进行客观识别和定位。从中国渐进式改革的过程和全局角度来看，我们可做出如下判断：

农业转移人口市民化过程是中国特殊经济转轨过程的内在要件和必然要求。从世界范围来看，城镇化过程必然伴随着农业转移人口市民化，这是任何一个国家都会经历的过程。而中国经济转轨内在的二重任务性、非均衡性、阶段性和二元性决定了其推进过程必然有所不同。从二重任务性来看，大规模农业转移人口的形成正是“体制转轨”与“发展转型”两大任务的体现，两者在一定时期内共同存在并不断产生冲突与磨合，户籍制度及基于户籍制度而形成的一系列社会管理制度无法适应市场经济下城镇化与大规模人口流动，然而市民化实现了在既定体制约束条件下促进城镇化与人口流动的进程；从非均衡性来看，在体制与发展的交互作用中，发展（生产力）水平在一定时期之内是既定的，无法在短期内通过快速提高生产力的发展水平与已经形成的体制设定相适应，那么可以做的事情无外乎变革业已形成的体制设定，以便使其与既定的发展阶段相适应[1]，加快市民化改革正是基于此；从阶段性来看，中国经济目前正处在以1978年为起点，以全面建设小康和基本实现现代化为经济转轨终点的转折点上，跨过此过渡期，中国会更接近经济转轨的终点；从二元性来看，中国经济转轨一直具有显著的二元性特征[2]，而当前中国经济既有“传统二元”问题，

“传统二元”问题是指转轨过程中存在的比较明显的城与乡、工与农的差距，以及城与城、乡与乡之间的差距拉得过大的问题。又有“转型二元”问题，

“转型二元”问题是指体制变动导致的利益转移过程中由于转移性收益偏多和转移性损失偏多的逆向性运动而带来的非正常速度的高低收入群体分化问题。加快推进农业转移人口市民化正是要解决“转型二元”问题。现阶段，在已经基本建立完善的市场经济体制之后，近年来政策制定的公平性受到了更多的关注，特别是在十八大之后，民生理念在公共政策制定中的重要地位也日益突显，解决农业转移人口市民化问题首当其冲。

市民化政策不同于一般的民生政策，其更多地体现了在市场经济体制下以公平为导向的政治诉求，是民生均衡发展战略的最后一环。改革开放以来，中国在基本公共服务建设领域先后提出了三个战略方向：基本公共服务的均等化、城乡一体化与农业转移人口市民化。从政策提出的背景来看，基本公共服务的均等化和城乡一体化主要指向“传统二元”问题，而推进农业转移人口市民化重点在于解决“转型二元”问题，是对改革本身的纠偏过程。相较而言，推进农业转移人口市民化不仅强调实现城市居民内部公共服务均等化，还强调多管齐下使农业转移人口在社会文化以及生活习惯等方面逐步融入城市，是新时期民生理念的升华。从当前中国民生发展的趋势看，解决农业转移人口问题逐渐成为现行公共服务体系下社会保障的最薄弱环节，如何满足日益增长的城镇常住非户籍人口的公共服务需求，也已成为改善民生的最重要领域。

农业转移人口市民化不仅仅是一项民生政策，还是一项隐性的经济政策。改革红利与人口红利的快速释放是改革开放以来中国经济能够实现快速发展的重要动力[3]。而近年来，随着刘易斯拐点的出现，中国的人口红利正逐渐消失，老龄化问题日益加剧，人口问题已成为困扰中国经济未来增长的主要阻力[4]。面对人口老龄化的约束，快速城镇化进程成为中国经济增长的新引擎。但以土地开发为特征，以房地产开发、城市基础设施建设等为主导的粗放式城镇化显然已经难以为继，也制约了城镇化内生增长动力的发挥，导致经济社会风险持续增大。农业转移人口市民化不仅有助于实现人口城镇化与土地城镇化、资本城镇化的协调发展，实现经济发展各要素配置的帕累托改进，其经济效应还表现在：其一，有助于释放消费，扩大内需。已有研究表明，如果控制住居民的其他特征，非户籍人口比本地居民的消费水平大约低30%[5]，说明户籍带来的非市民化待遇极大地抑制了农民工群体的消费意愿，而市民化政策将有效释放23亿流动人口的巨大消费潜力，消费需求的提高会带动相关产业的投资，这无疑会为城市税收带来巨大贡献[6]。其二，市民化政策将大幅降低人口的跨区域流动成本和社会治理与维稳支出，释放城镇化的集聚效应，最大化城镇化对经济增长的推动作用。

