中国财政支持“三农”政策的影响效应研究

2016-01-06王亚芬周诗星高铁梅

财经问题研究 2015年9期

王亚芬++周诗星++高铁梅

摘要：目前中国财政支农力度逐渐加大，财政支农支出呈现出总量增加、支出形式多样化和支援目标多元化的发展态势。本文分析了中国财政支持“三农”政策的形式、作用机制和影响效应，建立了包含不同财政支农政策影响因素的农业产出模型和农民收入模型，并利用广义矩（GMM）方法进行估计，研究结果表明财政支农政策对农业产出和农民收入有显著的促进作用。

关键词：财政支农支出；农业四项补贴；农业税；农业产出；农民收入

中图分类号： F8124 文献标识码： A

文章编号： 1000176X（2015）09008508

2004—2015年，国家连续十二年发布中央一号文件，聚焦“三农”问题，强调“三农”问题的战略地位。政府加大对农业的支持力度，财政支持“三农”（以下简称“财政支农”）政策已成为促进“三农”发展的重要财力保障和物质基础，从根本上保证农业的持续稳定发展。2013年，中央财政用于“三农”的支出合计13 799亿元，比2012年增长1140%，主要用于支持农业生产、对农民的粮食直补等四项补贴和促进农村教育卫生等社会事业发展方面[1]。

一、文献梳理与述评

国外很多学者研究了财政支农支出的最优规模问题以及财政支农政策对农业经济增长和农民收入的影响效应。Matsuyama[2]研究发现财政支农支出存在一个最优规模，并且相对于其他领域而言，财政支出投入农业领域更具竞争优势。Fan和Pardey[3]研究发现政府支农支出不仅有利于农业经济增长，而且还促进了非农产业的发展和农民收入的改善。Chen等[4]采用面板数据对中国29个省份农业生产率增长状况进行研究，结果表明农业税、R&D投入和基础设施投资都会影响农业经济增长。Akbar和Jamil[5]运用1972—2010年巴基斯坦的数据建立模型分析财政、货币和能源政策对农业产出的影响。还有学者关注财政支农政策的负面效应问题，尤其是农业补贴政策对贸易和福利的影响，认为农业补贴对实际农产品贸易造成扭曲，倾向于取消农业补贴，实现农产品的自由贸易[6-7]。Frandsen等[8]研究发现欧盟的农业支持政策影响了农场主的生产行为，扭曲了国际贸易，对发展中国家的农产品出口造成了不利影响，并且可能会使土地价格上升。

国内学者就财政支农支出总量及结构对农业产出的影响和财政支农资金的使用效率等方面进行了研究，进行结构分析时一般按照现行统计口径进行分类 [9-10]。高玉强[11]研究发现粮食主产区和非主产区的农机购置补贴和财政支农支出的传导机制均是有效的。朱满德和程国强[12]运用PSE方法全面评估中国农业支持政策的实施效果与结构变化特征，提出应加快健全农业支持保护制度，加大农业补贴支持力度，优化农业支持政策结构，进一步提高农业支持政策的针对性和有效性。宋洪远和沈泽江[13]基于中国19个省190个县208个村4 885户农户的问卷调查数据评估了中国强农惠农富农政策的执行情况和效果。程国强和朱满德[14]研究发现中国农业补贴政策应以保障国家粮食安全和增加农民收入为目标，建立以补贴重点产品、重点地区和关键环节为核心，以价格支持措施为基础、直接补贴措施为主体的农业补贴制度。与上述学者不同的是，崔元锋和严立冬[15]研究发现中国财政支农支出在增加农业总产值方面的作用呈逐渐下降趋势。沈坤荣和张璟[16]研究发现中国财政支农支出对农民收入增长起到了一定的促进作用，但在统计上并不十分显著，政府公共支出在降低城乡收入差距上的作用不甚明显。黄季焜等[17]利用 6 省份大样本随机抽样调查获得多户农户数据，分析了粮食直补和农资综合补贴的相关问题，结果表明农业补贴对提高农民收入发挥了一定作用，但对粮食生产和农资投入没有产生影响。

