非银行支付机构监管模式国际比较及对我国的启示

【摘要】随着我国电子商务及网络经济的快速发展，非银行支付机构业务发展迅速，而对非银行支付机构的监管刚刚建立，监管法规、制度和模式都处于摸索阶段。因此，为增强对非银行支付机构的监管效力，防范非银行支付业务风险，借鉴国际经验和监管模式，研究建立符合我国国情的非银行支付业务监管体系，是尽快完善我国对非银行支付机构监管的有效途径。

【关键词】非银行支付 监管 模式

我国非银行支付业务发展迅速，而对非银行支付机构的监管却刚刚建立，监管法规、制度仍在不断完善，监管模式也处于摸索阶段。通过学习借鉴国际经验和监管模式，结合我国非银行支付机构业务发展情况和趋势，研究建立符合我国国情的非银行支付机构监管框架，以增强对非银行支付机构的监管效力，防范非银行支付风险。

一、非银行支付的内涵及监管现状

（一）非银行支付的内涵

非银行支付机构业务是指一些通过与商业银行合作，以银行的支付结算功能为基础，向用户提供中立的、公正的个性化支付结算与增值服务，具备一定实力和信誉保障的第三方独立机构提供的交易支持平台，是网络经济和电子商务、金融创新与信息技术相结合的产物。非银行支付机构业务具有一定金融属性，经过多年的发展，基本实现了信用中介、支付中介、金融服务等职能，正在向信用创造这一职能转型。

（二）非银行支付机构发展情况

截至2015年6月，我国获准从事支付服务的非银行支付机构数为368家，另有两家预付卡支付机构因业务违规被吊销了支付业务许可证。非银行支付机构纳入监管，有效的促进了国内非银行支付业务的发展。依托于互联网经济逐渐成熟以及移动互联网的普及，非银行支付平台简单、快捷、安全的支付特点使其越来越受到用户的欢迎。

2015年第三季度，非银行支付业务交易规模已达9万亿，从2015年第三季度支付交易结构来看，线下银行卡收单业务占比最高，为47.1%，但其呈下降趋势，线下收单的传统支付方式正逐步被网络支付所替代；互联网支付的占比进一步扩大至33.6%，增幅较小；移动支付则增长迅猛，占比已接近20%，移动支付越来越受到用户的广泛接受。

（三）非银行支付机构业务监管规范

现阶段，我国已颁布的涉及到非银行支付机构业务的法律规范主要有：《电子签名法》、《电子支付指引（第一号）》、《非金融机构支付服务管理办法》、《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》、《非金融机构支付服务业务系统检测认证管理规定》；还有《支付机构预付卡业务管理办法》、《银行卡收单业务管理办法》和《支付机构客户备付金存管办法》。这些法律规范初步构成了我国对非银行支付机构监管制度框架。

二、非银行支付监管模式的国际比较

（一）欧盟监管模式

欧盟对新兴的非银行支付机构业务持开放的态度，对其监管，主要是通过对电子货币统一立法来实现。欧盟对非银行支付的法律规范主要包括《电子签名共同框架指引》等三个指引，这三个指引为电子货币发行及应用建立了一个全面、有效的监管制度框架。

欧盟对非银行支付机构监管：（1）市场准入的要求。规定支付机构必须取得银行业执照或电子货币公司执照才能开展业务，欧洲中央银行是其监管的主体；（2）最低资本金要求。明确要求电子货币机构必须具备不低于35万欧元的初始资本金，而且必须持续拥有自有资金，并规定了最低限额；（3）投资活动限制。规定支付机构提供服务过程中沉淀的资金属于其负债，其投资活动受到严格的限制，包括投资项目及投资额度方面的限制；（4）滞留资金的监管。滞留资金要开立专门账户管理，与自身资金严格区分，建立风险准备金制度，支付机构需在中央银行开设专门账户并留存大量资金，以防范金融风险；（5）消费者权益保护。规定要向当事人披露有关信息，包括电子货币是否有保障制度，争端解决机制等；（6）记录和报告制度。支付机构应定期提交财务报告、审计报告等。

（二）美国的监管模式

美国将非银行支付机构界定为货币服务机构，对支付服务的监管与约束来自联邦与州两个层面，监管的重点放在交易的过程。监管的法律规范主要是从现有法规中寻找监管依据，没有制订专门的法律法规，主要有《统一货币服务法案》、《银行安全法案》、《电子资金转移法》、E条例和各州颁布的《真实信贷法》及Z条例等。