中国改革开放以来，针对流动人口管理政策的转变逻辑表明，流动人口政策与经济改革阶段存在内在契合。1978年至今，中国的人口管理政策经历了“限制—允许—分治—融合”的巨大转变。在改革开放初期，随着家庭联产承包责任制的推行，农业经济开始释放出较大活力，在农村劳动力严重过剩的情况下，开始允许取得票证及“农转非”指标的农民进入城镇务工、经商和从事服务业工作；到1984年，随着农村分工分业的发展和中国乡镇企业及城市第二、三产业的发展，中央政府选择若干试点允许务工、经商、从事服务业的农民自理口粮到集镇落户，并陆续推出针对流动人口的暂住证和寄住证制度；再到1992年邓小平发表南方谈话进一步明确市场经济发展方向，为发展城市经济开始鼓励农民就地就近转移，并自1994年在上海等城市开始实施为符合购房、投资等条件的外来人口办理蓝印户口，自此也拉开了中国城镇化快速推进的大幕；而自2010年开始，随着市场经济制度的逐步完善，中国经济社会进入全新的发展阶段，户籍及与之相关联的社会管理制度成为影响经济社会可持续发展的障碍[7]，十八大提出有序推进农业转移人口市民化，新一轮户籍及社会管理制度改革正式开启。可见，市民化改革的不仅是一项民生发展政策或户籍制度，更是中国式转轨过程中体制与发展相磨合、相交融、相促进中的重要一环。

三、从过程视角认知市民化本质

农业转移人口市民化是一个复杂的社会工程，这一过程既包含农业转移人口身份和职业的变化，还包含社会体系的变革，是一个渐进的时空过程。从过程的视角深刻理解和把握市民化本质，有助于我们解构农业转移人口市民化的细节特征与具体步骤，也是推进市民化改革实践的前提条件。

第一，从个人转变过程视角，农业转移人口市民化过程是从农民到市民的复杂转变，不仅包括外在身份的转变，还包括内在观念、职业融入和生活习惯等的调整。目前，学术界一般以两种方式界定市民化：其一，以人口空间转移和工作产业转换的显性改变为界定标准。将农业转移人口市民化界定为农民离开农村和土地，脱离农业生产，转移到城市并从事加工制造业和服务业等非农产业的过程。这个过程实现了地理空间上由农村到城市、所处产业上由农业生产到非农生产、地位身份上由农民到市民的彻底改变。其二，以个人素质和能力水平的隐性变化为界定标准。将市民化界定为农民转变为市民后实现个人素质的提升、学习能力的增强、适应并融入城镇生活的社会化过程。这一过程将伴随着生活方式、行为观念、社交形式和心理状态的转变，并伴随着享有与城镇居民无差别的公共服务待遇的机会。从广义上说，市民化是两者的统一，农业转移人口从农村到城市，贴上市民的标签并不意味着市民化的顺利完成。现阶段开展统计工作时，多以获得城镇户籍的农业转移人口数量、城镇化率等显性的外化指标来考察市民化的推进程度，对新“市民”能否顺利适应并融入城镇生活、享受均等无差别的公共服务等内化的隐性标准评价较少，这显然是不全面的。而如何更好地评估转移人口的职业融入、身份认同，并制定配套的政策支持转移人口彻底实现市民化，是未来市民化政策的核心。