二、财政支农政策必要性的理论阐述

政府调节经济的出发点主要是解决市场资源配置不合理、具有公共品属性物品投入的不足和外部性等问题，农业弱质性的特征及农业领域公共品和外部性问题的普遍存在必然要求政府除了给予农业生产者和农产品市场以良好、宽松的政策环境外，重要的是给予直接的资金支持和补贴，发达国家和发展中国家的发展经历和实践都表明了政府支持和保护农业的必要性。

（一）农业具有风险性和不确定性

农业属于自然风险和市场风险交织的弱质产业。一方面，农业生产对象是生物有机体，自然环境对农产品的生产和供给有较强的影响力，因而农产品的生产和供给具有诸多的不稳定性和不可控性。另一方面，农业生产、农产品的特性使农业承受着较大的市场风险。农业生产周期长，对市场信息的反应迟缓，不像其他产业的生产者能够依据市场需求信息及时调整生产规模。另外，受到需求弹性较小和不易储存等因素的影响，农产品在市场交换中往往处于极为不利的地位，一旦农产品供过于求，市场价格必然急剧下跌，农民利益难免会受到影响，这又会影响其后期的生产积极性，容易造成农业生产的反复波动，形成所谓的“发散型蛛网”。

中国农业由于受到农业自然资源匮乏、基础设施薄弱和人力资源开发滞后等因素的限制，其弱质性相对于其他国家来说更为明显。与发达国家相比，中国农业还具有经营规模小、经营成本高、科技转化率低和商品化率低等缺点，使其不仅在国际农产品竞争中处于相对劣势，而且在国内市场也较难实现平均利润率[18]。在面临自然风险和市场风险双重考验的背景下，财政必须对农业生产提供必要的政策支持，这是保证农业持续健康发展的前提条件。

（二）农业具有多功能性和公共品属性

农业多功能性是指农业不仅具有生产、供给农产品及获取收入的经济功能，还具有生态、社会和文化等多方面的功能，如维持生态平衡和生物的多样性，保证国家粮食安全。再如农业生产所需的基础设施，不仅是农业生产的基础，还会推动周边地区经济发展和环境改善，产生间接的经济效应和社会效应。而农业多功能性具有公共品属性，农业生产者很难通过市场得到相应补偿，使得提供者的私人收益小于其社会收益，这在一定程度上对农业投资造成影响。对民间投资缺乏吸引，导致农业、农村基础设施建设和社会事业的私人投入不足。因此，需要通过财政支农政策解决农村基础设施投入不足问题，以保证农业持续健康发展。

（三）财政对农业的支持是保证粮食安全的必然要求

粮食生产周期较长，收益见效较慢，如果供给不足，无论价格多高都无法在短期内刺激供给增加，因而保证农产品特别是粮食产量的稳定增长，以适应人口增加和国民收入水平提高所引起的需求增长是农业政策的长期目标，需要政府的支持。一方面，粮食生产是以生物作为生产对象，并受制于自然条件，因而核算精度较低，资本使用中具有很大的风险，在竞争性的资本市场中处于不利地位，政府如果不采取有利于农业投资的政策，粮食生产投资不足就会变成一个非常严重的问题。另一方面，粮食安全具有公共物品属性和明显的正外部性，能够提高全社会的福利水平，粮食供求平衡不能通过市场机制来实现，仅仅依靠“看不见的手”无法保证粮食安全。在完全的市场条件下，农民根据自身经营的比较优势，改变耕地的用途和对粮食生产的其他投入，以获得更高的收益。政府必须通过补贴的方式弥补农民从事粮食生产的收益与农业生产要素的竞争性用途所获取的收益之差，将耕地和农村劳动力等农业生产要素限定于粮食生产，以保证真正制约粮食生产的硬件条件的充足供应。因此，对粮食生产给予适当的政策支持和保护，符合客观规律的要求。

