完善BDS应用产业政策的6项原则

杨君琳，胡象明

(北京航空航天大学 公共管理学院，北京　100191)



完善BDS应用产业政策的6项原则

杨君琳，胡象明

(北京航空航天大学 公共管理学院，北京100191)

为了进一步促进政府及其有关部门对完善卫星导航系统应用产业政策的重视，从市场失灵、比较优势和产业竞争3个理论层面阐述了我国需要进一步完善BDS应用产业政策的必要性；进而从实践层面通过我国与美国等发达国家的比较，阐述了需要进一步完善BDS应用产业政策的紧迫性；在此基础上，就如何完善BDS应用产业政策，提出应遵循政府主导、与市场经济体制相适应、放眼全球立足国情、系统设计整体推进、抓住关键突出重点、重视研究论证等原则。最后提出：加快完善BDS应用产业政策不仅是大势所趋，也应该是我国“十三五”完善产业政策的重要内容之一；建议有关部门将完善BDS应用产业政策纳入“十三五”国家产业政策规划，并尽快提上相关议事日程。

卫星导航系统；北斗卫星导航系统；产业政策；“十三五”规划

0　引言

卫星导航系统应用是继移动通信和互联网之后，全球第三个发展最快的电子信息产业，是最具活力的新兴产业之一。作为一项高技术新兴产业，其快速发展不但能够有效推动我国经济增长，而且有助于我国经济结构的调整，提升我经济增长质量，特别是这一产业的发展事关我国信息安全，进而事关我国国防安全、国家安全，因而它不但是一项战略性新兴产业，更是一项战略性国防产业。

1　从理论上充分认识完善BDS应用产业政策的必要性

现代经济学已经证明，产业政策是政府用来促进特定产业发展的一种重要政策工具，已广泛为西方发达国家所使用。运用产业政策促进我国北斗导航卫星系统(BeiDou navigation satellite system，BDS)应用产业的发展，在理论上不仅是可能的，而且是必要的。

1.1从市场失灵理论看完善BDS应用产业政策的必要性

市场失灵理论认为，基于信息滞后、资本逐利性和垄断行为等市场机制不可克服的缺陷，可能会导致某些产业部门市场行为盲目，或出现溢出效应，或造成竞争不充分，因而需要政府制定产业政策以纠正市场失灵[1]。

目前我国BDS应用产业处于发展初期，相比目前在我国市场上大行其道的美国全球卫星定位系统(global positioning system，GPS)等导航应用系统，BDS应用系统在市场竞争中还处于十分弱势的地位。就目前的市场环境而言，如果没有有效的产业政策加以引导，我国的BDS应用系统要获得更好更快的发展，特别要使之成为一个对GPS等导航应用系统有竞争力的产业，可以说困难重重[2]。

在我国目前BDS产业的发展中，由于其产业政策不完善、不配套，市场无序竞争、甚至恶性竞争的现象难免发生。一些企业在不充分了解信息的情况下盲目投资，这不仅造成资源浪费，更严重阻碍我国卫星导航产业的健康发展。尤其是在与GPS等国外的导航应用系统竞争中，由于GPS具有先天的先发优势，致使二者很难在一个平台上竞争。北斗事关我国信息安全、国防安全、国家安全、技术创新以及一系列国家发展战略，具有重要的溢出效应，不是市场完全可以解决的问题[3]，特别需要国家出台一系列完善的产业政策予以支持、规范卫星导航应用系统产业的发展。

1.2从比较优势理论看完善BDS应用产业政策的必要性

比较优势理论认为，一国经济的比较优势总是遵循一定的规律而变化，从早期的资本稀缺到土地稀缺，再到高技术劳动力的相对稀缺而资本成为相对丰富和便宜的要素，等等。在当今全球化时代，经济的竞争主要体现为高技术的竞争，资本和技术密集型的产业成为具有比较优势的产业。比较优势产业的发展不能完全靠市场，政府有必要通过产业政策来扶持这些优势产业更好更快地发展[4]。

BDS应用产业是一个资本和技术密集型产业，在前期建设中需要投入大量的资金和人才，单纯依靠私人资本是无法支撑的，此外，BDS应用产业的资金回笼期较长，短时间内无法获得满意的收益。这两方面的特点决定了这一产业的发展离不开政府必要的支持，而在当代全球化市场竞争的背景下，政府对某一产业支持的主要形式即是产业政策。因此，BDS应用产业作为一项具有比较优势的产业，也应该得到政府的保护和支持，通过完善其发展的产业政策，使之得到良性发展。