第二，从经济转变过程视角，农业转移人口市民化是劳动力自由迁徙、区域经济格局重构的过程。从国外城乡关系演变过程中农村人口向城市人口转移的经验来看，生产方式的变革与社会经济结构的大变动是推动农村劳动力向城市流动的决定性因素，而市民化的实现是农业转移人口和城市双向选择的结果。在这一过程中，劳动力的自由迁徒使得农业转移人口可以选择与自身能力和偏好相匹配的城市生活；同时，具有不同产业基础、自然条件和人文环境的城市也可以更好地发挥自身资源优势，发展具有比较优势的产业，大幅提高全社会的总体效率，进而吸引更多的农业转移人口。相关研究表明，城市内部的高技能与低技能劳动者之间存在互补，这种互补性能够提升整个城市的生产率，因而大城市限制低端劳动力进入城市的户籍政策不利于城市效率的提升[8]。基于此，在大城市采取严苛的落户政策显然是不合适的，而这种筛选机制应更多地由市场来做出。此外，农业转移人口市民化还将带来消费结构的巨大变化。从国际经验看，城镇化率达到50%以上能够实现服务业的快速发展。中国服务业比重长期偏低，其中的一个重要原因就是长期过度注重劳动力的城镇化而忽视了人口的城镇化，即忽视了人的消费需求。

第三，农业转移人口市民化是兼具空间和时间的动态渐进过程，农业转移人口市民化反映了整个城乡发展的结构变迁和农村劳动力的地域空间流动状况，其涉及人口多、覆盖区域广、时间跨度长、影响范围大，要经历较长时期的渐进发展才能完成。从中国的城镇化实践来看，大量的农业转移人口从农村转移到城镇，既有省内流动也有省际流动，其中，省际流动是过去十余年人口流动的主要表现形式，对东部地区GDP增长的贡献率达到了15%左右[9]。从流动的空间分布来看，2000—2010年的人口普查数据显示，东南沿海依旧是吸引外来人口最多的地区，流动到广东和长江三角洲的人口分别占流动人口总数的224%和206%。个体理性选择的结果表明，广东、浙江、江苏和上海依旧扮演着承接农业转移人口集聚区的重要作用。由此可见，农业转移人口市民化的加快推进将对中国的经济版图产生重大影响。

第四，从社会转变过程视角，农业转移人口市民化不仅会提高全民的公共意识和文化水平，还会带来社会治理模式的变革。一方面，根据身份突显效应理论，农业转移人口市民化会影响其行为和自我认知，从而促进其思想观念的转变和个人素质的提升；另一方面，农业转移人口逐步融入城市将实现其对城市社交活动的参与度和公共环境意识的提升[10]，从而推动社会治理水平的提高和社会治理模式的创新。

四、基于中国式转轨逻辑的市民化路径调适

中国式转轨是在转轨目标明确的情况下，政府通过各种政策驾驭转轨，并激励民众积极参与转轨，从而使之顺利完成的一个过程。在这一过程中，需要政府先拟定经济转轨目标，初步选择能够达到目标的路径安排，之后由具体的机制创新启动转轨过程并为其注入活力，推动转轨进程向前发展。其中的政策选择依据则是最大限度地维持转轨过程中的社会稳定、较低的转轨成本与最大化的转轨收益[11]。市民化改革作为一项复杂的系统工程，自然也遵循了这一改革逻辑。十八大报告、十八届三中全会通过的《决定》和《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》已提出了明确的改革目标，但当前各项政策推进相对滞后，路径安排仍需进一步明晰。中国人口基数庞大、农民工人数众多，以2012年抽样调查结果进行推算，中国的农业转移人口数量多达26亿人，而且每年还有大量的农业转移人口流入城市。未来20年，中国将有1 600—20 000万农业人口转移到非农产业和城镇就业，这就决定了中国不可能将这数亿的农业转移人口同时实现市民化转换。基于此，笔者认为农业转移人口市民化应分批次、分类型、分地区稳步有序推进。