（四）农业补贴政策是实现收入分配均等化的有效手段

从中国城乡关系发展的历史来看，大致可以分为两个阶段：第一阶段从1950—2004年，国家采取“农业支持工业，农村支持城市”的发展策略，加速了工业化进程，实现了国民收入总量的较快增长。第二阶段从2004年全国实行粮食直补政策和2006年全面取消农业税开始，标志着中国进入了“工业反哺农业，城市带动农村”的崭新阶段。在两阶段的现代化发展进程中形成了所谓的城乡二元经济社会结构，中国城镇居民与农村居民的收入差距不断扩大，这在一定程度上必然损害国民的整体福利水平。因此，农业补贴政策作为一种转移性支出已经成为实现收入分配均等化的有效手段。

三、中国财政支农政策的特点和效应分析

财政支农政策主要通过国民收入分配和再分配，运用投资、补助、贴息和税收等政策手段对农业、农村发展给予支持，经过不断改革、创新和调整，目前财政支农的指导思想和支持方式发生重要变化并呈现出一些新的特点，这种变化从某种程度上改变了国家与农民之间传统的利益分配格局，对促进城乡统筹发展和实现全面建设小康社会战略目标具有里程碑意义。

1993年WTO的乌拉圭回合多边贸易谈判《农业协定》将不同的农业支持政策划分成不同的类别：将科研、技术推广、食品安全储备、自然灾害救济、环境保护和结构调整计划等不会对贸易和市场产生扭曲的支持性农业补贴政策称为“绿箱”政策；将价格补贴和出口补贴等对生产和贸易产生明显扭曲作用的保护性农业补贴政策称为“黄箱”政策，要求各成员方综合支持总量（AMS）不超过农业总产值的5%（发展中国家为10%）。当前经济进入新常态，中国农业、农村发展正面临前所未有的新挑战。“黄箱”政策已接近《农业协定》规定的上限，农业补贴政策的结构调整迫在眉睫。因此，在WTO 框架下研究中国农业补贴政策的特点和效应具有现实意义。

（一）财政支农支出呈现出总量增加、支出形式多样化和支援目标多元化的发展态势

2003年以来中国财政支农政策开始实现战略性转变，财政支农力度逐渐加大，财政支农支出总量持续攀升，2013年高达138万亿元。近十年来中央财政支农支出保持了至少10%的增长速度，2008年增长速度达到近几年的峰值38%[19]。中央财政支农支出占财政总支出的比重呈近乎直线的拉升态势。在中央财政支农政策的带动下，地方各级财政也大幅度增加了支农投入，2007年地方财政决算支出中农林水事务支出3 091亿元，2012年突破万亿元达到115万亿元，是中国改革开放以来对“三农”投入增加最多、增长最快的时期之一。

随着农业投入力度的加大，财政支农机制和方式也发生了积极变化，农民与政府的“取”、“予”关系发生根本性改变。财政支农重点转向以促进农业、农村全面发展为目标，把整合财政支农资金、发展现代农业和统筹城乡发展作为新的着力点。以公共财政为原则调整财政支出结构，加强对农业、农村基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发和生态建设等的支持。

（二）财政加强农业基础设施和科技投入，中国农业现代化水平不断提高

农业生产机械化是农业迈向现代化的重要标志，财政支农政策通过增加农业科技投入和发放农业机械购置补贴等方式提高中国农业机械化水平。2004—2013年中国农业机械化保持了整体推进、快速发展的良好态势。2004年中国农业机械总动力仅为640亿千瓦，2012年迈上10亿千瓦台阶，同比增长494%，2013年已达到1060亿千瓦，同比增长336%，农业机械作业面积162亿公顷。中国耕种收综合机械化水平持续提高，2013年达到59%，比2003年末增长了约2650个百分点。