美国对非银行支付机构监管：（1）市场准入的要求。实行有针对性的业务许可，从事货币服务的非银行机构需要由监管机构发放牌照进行管理和规范，所有从事货币汇兑业务的机构都必须登记注册；（2）消费者权益保护。针对货币服务机构提出了担保和净资产的要求，以保护公众的安全和产业健康发展；（3）滞留资金的监管。客户资金账户和公司账户分别开立，非银行支付平台无权使用客户资金。联邦存款保险公司通过提供存款延伸保险实现对滞留资金的监管，保险费由滞留资金产生的利息来交纳，解决了利息分配问题；（4）反洗钱的监管。要求非银行支付平台需要在财政部金融犯罪执行网络注册，接受联邦和州两级反洗钱监管，及时汇报可疑交易，保存所有交易记录；（5）加强机构的终止、撤销和退出管理。规定在特定条件下，可以终止、撤销业务许可或要求从事货币汇兑等业务的机构退出该业务领域。

美国和欧盟对非银行支付的监管模式有相似之处：一是立法理念上，都注意鼓励创新与放松管制，给非银行支付提供相对宽松、广阔的发展空间；二是都将沉淀资金安全的作为法律规范重点，不同的是，美国主要采用专门账户管理的办法，欧盟采用交纳风险准备金的办法；三是都特别重视对消费者的保护，二者都通过一系列的法律措施减少消费者的损失，保护消费者权益。不同之处主要体现在监管体制上，美国采用两级多头监管体制，而欧盟采用集中监管的体制。

（三）亚洲对非银行支付的监管

亚洲各国由于非银行支付机构出现较晚，目前仍处于发展初期，都没有制订对非银行支付机构业务的监管法规，相应的监管政策仍处在探索阶段。新加坡率先对非银行支付平台实施监管，并在1998年颁布了《电子签名法》。韩国于1999年颁布了《电子签名法》，并成立了金融监管委员会。中国香港于2000年颁布了《电子交易法令》，并增补了有关电子货币发行的法律，采取了行业自律的监管方式。

三、对我国的启示

（一）加强监管与鼓励创新并重，营造良好的发展环境

作为网络经济的一种创新模式，非银行支付机构是社会经济发展到一定阶段必然出现的新生事物。我国非银行支付机构业务得以快速发展，依赖于宽松的成长环境。在产业快速发展的同时，也面临一定的风险，需要对其进行有效的监督与管理。在加强监管的同时，应保持开放的态度，鼓励创新。美国和欧盟的法律都鼓励非银行支付企业进行创新，在监管上坚持以市场为主导，体制比较灵活，承认非银行支付企业开展新兴业务的资格，这点值得我们借鉴。因此，在规范支付服务市场，推进支付服务市场相关制度建设，防范各类金融风险的同时，要坚持鼓励创新和市场主导的原则，给支付行业营造相对宽松的发展环境。

（二）健全对消费者权益的保护机制，完善消费者保护制度

非银行支付机构的存在和发展建立消费者信任的基础上。在非银行支付交易中，相对于非银行支付机构而言，消费者处于弱势地位，权益容易受到侵害。美国和欧盟等发达国家和地区都非常重视对消费者的合法权益的保护，二者都对消费者进行了责任限制，将其损失限定在一定范围内。我国在对非银行支付机构监管的过程中应重视对消费者权益的保护，一是建立更加透明的信息披露制度，保护消费者的知情权；二是建立消费者信息保护机制，把消费者利益放在首位，保护消费者资金和信息的安全；三是建立非银行支付机构退出市场后的消费者权益保护机制。

（三）完善对非银行支付机构的监管规范

《非金融机构支付服务管理办法》的颁布，通过支付业务许可证的形式，确认支付机构的市场主体地位，为市场建立了一个良好的制度环境，有利于促进非银行支付机构持续健康发展。但是仍需进一步完善对非银行支付机构的监管体系。一是明确非银行支付机构的法律地位，让非银行支付机构具有良好的法制环境去创新和发展。无论是美国模式还是欧盟模式，都对非银行支付主体给予明确的法律定位；二是完善市场退出机制，对非银行支付机构的市场退出，制定强制的清算程序和清算办法；三是建立责任追究的管理办法，明确支付服务市场各个参与主体的责任。

（四）充分发挥行业自律的作用，提升支付行业自我约束能力

加强政府对支付行业监管，保障支付行业健康发展的同时，要充分发挥行业自律的作用。我国已成立了中国支付清算协会作为非银行支付行业协会，可由其组织牵头，制定行业自律公约，由各个会员公司遵照执行。由于行业自律组织的专业化特性以及在信息收集方面拥有监管部门不具备的优势，因此它们能够更加及时和准确地把握支付行业动向，更便于对日常的经营活动实施监督控制和及时发现违规行为。香港对非银行支付行业的监管模式就是以政府借助行业自律组织来实现，效果良好，值得借鉴。

参考文献

[1]方志敏.加强支付机构监督管理的实践与思考[J].金融会计，2012，（6）.

[2]朱睿.关于商业银行发展移动支付的思考[J].北京金融评论，2012，（7）.

[3]吴道义，漆慧，刘春梅.我国支付机构监管体制研究[J].海南金融，2012，（9）.

作者简介：闫治国（1979-），男，山西省人，任职于中国人民银行天津分行，硕士研究生，中级会计师，财务会计。