1.基于制度属性的改革路径选择

制度改革是基础，应遵循先易后难、先近后远的原则。加快户籍制度改革首当其冲。随着新型城镇化的推进，户籍制度改革试点范围不断扩大，截至目前，全国已有16个省份正式出台了本省份的户籍制度改革意见。其中，多数省份已经明确提出“取消农业户口与非农业户口性质区分”的时间表，并明确落实居住证制度。但应注意的是，统一户籍仅仅是标志，逐步消除依附在户籍上的公共服务差别待遇，真正实现基本公共服务的均等化，才是衡量户籍改革成功与否的关键。市民化不等同于户籍改革，还涉及土地制度、就业制度、社会保障制度和财政制度等一系列配套制度改革。

在就业制度方面，应积极出台促进农业转移人口从事非农就业的政策。从西方国家经济发展经验来看，在农业转移人口市民化的过程中，各国不仅积极废除了对劳动力自由迁徙的限制，还积极出台鼓励劳动力向非农产业转移的政策措施。与之相反，改革开放以来，中国的人口管理政策带有强烈的计划经济色彩。在较长一段时期内，流动人口被认为是社会不稳定因素的根源并被施以控制，不仅没有出台促进农业转移人口从事非农就业的相关政策，甚至长期被排斥在就业统计之外。因此，加快推进农业转移人口市民化，必须建立新的人口观和就业观，将所有农业转移人口纳入就业政策体系。

在社会保障制度方面，应先积极打破城乡二元和地区转移壁垒。农业转移人口市民化不仅包含农业转移人口的城乡流动，还包含跨区域流动。当前，中国虽然已经基本建成覆盖城乡居民的社会保障体系，但城乡之间、地区之间在保障水平、制度对接上还存在较多问题。以养老保险为例，城乡基本养老保险在缴纳水平和管理方式上存在较大差异，在个人账户层面、地区之间尚未实现全国统筹，严重制约了农业转移人口的市民化进程。

在土地制度方面，必须加快推进以农村土地流转与征用制度为核心的农村土地制度改革。在现行农村土地流转与征用制度下，土地权责不清、流转不畅。农业转移人口的资本权利难以得到有效保障，往往以牺牲承包地、宅基地等为代价，从而极大限制了农业转移人口市民化的推进进程。十八届三中全会的《决定》已提出了明确的土地制度改革任务，因此，当前要加快推进改革，使土地资源顺利转化为农业转移人口进城的物质资本，而非障碍。

在财政制度方面，完善转移支付制度是关键。农业转移人口市民化不仅是人的迁徒过程，更伴随着财和物的转移，在人口流入地与流出地，因体制变动所获得的转移性收益和造成的转移性损失具有较大差异。在现有体制下，农业转移人口的教育、养老和医疗等公共服务成本更多地是由人口流出地承担，人口流入地的公共服务成本相对较低。未来随着市民化的推进，基于公共服务提供的就近原则，农业转移人口公共服务成本将更多地由流入地来承担。由于这种转变与事权相适应，因而中央对地方的转移支付制度也应做出相应的调整，即加大对推进农业转移人口市民化的资金投入，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，实现以人为本、钱随人走。

市民化改革是一项系统工程，包含一系列的配套制度改革，同时也遵循着中国式转轨的基本逻辑。各项改革虽对农业转移人口市民化过程的影响有所不同，但改革过程应同时推进，从试点尝试扩围到全面铺开，以最大程度降低改革阻力和成本。

2.基于区域特点的差异化路径选择

处于不同经济发展阶段的地区在产业结构上存在较大差异，农业转移人口的构成也会有较大不同。例如，东部地区的上海，现阶段已经进入后工业化阶段，服务业和高端制造业占比相对较高，未来此地区的农业转移人口会进一步分化为从事简单劳动的农业转移人口和高收入农业转移人口，其在推进农业转移人口市民化的过程中可以从户籍控制和渐进覆盖两方面入手，同时考虑人口的职业互补性。对于中西部地区来说，其未来以承接东部地区的产业转移为主，在建筑业和制造业等行业有较大的发展潜力，市民化过程中应加强基本公务服务的全覆盖，吸引农业转移人口的流入。