注：

财政在农业科技方面的投入提高了土地产出率和劳动生产率。一般来说，农民自给自足的投入都是低回报的资源，可以产生高回报的农业资源大多来源于农业外部。产生高回报的途径主要是提高农业投入的质量，而农民只能从非农企业或农业研究和推广机构那里获得这些高质量的投入，农业研究和推广机构都是财政支农支出的产物。2013年中国农业科技进步贡献率达到5520%，比2012年提高070个百分点[20]。2014年中国进一步深入实施创新驱动战略，推进农业科技创新工程，实施推广财政补助资金政策，加快重大成果和关键技术推广应用。在财政资金的支持下，农业信息化建设大力推进，启动了信息服务进村入户工程，农作物生产、销售各个环节信息化水平得到不断提升。

财政对农业的投入具有一定的乘数效应。财政对农业的支持，为农民自有资金和社会其他领域资金的投入创造了良好的外部环境，改变微观经济主体对农业收益的预期，降低了微观投入的成本和风险。财政资金投入和补贴农业直接反映政府的政策取向，为农民自有资金和企业资金进入农业传递明确的信号和信息，给予财政投入以外一定程度的刺激，吸引资金向农业转移。一旦财政支农政策推动农户和农业组织向着有利于农业发展的方向调整，就会逐渐促进农业发展进入良性循环，在区域内会出现农业的规模化经营及信息技术、资本和市场交易的聚集化。

（三）农业的财政转移支付力度不断提高，财政涉农补贴制度逐渐完善

财政补贴是一种影响相对价格，从而改变资源配置结构和收入分配格局的政府无偿支出，农业补贴政策的出台使农户面临的政策环境发生根本性变化，从微观层面影响经济主体的行为和收入水平，刺激农民生产积极性的提高和对高科技手段的采用。

中国农业补贴政策经历了从以价格干预为主的间接补贴阶段到以四项补贴为主的直接补贴阶段的转变。2002年以来各类农业补贴政策陆续出台，补贴力度不断加大，补贴领域和范围不断拓宽，从2002年的1亿元到2012年的2 000多亿元，2004—2008年其在支农支出中的比重快速上升，2008年后略有下降并趋于稳定。目前就粮食主产区而言，已形成了由直接收入补贴、专项性生产补贴、粮食最低收购价和一般服务支持构成的综合性农业补贴体系。

中国还建立了农业保险保费补贴制度，将财政手段与市场机制相对接，政府创新救灾方式。2007年以来中国农业保险97%以上的业务得到各级政府的补贴，5年累计向7 000多万农户支付保险赔款超过400亿元，户均赔款近600元[21]。另外，还相继出台或实施了其他一些直接补贴农民的政策，如实施消费补贴，以直补方式对农民购买家电给予补贴。

（四）取消农业税，改变了政府与农民“取”、“予”的传统格局

经济理论认为，对农民收入和农业生产征税会降低土地回报率，边际质量土地被排除于生产。在农业生产过程中，农产品生产成本上升的压力越来越大，农业税又加大了这种压力，容易使农民勉强种地但普遍减少投入，致使农业发展后劲乏力。取消农业税有利于帮助农民降低农业生产成本，提高农产品的国际竞争力。中国从2006年开始全面取消农业税，与农村税费改革前相比，共减轻农民税费负担1 200多亿元，平均每户减负近700元，大部分省份农民人均减负都在100元以上[22]。农业税的废止引发农民深刻的观念变化以及农村机制变革和体制创新，让农民重拾种地的信心。

（五）农村社会事业发展逐步纳入公共财政的支出范围，推进城乡公共服务均等化

财政支农政策在民生方面的推进是逐步将农村社会事业发展纳入公共财政的保障范围，包括把农村教育、卫生和文化等社会事业纳入财政支持范围。农村社会养老保险和医疗保险等社会保障项目属于准公共品，具有很强的外溢性，同时养老保险市场存在着信息不对称，这些特征决定农村社会保障无法由市场来提供，需由政府和市场共同构建，政府应该承担主要责任和发挥关键作用。建立农村社会保障制度有利于农民生活水平的提高，有利于破解城乡二元经济社会结构。

