标准化法律制度若干问题思考

文/封春荣

我国标准化法律制度建设，始于上世纪六十年代初，为了规范标准的制定和实施，国务院于1961年4月22日通过了《工农业产品和工程建设技术标准暂行管理办法》。1962年11月10日，国务院又通过了《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》（以下简称《技术标准管理办法》），初步建立了我国的标准化法律制度。1979年7月31日，国务院发布了《中华人民共和国标准化管理条例》（以下简称《标准化管理条例》），国务院标准化管理部门也制定了一系列实施性规章，将标准化工作基本纳入了依法管理的范畴。1988年12月29日，第七届全国人大常委会第五次会议通过《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》），自1989年4月1日起施行。1990年4月6日，国务院令第53号发布了《中华人民共和国标准化法实施条例》，自发布之日起施行。至此，我国正式确立了较为全面的标准化法治管理。

《标准化法》及其实施条例自发布施行26年来，我国的标准化事业得到快速发展，国务院于2015年3月11日印发的《深化标准化工作改革方案》（以下简称《改革方案》）将其概括为：“国家标准、行业标准和地方标准总数达到10万项，覆盖一二三产业和社会事业各领域的标准体系基本形成。我国相继成为国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）常任理事国及国际电信联盟（ITU）理事国，我国专家担任ISO主席、IEC副主席、ITU秘书长等一系列重要职务，主导制定国际标准的数量逐年增加。标准化在保障产品质量安全、促进产业转型升级和经济提质增效、服务外交外贸等方面起着越来越重要的作用。”

《改革方案》同时指出：“从我国经济社会发展日益增长的需求来看，现行标准体系和标准化管理体制已不能适应社会主义市场经济发展的需要，甚至在一定程度上影响了经济社会发展。”以发展社会主义商品经济为目的制定的《标准化法》亟需修订，《改革方案》在明确标准化工作改革的基本原则、总体目标、六方面改革措施和三个阶段、18项改革任务基础上，要求在2016年6月底完成《标准化法》修订工作，并提出法律修正案。

本文结合《改革方案》，对标准化法治管理中的有关问题进行探讨。

准确定位标准化作用

标准化在我国经济和社会发展中发挥什么样的作用，涉及到标准化管理体制、标准化对象、标准体系、标准性质、标准制定和实施、如何有效发挥标准化作用等一系列问题，需要准确定位。

《技术标准管理办法》将标准化对象定义为技术标准：“技术标准主要是对工农业产品和工程建设的质量、规格及其检验方法等方面所作的技术规定，是从事生产、建设工作的一种共同技术依据。”《标准化管理条例》认为：“标准化是组织现代化生产的重要手段，是科学管理的重要组成部分。在社会主义建设中推行标准化，是国家的一项重要技术经济政策。”条例还将标准化对象限定在技术标准，再次强调技术标准是从事生产、建设工作以及商品流通的一种共同技术依据，明确了由当时的国家标准总局牵头的标准化管理体制。《标准化法》的立法目的是“为了发展社会主义商品经济，促进技术进步，改进产品质量，提高社会经济效益，维护国家和人民的利益，使标准化工作适应社会主义现代化建设和发展对外经济关系的需要”。《标准化法》也将标准化对象限定在技术标准，并由此建立了统一管理、分工负责的技术标准化管理体制。

《改革方案》明确，要“更好发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用，促进经济持续健康发展和社会全面进步”，让标准成为对质量的“硬约束”，推动中国经济迈向中高端水平。《改革方案》赋予了标准化前所未有的历史使命。

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会提出的，被认为是我国的第五个现代化，具有非常广泛的内容，涉及国家政治、经济、技术、社会的方方面面。所谓基础性，《辞海》的定义是“事物发展的根本或起点”；所谓战略性，《辞海》的定义是“泛指重大的、带全局性或决定全局的谋划”。《改革方案》要发挥标准化在国家治理中的基础性、战略性作用，将对标准化工作产生深远影响。