对于不同规模的城市来说，其市民化路径应有所不同。以户籍制度改革为例，中小城市和小城镇等以农业转移人口流出为主的地区，宜全面放开落户限制；大中城市市民化进程可坚持“降低公共服务差异”与“扩大户籍”并行的原则，主要政策措施是放宽申请条件，大幅度降低在城市落户的门槛，放宽对高学历毕业生及技能人才、特殊专业人才和投资落户的条件。对于一些现阶段还不能放开户籍的城镇，则可根据城镇公共服务资源情况和农业转移人口在城镇就业和居住的稳定性，给予相应的待遇和服务，随着城镇经济发展不断提高农业转移人口的待遇水平，逐步缩小农业转移人口与市民间的差距。

从城市发展规划与前景来看，每一个城市都有自身独有的特质，这些特质不仅体现在经济发展方面，还包括历史发展、社会文化、资源环境和基础设施等。这些特质共同决定了城市的未来发展，并共同构成了城市的承载能力。面对种种约束，尽管各地区改革路径会有所不同，但逐步消除市民化障碍、减少政府的限制性干预的改革目标应是一致的。

3.基于公共服务类型的差异化路径选择

从供需结构来看，现阶段农业转移人口的公共服务状况呈现出需求多元化和供给碎片化的特点：其一，不同转移人口群体对基本公共服务呈现出了差异化的需求偏好。其二，由于各地政策和发展水平存在差异，不同地区或人群之间的基本公共服务供给水平和模式差别较大，并受到户籍制度和土地制度等的约束。

第一，农业转移人口市民化进程中的就业问题。农业转移人口市民化的基础是其能够在城市实现相对稳定的就业。当前，很大一部分农业转移人口并不能在城市取得相对稳定的工作，而是以非正规就业的形式游离在城市的边缘。除农业转移人口自身的素质和能力不足之外，歧视性就业环境和不完善的劳动力市场也是造成农业转移人口缺乏就业保障的重要原因。

第二，农业转移人口市民化进程中的医疗卫生服务问题。农业转移人口看病难问题突出，为其提供基本医疗卫生服务应成为市民化工作的重中之重。由于新农合的报销限制、农业转移人口参加职工基本医疗保险的比重不高，加之农业转移人口自身经济状况等原因，广大农业转移人口难以获得城市正规医院的医疗服务。未来应构建与农业转移人口的地区流动性相适应的公共医疗卫生服务体系，该体系不仅应覆盖普通医疗服务，还应履盖疾病预防和计划生育服务等。除此之外，还应结合农业转移人口主要从事低薪、高危职业，群体性职业病高发等特点，加强对重点疾病的防控与治疗。

第三，农业转移人口市民化进程中的社会保障问题。从参保情况来看，农业转移人口除参加工伤保险比重略高外，参加其他城镇职工社会保险的比重均比较低。其原因在于：其一，农业转移人口一般没有稳定的收入来源，收入水平较低，在负担自身开支和家庭支出后，再缴纳社会保险费有一定困难。其二，现行社会保障制度存在较大缺陷，城乡之间、地区之间跨系统转移办法尚未出台，社会保险统筹层次较低。由此可见，社会保障制度的碎片化与城乡和地区之间大规模的人口流动形成鲜明对比，已成为制约农业转移人口市民化推进的主要障碍。