中国从2009年开始开展新型农村社会养老保险试点，新农保基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，对选择较高档次标准缴费的提高补贴标准。

新型农村合作医疗是解决“三农”问题、提高农民福利水平和统筹城乡经济社会协调发展的又一重大举措。自实施以来政府补助标准大幅提高，各级财政对参保农民的补助由2003年每人每年80元提高到2012年每人每年240元，2015年预计将提高到每人每年360元以上，政策范围内住院费用支付比率达到75%左右[23]，真正让广大农民实现了老有所养和病有所医。

从2006年春季学期开始，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立起中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。主要措施包括：首先，免除所有农村义务教育阶段学生的学杂费和教科书费，对寄宿困难学生实行生活补助的“两免一补”政策。其次，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。再次，建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。最后，巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。中央财政2014年农村义务教育经费保障机制资金为87897亿元，在学生人数减少的情况下，仍比2013年增加约5060亿元，增长610%[24]。有效减轻了农民家庭子女接受义务的经济负担，而且打破了多年来制约普及农村义务教育的经费瓶颈，成为继免除农业税之后又一个影响深远的惠农工程。

四、构建财政支农政策对农业产出和农民收入影响的计量模型

“三农”问题从农业、农村和农民，即从行业、地域和主体三位一体来研究农业问题，其中保证粮食等农产品供给和农民问题是关键和核心。农业产出特别是粮食产出的稳定增长是关系到国计民生的战略性问题，而农民问题说到底就是如何多方位地增加农民的福祉。根据福利经济学基本定理，国民收入总量愈大，社会经济福利愈大，在其他条件保持不变时，社会经济福利与国民收入总量成正比。国民收入的分配愈合理，社会经济福利愈大。因此，可以在两个环节增加农民的经济福利，在生产环节尽量增加国民收入总量，在分配环节想方设法使农民持续增收，消除收入分配不均等的状况。本文将财政支农政策对农业产出和农民收入两个方面的影响作为研究的重点。

（一）模型构建

本文建立计量经济模型定量研究财政支农政策对农业产出和农民收入的影响。分别选取全国农业总产值（Y）和全国农村家庭居民年纯收入（SR）作为因变量。

1农业产出模型

农业产出水平主要由土地、资本、劳动投入、技术水平及其他政策变量所决定，本文选取影响农业产出的主要投入变量包括播种面积、化肥使用量和第一产业就业人数。何振国[25]基于生产函数和经济增长理论推导出不同财政支出占总支出的比重对稳态时经济增长率有显著的影响，基于农业部门的生产函数不难推导出不同类型支农支出对农业产出的影响效应将会存在差异。综上所述，本文建立如下农业产出模型研究其他财政支农支出和农业四项补贴对农业产出的影响：

Yt=f（MCt，St，Bt，Lt，HFt，Zt）+εt （1）

其中，Zt=（FEt，FSt，TAXt，PSt），研究财政支农政策（Zt）对农业产出的影响效应。

2农民收入模型

农民人均纯收入按收入来源和特性分为家庭经营收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入。农业生产经营性纯收入主要是指农民通过经营家庭承包的土地而获得实物和货币收入，其占农民人均纯收入的比重虽然呈下降趋势，但仍然是农民收入的主体，因而农业总产出是影响农民收入的因素之一。

解决“三农”问题的关键是农民增收问题，农民增收离不开财政的支持，财政支农政策通过补贴直接增加农民收入，或通过影响农业生产的边际成本和边际收益以及要素价格变动等途径产生增收效应。另外，财政支农支出的增加有利于农村剩余劳动力转移，增加农民的工资性收入，目前非农收入已成为农民收入的主要来源。因此，本文建立包含财政变量的收入模型：