1.3从产业竞争理论看完善BDS应用产业政策的必要性

市场竞争理论认为，国家应通过给国内生产者一个在国内市场上拥有的特殊地位，以使该国的产业获得较他国竞争者的生产规模、技术规模优势，进而使这种规模优势在没有保护的市场上转化为较低的边际成本和较高的市场份额，其本质是要求政府对本国重要产业进行扶持和保护，达到最优化的资源配置和最强的竞争力[5]22。

我国目前的BDS应用产业发展虽然迅速，但是和发达国家特别是美国的GPS产业相比，无论是在发展阶段上，还是在市场竞争力上，都存在很大差距。2011年美国的GPS产业规模已达到1 052.3亿美元，并且同比增长30.5%。而我国BDS应用产业虽然近年年均增幅超过35%，但产业规模还不到1 000 亿人民币。特别是产品的性能、质量和技术含量方面与美国GPS系统相比还存在不小差距。如果将BDS直接投放市场上，在政府没有任何扶持的条件下，与市场占有率和系统发展程度都比较高的美国GPS系统抢占市场份额，难度较大，不利于BDS应用产业的发展。因此，我国政府有必要调整卫星导航产业的市场准入机制，为民族产业的发展提供政策保护，同时运用一系列产业政策工具，加大支持BDS应用产业发展的力度。

2　从实践上充分认识完善BDS应用产业政策的紧迫性

我国卫星导航系统应用产业近几年快速增长，“十一五”以来，形成了珠三角、京津冀、华中、长三角等产业集聚地区。2013-09，国务院发布了《国家卫星导航产业中长期发展规划》，勾画出直到2020年的导航产业发展蓝图，是促进BDS应用产业发展政策的一个重要里程碑。但与美国、俄罗斯等国相比，我国在这方面的产业政策力度还远远不够[6]。

以美国为例，美国为促进GPS应用产业的发展，颁布了一系列相关的法规和政策[7]，主要包括国会法律，以总统令为代表的各类行政命令，以及国防部指令、指示和指南等，内容涵盖GPS系统建设、运行、维护、应用和安全保障等诸多领域，为GPS系统发展和应用提供了全方位的制度保障。美国国会作为立法机关，充分发挥其立法功能，通过立法创设导航卫星产业政策。其具体作法有：根据“1998财年国防授权法案”要求，在《美国法典》中创建了第10篇第2281节“卫星定位系统”，该法案明确了国防部副部长和运输部副部长作为天基定位导航授时委员会共同主席，明确国防部长的主要职责包括维持GPS能力和基本服务运行，以及分别配合运输部长和商务部长等政府官员做好GPS在交通运输中的应用和GPS民用与商业用途的开拓与推广；提出推动GPS成为世界标准，保护GPS所使用的无线频谱等内容，并鼓励持续不间断地世界范围的GPS应用，直接用户免收用户费，这一举措使得美国的GPS迅速占领了全球卫星导航市场；授权建立全国差分全球定位系统(national difference global positioning system，NDGPS)，利用NDGPS进行基于GPS的气象服务，进一步推进GPS在民事领域的应用[8]。

不仅国会重视导航系统应用产业法规和政策的制定，而且美国的行政系统也十分重视导航系统应用产业法规和政策的完善和实施。1996-03-28，美国第一个GPS政策——《总统决策方针(指令)/国家科学技术委员会第6次理事会文件：美国GPS政策》，主要举措有与他国政府和国际组织合作以平衡各方利益、明确美国在GPS开发和使用中的绝对权力等，为规范GPS系统的管理和运行，充分发挥GPS各方面的效能提供了政策指南。紧接着，1996年美国通信委员会(The Federal Communications Commission，FCC)推出了行政性命令E-911紧急求援位置报告强制性行政命令，主要目的是对用手机拨打911的求救者通过地理位置定位能够及时施以救援，切实地完成GPS在民用领域推广的重要步骤。面对GPS迅速发展带来的风险和来自国际的激烈竞争，2004-12-08，美国《国家安全总统方针(指示)》提出制定天基定位、导航与授时计划，增强系统及其活动的指导，进一步提高GPS服务的安全性、可用性、技术性和承受能力。2008-02，美国国防部发布第4650.05号指令指定国防部首席信息官为国防部监督定位、导航、授时(position、navigation、time，PNT)政策研发、协调国防部与其他部局关系的首席助理，提出建立国防部PNT执行委员会作为国防部PNT事务的主要咨询机构，建立健全了国防部GPS安全性保障体系。这些法规和政策的制定和实施，极大地促进了美国导航系统应用产业的发展，其经验非常值得我国借鉴。