第四，农业转移人口市民化进程中的教育问题。2012年，中国已实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标。虽然在教育方面的总支出已有大幅提高，但教育支出的结构并没有较大改善，教育均等化的目标远未实现，农业转移人口子女的教育服务提供严重不足。在学前教育方面，多数农业转移人口随迁幼儿进入的还是条件较差的民办幼儿园；在义务教育方面，多数农业转移人口子女无法入读全日制公办中小学校；在高中教育方面，异地升学问题长期未得到解决，无法获得均等的异地教育机会。这使农业转移人口的教育支出大幅增加，同时也是“留守儿童”问题出现的主要原因。这些问题多数已经提上改革日程，但推进速度较慢，当前应以加快推进农业转移人口市民化为契机，加快公共服务供给制度改革。

此外，考虑到农业转移人口群体分化的事实，推进农业转移人口市民化过程中，还应从农业转移人口的不同类型出发，考察其需求特征、实现难度及方式。从农业转移人口与农业的分离程度来看，进城农业转移人口已经完成了从农民到产业工人的转换，多数被户籍管理制度隔离在城市主体之外，这部分农业转移人口是市民化的首选。就地农业转移人口虽在农村生产生活，但在乡镇企业中工作，希望长期稳定地居住在城镇，其市民化需要在土地制度、集体房产制度和户籍制度等的综合改革过程中来实现。城郊失地农业转移人口虽然已拥有城镇户籍、完成了市民身份的转变，但其综合素质与城镇居民仍有较大差距，在非农就业中的就业能力不足、社会保障水平较低，应结合就业保障和教育培训服务政策帮助其完成市民化。从进城时间来看，可以将农业转移人口群体分为老一代转移人口和新生代转移人口，两者在公共服务需求和城市融入度上都有较大差异。老一代农业转移人口的政策重点应是养老和医疗问题，而新生代农业转移人口则可以从教育培训服务切入，逐步为其提供与城镇居民同等的公共服务。

五、基于渐进路径的市民化成本再认知

由于对农业转移人口市民化成本的认识不足，使成本成为地方政府推进农业转移人口市民化的最大压力。国内已有研究也多认为农业转移人口市民化成本较高，短期内将使地方政府不堪重负，其成本测算的比较结果如表1所示。

综观表1中的研究会发现，大多数研究者并没有全面考虑市民化的渐进过程，对市民化改革的收益和成本分析不够全面，对市民化成本估计偏高。主要体现在以下五个方面：

第一，在核算农业转移人口市民化成本时，忽视了一个最基本的经济学原理——准公共产品的边际成本小于1，也就是说每新增一个人的公共服务成本远小于现有的人均成本，即在公共服务和基础设施领域存在明显的规模效应。众所周知，在赋予农民工市民化的待遇中，有相当一部分属于公共产品或准公共产品，例如，公共医疗、基础教育和市政建设等，这些领域均存在较强的规模效应，城市吸纳外来人口并不需要等比例地增加学校、医院等公共设施。因此，在核算市民化成本时，不能将个人市民化成本进行简单加总，而应考虑其内在规模效应。

第二，在核算农业转移人口市民化成本中进行了大量重复计算，造成了成本核算的虚高。农业转移人口市民化的成本不应以城市人均公共服务成本来核算其新增成本。因为在现行城乡二元的公共服务体制下，农业转移人口依法享有农村基本公共服务，而市民化过程仅仅是将农业转移人口享有的农村基本公共服务转化为城市基本公共服务，新增的成本仅为城乡人均公共服务的差额。而现有核算方法大多仅考虑了农业转移人口市民化后在城市公共服务体系的增加项，而忽视了其放弃农村公共服务的减少项，因而导致了成本的重复核算问题。

第三，在核算农业转移人口市民化成本过程中不应以总支出额计算其成本，而应以年度新增支出流量计算。已有研究中所核算的20—50万亿元的总市民化成本，大多考虑了未来发生在被市民化群体上的公共成本，例如，不少研究者将居民合作医疗保险按20年计算，中学义务教育按3年计算，低保、医疗救助和社会管理费用按44年计算等，所核算的是若干年度的支出总额。这种核算是不具有政策意义的，只有核算每个财政年度的新增财政成本才对政府决策有参考价值。有研究按照流量核算当年新增市民化支出，每年新增支出仅为6 409亿元，远低于基于按照总量支出方法核算的成本数额[18]。而相较于13万亿元的财政收入规模，每年6 000多亿元的市民化成本也并非完全难以负担。