SRt=g（Yt，SRt-1，Xt）+μt （2）

其中，Xt=（FEt，FSt，TAXt），研究财政支农政策（Xt）对农民收入的影响效应。

3变量说明

本文选取的财政支农政策变量包括其他财政支农支出（FE）、农业四项补贴（FS）和农业税（TAX）。其中，其他财政支农支出主要包括财政用于农村生产支出和事业费、财政用于农业基本建设支出、财政用于农业科技三项费用和财政用于农村救济费；农业四项补贴包括良种补贴、农业机械购置补贴、农贸综合补贴和粮食直补，为2004—2013年18个省份农业四项补贴的总额；其他与农业产出和农民收入相关的解释变量包括农业机械总动力（MC）、农作物总播种面积（BZ）、受灾面积占播种面积的比重（S，即受灾面积/播种面积）和第一产业就业人数（L）。

本文所采用的价值型变量均采用农民消费价格指数进行平减，平减后得到的实际值用小写字母表示，y、sr、fs、fe和tax分别表示农业实际总产值、农民家庭实际年纯收入和各项财政支农政策的实际值。农业四项补贴数据根据中华人民共和国中央人民政府网、财政部网站、农业部网站等网站数据整理汇总得到。

由于本文涉及的变量均为时间序列数据，因而首先要对各个变量进行单位根检验和协整检验。检验结果显示各个变量均为一阶单整序列，并具有长期稳定的均衡关系。

（二）财政支农政策对农业产出的影响分析

财政支农支出统计口径从2007年开始发生变化，与2006年之前所包含的项目不完全匹配，因而本文引入虚拟变量D1（1986—2006年取1，2007—2012年取0）和 D2（1986—2006年取0，2007—2012年取1）分别分析2007年前后财政支农支出对农业产出和农民收入的影响。

广义矩估计方法不要求扰动项准确的分布信息，允许随机误差项存在异方差和序列相关，所得到的参数估计更加稳健、更加合乎实际，因而本文采用广义矩（GMM）方法估计农业产出模型（1），去掉不显著变量得到农业产出模型的估计结果：

ln（yt）= 041ln（Bt）+ 040ln（HFt）+ 007D1×ln（fet）+ 010D2×ln（fet）+ 001ln（fst）+ 017ln（Pst-1）- 096（St）+ t

（418）（228）（175）（259）（167）（283）（359）（3）

R2=099 DW=148

从模型主要统计指标可以看出回归效果较好，表明各个变量对全国农业总产值有较好的解释力。

1其他财政支农支出（fe）对农业产出有显著的促进作用

1986—2006年其他财政支农支出（fe）提高1个百分点，农业总产值提高007个百分点；2006—2012年其他财政支农支出（fe）提高1个百分点，农业总产值提高010个百分点。1994年中国农业总产值仅为9 16919亿元， 1994—2003年增长趋势不稳定，有的年度甚至出现负增长。从2004年开始伴随着国家财政支农支出力度不断加大，农业产出呈现出阶梯式的增长态势，2004年比2003年增长了18%，此后一直维持在至少75%以上的增长速度，2013年已达到了515万亿元。

对农业产出有直接影响的其他财政支农支出集中在保持粮食稳定生产和农业现代化建设方面。一方面，在财政支持背景下中国农业机械化水平不断提高，2013年耕种收综合机械化水平为59%，比2012年提高2个百分点。另一方面，其他财政支农支出大力支持农田水利等基础设施建设，包括支持小型农田水利设施建设、中小河流治理和病险水库除险加固等工程，农田水利建设大大改善了农业生产条件，提高了农业的抗灾能力。1990—2012年中国受灾面积总体呈下降趋势，自2009年以来降幅尤为明显，并表现出与其他财政支农支出反向的变动关系。

2006年以前其他财政支农支出主要包括财政用于农村生产支出和事业费、财政用于农业基本建设支出、财政用于农业科技三项费用和财政用于农村救济费，2007年以后为财政农林水事务支出。各种自然灾害是影响农业产出的关键因素，由回归结果可知，受灾比例（S）减少一个百分点，农业产出提高096个百分点，因而财政支农政策通过提高抗灾能力间接促进了农业产出的增长。