与美国相比，我国BDS应用产业的发展，不仅仅是技术上相对落后，产业规模小，市场占有率低，更重要的是产业政策落后[9]。具体主要表现在以下几个方面：第一，产业政策的层次较低。目前我国虽然也出台了一些支持导航产业发展的相关政策，如国务院发布的《国家卫星导航产业中长期发展规划》，科技部发布的《导航与位置服务科技发展“十二五”专项规划》，但与美国的GPS相比，产业政策的层次显然较低。如美国国会从法律的层次制定了相关法律，总统作为国家元首颁布有关政策性的命令，而我国的相关政策最高层次仅仅是中央行政机关的一个发展规划。第二，产业政策不系统、不配套。纵观美国的导航系统应用产业政策，可以说是一个相对完整的系统工程。从产业政策的制定主体而言，已经形成了从国家法律到行政法规再到部门规定的完整政策体系；从产业政策内容而言，从导航系统应用产业的定位、产业发展与系统运行的规范、各相关部门的职责和分工，都有详细的政策规定，各项政策相互支持，形成了一个相互配套的完整产业政策系统。而我国BDS应用产业发展相关政策，还仅是停留于行政机关及其部门的一般规划，缺乏与之相应的配套政策，尚未形成一个相对完整的产业政策系统。第三，产业政策不具体。产业政策本来就要求具体明确，具有很强的操作性，美国的卫星导航产业政策从GPS的全球定位、各相关部门的职责分工、产业发展与系统运行规范、具体支持措施都规定得非常详细，具有很强的操作性。而我国BDS的产业规划，主要是对产业发展的方向性和主要政策原则做了一些规定，缺乏操作细节，实际上其操作性不强，难以真正发挥产业政策应有的作用。第四，缺乏支持BDS应用产业发展的强有力的政策工具。产业政策的核心内容除必须有产业规划外，还应包括对该产业的资金投入(政府采购)、税收优惠、投融资措施和成果转化等重要内容，而且有关这些内容的具体规定须有一定的强制性，否则就难以起到政策应有的作用。然而，由于我国现有的BDS应用产业政策尚处于规划阶段，还没有支持该产业发展的政策措施的具体规定，因而实际上政策支持的力度是远远不够[10]。

上述分析表明，美国等西方发达国家的经验表明，美国GPS产业的开发与推广都是在政府的主导作用下进行的，GPS经过20余年的研究实验，耗资300 亿美元，如果依靠市场机制将难以完成。美国GPS应用相关的法规和政策是GPS产业长足发展的主要支持力量。美国不但有全球先进的GPS系统，全球最大的导航系统应用产业规模，而且还有全球最系统、最完善的卫星导航系统产业政策，正是这些有效的产业政策，极大地推动了其本国卫星导航系统应用产业的发展。我国在卫星导航系统应用的产业政策方面远远落后于美国等西方发达国家，其实，作为一个后发国家，我国理应更加重视产业政策的作用，对于像BDS应用产业这样的高新技术产业，更应该通过政府运用产业政策的力量促进其跨越式发展，只有这样我们才有可能赶上发达国家的发展水平，甚至超越它们。否则，单凭市场的力量，要实现上述目标是完全不可能的。这也就是中共十八届三中全会所说的要发挥“政府更好的作用”。由此看来，为加快推进我国BDS应用产业的发展，积极完善我国BDS应用的产业政策，不仅在理论上具有必要性，而且在实践上具有非常重要的紧迫性。

2013-06，美国中央情报局前雇员爱德华·斯诺登向媒体提供机密文件致使包括“棱镜”项目在内美国政府多个秘密情报监视项目“曝光”。斯诺登曝光的文档显示，这一监控项目代号为PRISM，到当时为止尚未对公众披露。通过该项目，美国政府直接从包括微软、谷歌、雅虎、Facebook、PalTalk、AOL、Skype、YouTube以及苹果在内的这9个公司服务器收集信息。这就是震惊全球的斯诺登事件。这一事件告诉我们，世界并不太平，我们事实上每时每刻都在进行着没有炮火的战争——信息之战。卫星导航系统事关国家信息安全，必须从全球信息之战的高度来认识发展BDS应用产业的重要性和紧迫性[5]36-38。从这个意义上而言，完善我国BDS应用的产业政策，积极推动我国BDS应用产业的发展，具有了更加紧迫的意义[11]。

3　完善我国BDS应用产业政策的原则

任何政策的制定和完善都是建立在一定的基本原则之基础上的，卫星导航系统应用的产业政策也不例外。深入探讨完善我国BDS应用产业政策的原则，对于有效地、正确地完善这一产业政策，具有重要意义。在目前的条件下，根据我国当前发展高新产业和国防产业的产业政策精神，参照国外卫星导航系统应用的产业政策，我国在完善我国BDS应用产业政策过程中，应遵循的基本原则为