第四，核算农业转移人口市民化成本应严格区分个人成本和公共成本，不应将个人承担部分计算在成本中。在某些成本核算中，将农业转移人口的所有社会保障成本均计算为市民化成本，忽视了其中相当部分甚至绝大部分是由个人承担的事实。例如，“五险一金”作为居民最主要的社会保障，其绝大部分是由企业和职工个人缴纳，政府补贴的份额很少。2011年中国养老保险基金收入平均每人5 951元，而财政对城市居民每人每年的基本养老补助金额仅为772元。此外，大多研究还将农业转移人口的住房成本以建设廉租房的形式计算到了市民化成本中，其实这也是存在很大问题的。农业转移人口已在城市居住生活，表明其已经通过租赁的形式获得了居住条件，城市并不严格需要新建大量廉租房来满足其住房需要，如有必要仅对部分困难群体给予租房补贴即可。同时，即使是原有城镇居民也没有全部享受到廉租房保障，实现市民化的新居民也没有道理将其住房成本以新建廉租房的形式计算到市民化成本中。而满足低收入者的保障房建设，是一个城市发展中对常住居民应尽的基本义务，并不特别针对需要市民化的农业转移人口群体，不应将其与市民化问题混为一谈。

第五，核算农业转移人口市民化成本应当核算其净成本，并考虑市民化带来的经济收益。不少观点将农业转移人口市民化看作城市发展的负担，相对忽视了其可能带来的潜在收益。事实上，农业转移人口市民化对城市发展的贡献是巨大的，综合考察其成本收益，很有可能推进农业转移人口市民化带来的是净收益而非净成本。市民化的收益至少包括提高整体消费水平和降低社会治安成本两方面。此外，市民化对城市人力资本积累、推动产业结构升级和繁荣城市活力等方面的作用也十分巨大。

可见，置于改革的渐进过程和全局视野下，农业转移人口市民化的成本并没有那么大。特别是在当前中国土地城镇化远远快于人口城镇化的背景下，市民化的公共建设支出可以大幅减少。推进农业转移人口市民化有成本但更有巨大的潜在收益，因此，在政府决策中应当予以综合全面的考虑。

六、结论与展望

本文针对当前推进农业转移人口市民化过程中对改革基本认识存在简单化、笼统化和片面化的倾向，从中国式转轨视角进行了重新认知与理论思辨。从转轨过程与改革全局对围绕市民化的系列改革进行重新定位，认为市民化改革的不仅是一项民生发展政策或户籍制度，更是中国式转轨过程中体制与发展相磨合、相交融、相促进中的重要一环。从过程视角对市民化的本质进行理论辨析可以发现，农业转移人口市民化是一个包含个人转变、经济转变、社会转变的兼具空间和时间的动态渐进过程。推进农业转移人口市民化的政策过程既包含户籍制度的不断调整，还包含户籍人口与非户籍人口间公共服务差距的不断缩小，中国式转轨的非均衡性和阶段性决定了其必然采取差异化和不断调适的改革路径。笔者认为，基于渐进式改革逻辑的农业转移人口市民化成本测算更为客观也更具参考意义。

围绕农业转移人口市民化的系列改革遵循了中国式转轨的改革逻辑，改革过程同样需要不断的机制创新来启动。在政府主导的改革路径下，机制创新也应先从调动政府积极性入手。与以往改革相仿，在中国式自上而下改革的驱动下，能否调动地方政府积极性是推进农业转移人口市民化系列改革的关键。笔者认为，机制创新应围绕如何补偿改革的转移性损失，并将农业转移人口市民化纳入地方政府绩效考核体系来展开。

参考文献：

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