2农业四项补贴（fs）对农业产出有促进作用

农业四项补贴（fs）提高1个百分点，农业总产值提高001个百分点，从量上看农业四项补贴对农业总产值的影响强度略小于其他财政支农支出的作用，目前农业四项补贴政策已经成为中国最重要的财政支农方式之一。2013年农业四项补贴支出1 70060亿元，增长351%，与2006年相比提高了四倍多，2006—2008年是补贴范围和力度上升最快的时期，其中2008年农业四项补贴总额较上年提高了一倍多，2008年后各项补贴呈稳中有升的态势。

农业四项补贴通过刺激农民种植优质农作物品种、扩大种植面积、加大生产资料投入量和提高机械化水平等途径使得农业产出增加。2002年中央财政出台了良种补贴制度，支持农户积极使用优良作物种子，提高良种覆盖率，降低生产成本并提高农产品产量与质量。实施以来补贴品种不断增多。

2004年中央财政设立农业机械购置补贴专项资金，支持农民和农机服务组织购置农业机械，由于国家对农业机械购置进行补贴，近年来中国农业机械基础设施条件迅速改观。

2006年开始针对部分农业生产资料涨价过快的问题实施了农资综合直补政策，在所有补贴项中，农资综合补贴提升幅度最大，2013年比2006年提高了近八倍。农资综合补贴政策的实施改变了农业投入生产要素的价格，有效弥补了农资价格上涨造成的种粮成本增支问题。

粮食直补是政府直接给予种粮农户经济补偿的转移性财政支出，是国家对数亿农民的直接补贴渠道。粮食直补资金与实际种粮面积成正比，有利于激励专业农户扩大粮食耕种规模。粮食直补制度全面实施以来中国粮食种植面积迅速扩大，从2004 年的 10 16060万公顷增加到 2013年的 11 195万公顷，粮食产量和农业产出也随之增加。

（三）财政支农政策对农民收入的影响分析

本文利用所选取的变量基于农民收入模型（2）研究财政支农支出对农民收入的影响，所选取的因变量为不变价格的农民家庭全年纯收入（sr）。为了消除收入模型中农业产出的内生性问题，用模型（4）得到的拟合值 t代替农业产出的实际值，进一步地，为了单独考虑财政政策效应，将财政变量部分分离出去，仍记为 t，利用广义矩（GMM）方法，去掉不显著变量，农民收入模型（2）估计结果如下：

ln（srt）= 040ln（ t）+ 060ln（srt-1）+ 005D1×ln（fet）+ 005D2×ln（fet）- 010D2006×ln（taxt）+ t

（1470）（2110）（730）（800）（-338）（4）

R2=099 DW=200

2006年中国在全国范围内免征农业税，为了分析取消农业税对农业经济增长的影响，本文引入虚拟变量D2006（2006年以前取1，2006年以后取0）。从模型主要统计指标可以看出回归效果较好，各个变量对农民收入有较好的解释力。本文从以下方面分析财政支农政策对农民收入的影响效应：

1财政支农政策通过推动农业生产促进农民增收

农业总产出与农民收入具有显著的正相关关系。总产出提高1个百分点，农民收入提高041个百分点。如前所述，财政支农政策通过促进农业总产出的增长进而对农民收入产生积极影响。从模型（4）可以看出财政支农支出对农民收入有正的影响效应，财政支农支出提高1个百分点，农民收入提高005个百分点。

2财政支农政策直接增加农民收入

财政支农政策除了通过影响农业产出从而间接增加农民收入外，还通过不同渠道和方式对农民收入产生直接影响。首先，各种财政支农补贴拓宽了数亿农民的直接增收渠道。其次，从模型（4）可以看出免征农业税会提高农民收入，农业税降低1个百分点，农民收入提高010个百分点，因而取消农业税，减轻农民负担，起到了直接的增产增收效应。最后，农民以“以工代赈”的形式参与政府投资建设的农村基础设施工程，如农田水利的治理和农村水路电气房建设等劳动力密集型项目，从中获取就业机会和报酬，直接增加了农民收入。