1)政府主导的原则。产业政策行为本身就是一种政府行为，在制定、完善和实施产业政策过程中，必须坚持政府主导的原则。如果对一个产业的发展完全放任由市场调节，这就等于没有产业政策。如前所述，我国的BDS应用产业不仅是一个战略性的高新技术产业，而且事关信息安全、国防安全、国家安全，又面临全球化的激烈竞争，为了促进这个产业的健康发展，我们必须以国家的意志、政府的力量来支持这一产业的发展，必须树立这样一种观念，确立这样一个原则，否则，我们在制定和完善BDS应用产业政策的过程中就会缩手缩脚，难以出台有力的措施。中国共产党十八届三中全会关于全面深化改革的决定中，一方面提出要“发挥市场机制在资源配置中的决定作用”，另一方面要“发挥政府更好的作用”。由政府主导来推行产业政策是“发挥政府更好的作用”的一种表现。当前在完善我国BDS应用产业过程中，应全面贯彻中国共产党十八届三中全会精神，紧紧把握卫星导航产业发展的战略机遇期，遵循市场经济发展规律、科学技术发展规律，加快健全完善以相关法律法规为主体，以相关政策为补充的政策法规体系，为促进BDS产业持续健康发展，提供可靠的制度机制保障[12]。

2)与市场经济体制相适应的原则。中国共产党十八届三中全会明确指出在资源配置中市场具有决定作用。我国BDS应用产业的发展，鼓励适度竞争是必要的。在这些适度竞争的领域和过程，必须坚持在资源配置中市场起决定作用的原则，充分发挥市场机制在资源配置过程中调节作用，对这方面而言，产业政策的功能就是要规范市场的秩序，使市场具有一个良好运行的法律政策环境。完善我国BDS应用的产业政策，必须与市场经济体制相适应，充分发挥市场在BDS应用产业发展中的调节作用[10]38，规范好BDS应用产业发展中的市场秩序，为其健康发展创造良好的法律政策环境[8]112。

3)放眼全球、立足国情的原则。卫星导航系统应用产业本身就是一个全球化的或全球性的产业。由于这个产业涉及信息安全、国防安全和国家安全，这个产业的国际竞争十分激烈，尤其在发达国家与新兴国家之间的竞争异常激烈。因此，我国在完善BDS的产业政策过程中，必须具有全球视野，放眼全球，从国际竞争的角度来思考问题，制定相关政策方案。特别要注重借鉴西方发达国家和地区(如美国、俄罗斯和欧盟)在发展卫星导航系统应用产业方面的政策经验，对于可以为我所用的政策内容、政策原则和政策精神，应该大胆地加以吸收。同时，我国有自己的国情，我国的卫星导航系统应用产业具有后发性，从一诞生就面临着国外先进导航系统应用产业的激烈竞争，这就决定了我国的卫星导航系统应用产业政策不仅要借鉴国外先进的政策内容，而且要有自己特色的政策措施[5]72。

4)系统设计、整体推进的原则。卫星导航系统应用产业政策是一个有机整体，在政策设计过程中必须要考虑其系统性、整体性和协同性。为此，必须要加强顶层设计，加强组织筹划，建立运行高效的政策法规建设协调协作机制。BDS应用是一项涉及各个领域、多重主体的事业，单项政策制度无法满足协调发展、科学推进的现实要求，必须在国家层面加强政策法规建设的顶层设计和宏观筹划，建立良性运行的政策法规立项、论证、起草、审查协调协作机制。BDS的“系统性”要求综合性规定必须成为政策法规的基础和骨干，因此，法制综合部门要成为制定政策法规的主导者，相关职能机构要充分发挥推动作用，科研机构和专家学者要提供及时准确的咨询建议，确保各项政策规定有机融合，协调衔接，推动产业应用在法治轨道上科学运行。根据BDS应用产业政策系统性的特点，在这一政策的制定和完善过程中，坚持整体推进，以骨干法规为抓手推动政策法规体系不断健全完善。BDS应用必然在全球范围全面推广才能拥有广阔发展前景，符合产业发展需要的法律法规既是在国内与其他国家卫星导航系统竞争的保障，也是进入国际市场应当遵循的基本准则。当前，相关领域制定政策多，出台法律法规少，运用行政手段多，采取法治手段少，要尽快改变这一状况，充分运用法律法规公开透明，特别是公信力高、能够进入司法程序的特性，加强高位阶立法，抓紧制定修改促进科技成果转化法、卫星导航条例等法律法规，同时重视参与国际标准、规则的制定。在此基础上，辅以更为灵活的具体政策，引导BDS应用在稳定发展中不断取得新的突破。

5)抓住关键、突出重点的原则。产业政策的制定和完善须突出关键问题，着力破除制约产业健康发展的深层次矛盾和障碍。当前在完善BDS应用产业政策过程中，要充分利用全面深化改革为BDS应用创造的新契机，下决心解决目前BDS建设、管理和应用中军地职责分散、内部职能界限不清的问题，着重理顺体制机制，通过政策法规的调整完善，建立起协调高效、职权清晰、运行顺畅的符合市场经济规则的BDS应用管理体制机制，确保该产业在新的起点上尽快占据国内市场份额，强势进入国际市场竞争，保持旺盛的发展潜力。在抓住关键问题的基础上对相关法规政策进行重点建设，具体内容包括：基础设施建设方面的政策法规、推动技术进步方面的政策法规、知识产权保护方面的政策法规、促进导航系统推广应用方面的政策法规、确保系统安全方面的政策法规、鼓励海外竞争合作方面的政策法规。到2020年力争实现如下目标：适应BDS发展需要，以支柱性法律为龙头，以相关法规规章为配套，涵盖BDS基础建设、运行管理、推广应用、国际竞争合作等领域的，层次清晰、结构科学、衔接协调、科学适用、兼容开放的政策法规制度体系基本形成。

6)重视研究论证的原则。为出台政策法规提供可靠的理论和实践依据。各级各类主体，要充分把握机遇，加强BDS应用相关理论和实践应用问题的研究，借鉴我国和其他国家相关产业发展经验，汲取以往的经验教训，特别注意研究国际和国内两个市场，关注国际导航卫星系统产业发展动态和技术发展趋势，建立研究成果与产业决策实时互动、相互促进的有效机制，确保最新的研究成果即时影响决策、辅助决策、进入决策。有关部门要注重发挥“外脑”功能，有效整合研究资源，既加强基础理论研究，又重视实务探索，确保出台的政策法规切合实际、管用可行。

4　结束语

现代产业政策理论证明，一个国家的产业发展，离不开有效的产业政策的支持的保障。特别是后发达国家在战略性的高新技术产业的发展方面，更是离不开行之有效的产业政策的支持和保障。BDS应用产业作为我国一个战略性的高新技术

产业，在其发展过程中虽然已在多方面受益于我国现有的产业政策，但目前的实际状况是相关产业政策落后于这一产业的发展，加快完善BDS应用产业政策，这不仅是大势所趋，也是我国“十三五”完善产业政策的重要内容之一。因此，建议有关部门将完善BDS应用产业政策纳入“十三五”国家产业政策规划，并尽快提上相关议事日程。

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Six principles of industrial policy optimization for BDS

YANG Junlin，HU Xiangming

(School of Public Management，Beihang University，Beijing 100191，China)

In order to draw government and relevant departments’ attention to improve and complete the industrial policy for application of satellite navigation system，this essay illustrated the necessities of improving BDS implementation policy from three theoretical perspectives of market failure，comparative advantage and industrial competition；analyzed the urgency and status of improving BDS implementation policy with the comparison between US and other foreign countries in practice；and then put forward six principles for the development of BDS policies，which are obeying the direction of central government，adapting to the economic development，considering the fundamental realities of the country，integrating the systematic design and implementation，aiming at key points，and emphasizing research demonstration.Finally，it was suggested that accelerating the improvement of BDS industrial policy would be not only an irresistible trend，but also an important content for the 13th Five-Year Plan.Hence，the relevant authority should subsume BDS implementation industrial policy into the 13th Five-Year Plan as soon as possible.

satellite navigation system；BDS；industrial policy；the 13th Five-Year Plan

2015-07-10

杨君琳(1972—)，女，陕西咸阳人，博士，研究方向为卫星导航政策法规。

简介：胡象明(1959—)，男，湖北崇阳人，副院长，教授，博士生导师，研究方向为公共管理的理论与方法、公共政策分析、安全应急管理。

10.16547/j.cnki.10-1096.20160309.

P228

A

2095-4999(2016)-03-0040-06

引文格式：杨君琳，胡象明.完善BDS应用产业政策的6项原则[J].导航定位学报，2016，4(3)：40-44,50.(YANG Junlin，HU Xiangming.Six principles of industrial policy optimization for BDS[J].Journal of Navigation and Positioning，2016，4(3)：40-44,50.)