3财政支农政策助推农村劳动力转移，增加农民工资性收入

财政支农政策助推农村劳动力转移是农民增收的重要途径。随着农业机械化水平的提高和农村经济多元化发展，农民的收入渠道不断拓宽，工资性收入成为农户增收的主要来源，农户的工资性收入很大程度来源于农村剩余劳动力转移形成的非农收入。如前所述，财政支农政策推进了农业机械化进程和技术进步，而农业技术进步和资本有机构成提高是农业劳动力转移的重要外推力，这种推力主要表现为农业技术进步引起了劳动力生产率的提高和剩余产品增加，减轻了农民的劳动强度，使农民从繁重的体力劳动中解放出来，有更多的时间接受先进的科学文化知识，学习先进的现代科学技术，提高自身素质，为从事其他生产活动获取更多经济收益做好准备。

4财政支农政策促进农村第三产业发展，拓宽农民收入渠道

第三产业的发展是增加农民收入的重要途径，农村基础设施建设不足和陈旧落后制约了第三产业的发展。财政对农业基础设施的投入能够有效降低市场失灵和信息不对称所带来的生产成本和交易成本，为农村提供了大量的公共品，促进了农村第三产业的发展，拓宽了农民的就业渠道，使农民收入来源趋于多元化。农村基础设施投入还可以刺激农民消费。林毅夫认为不是收入水平，而是农村基础设施不足限制了农民消费意愿实现和消费不足，加强农村基础设施建设和科技创新是增加农民收入的重要途径。

五、结论和政策建议

本文分析了中国财政支持农政策的作用机制和影响效应，将农业四项补贴从财政支农支出中分离出来，作为单独解释变量，利用广义矩（GMM）方法建立了包含不同财政支农政策影响因素的农业产出模型和农民收入模型，定量研究各项财政支农政策对农业产出和农民收入的影响效应，得出如下结论：首先，财政支农力度逐渐加大，财政支农支出呈现出总量增加、支出形式多样化和支援目标多元化的发展态势。主要支出领域包括农业农村基础设施建设、农业科技进步、农村教育卫生等社会事业和生态建设。其次，财政支农政策通过促进农业现代化、降低农业生产成本和调动农民生产积极性等途径促进农业产出增加。其他财政支农支出提高1个百分点，农业总产值提高007—010个百分点。农业四项补贴提高1个百分点，农业总产值提高001个百分点，从量上看农业四项补贴对农业总产值的影响强度略小于其他财政支农支出的作用。最后，财政支农政策通过补贴直接增加农民收入，或通过影响农业生产的边际成本和边际收益及生产要素价格变动等途径产生增收效应。财政支农支出提高1个百分点，农民收入提高005个百分点。农业税与农民收入呈显著的负相关关系，农业税降低1个百分点，农民收入提高010个百分点，免收农业税促进了农民收入和农业经济的增长。

根据前述的实证分析，本文提出如下政策建议：首先，继续加大对农业的投入力度，调整财政支出结构。在继续保持现有农业支持力度的同时，中央财政的支农支出应保证在一定的增速之上，并且将新增财力重点用于农业基本建设支出、农业科技三项费用和民生支出等支持性农业补贴政策方面，增加“绿箱”政策，减少“黄箱”政策，促进农业可持续发展。其次，重视农村剩余劳动力转移。政府应该加快制定并实施相应措施，大力发展与农业有着密切联系的产业，为广大农村劳动力创造更多就业机会，加快农村剩余劳动力转移，提高农村劳动人口素质，助推农业生产机械化和集约化水平的提高。最后，充分考虑基层财政的可持续性，建立健全地方公共财政体系。上级政府尤其是中央政府要在转移支付方面进行制度性和常规化安排，政府在加大公共财政投入的同时，创新农业投入稳定增长机制，广泛吸引社会资金支持“三农”建设，通过直接、间接融资方式为农村公共产品供给建立充足、高效的融资渠道。

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