长期以来，我国参照国际标准化体系，将标准化的作用更多地集中在技术领域，强调了其技术基础作用，并明确了技术标准对象、体系和性质，建立了与技术标准体系相适应的标准化管理体制和制定、实施、监督程序。实践中，标准化对象已经扩展到管理标准和服务标准，特别是《中华人民共和国行政许可法》施行以来，用管理标准和服务标准广泛代替取消的行政许可，用标准进行社会管理。《改革方案》提出：要发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用。无论标准化对象、标准体系和性质、标准地位、标准制定、标准实施、标准化管理体制等都提出了新的要求。标准化如何适应？国内外没有前人经验可循，需要深入研究。

二十年前，未来学大师阿尔文・托夫勒(Alvin Toffler)将标准化认作工业革命的基本法则。在工业化时代，标准化作为现代化生产的重要手段，得到迅猛发展和广泛运用，通过产品和技术的简化、选优和统一、规范，使得产品系列化、功能模块化、零部件通用互换，生产专业化，产品质量和工作效率提高，成本大幅下降，贸易迅速扩大，进而推动工业化高速发展。同时，托夫勒也预测了第三次浪潮将首先打破工业文明的“标准化”法则。当今，我们正在进入以大数据、物联网、云计算等为特征的新科技时代，以大数据和互联网+为基础的科技创新层出不穷，由工业4.0引领的产业变革将根本性改变产品设计和功能；3D打印技术的普遍运用将颠覆产品制造技术和流程；以OTO为典型特征的电子商务正在全面冲击传统的商业模式；移动互联网的广泛应用迅速地改变着人们的生活方式，大众创业、万众创新将带来更多、更快的变化。服务内容在拓展，监管方式在改变，层出不穷的APP（指各类第三方应用程序）体现了社会改变的广阔空间，人与人之间的空间距离在缩短，人们的需求在升华。一个正在发生的事实是国家治理、政府监督、企业管理、个性发挥、社会服务等，都将经历一个脱胎换骨的变化历程。在这一历程中，标准化如何适应？有所为，有所不为，才能有效作为。改革和调整，是事物发展的必然要求，也是标准化工作发展的必由之路。

笔者认为，技术标准是标准化工作的立身之本，已经并且还将继续发挥重要技术基础作用。但是，标准化对象、标准体系、制定标准程序等，应当随着科技进步和人们需求越来越多样化而作出相应调整。而管理标准、服务标准的属性，是法规还是非强制性文件，如何保证其贯彻实施，需要立法予以明确。至于发挥标准化在国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用，更需要相应的立法予以支撑。

关于强制性标准和技术法规

对标准性质的认识是随着市场经济体制的建立和完善而逐步深化的。《标准化管理条例》规定：标准一经批准发布，就是技术法规，必须严格贯彻执行。《标准化法》将标准性质确定为强制性标准和推荐性标准：“强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。”《改革方案》提出要整合、精简强制性标准。其主要内容：一是规定强制性标准的形式只能是国家标准，法律法规另有规定的除外；二是强制性标准对象严格限定在“保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全”方面，同时又扩展到“满足社会经济管理基本要求的国家标准”，超出了《标准化法》规定的技术标准范畴；三是规定了强制性国家标准制定程序，充分发挥国务院各有关部门作用；四是强制性国家标准只能由国务院或者授权部门批准。

在发达国家，标准都是推荐性的，实施标准是自愿的；标准的相关内容需要强制执行，作为技术法规的组成部分，由立法机关批准发布。例如，1985年5月7日欧共体理事会（现欧盟委员会）通过的《技术协调与标准化新方法》规定，欧共体法律不再包括具体的技术规范，而只在欧共体指令（现称欧盟指令）中规定必须达到的基本安全或公益性要求，进入流通的产品必须符合欧共体指令。涉及基本安全或公益性要求的标准属于协调标准，授权欧洲标准化组织制定，欧盟委员会经审查批准公布这项协调标准的编号，或者同时公布标准中适用的部分条款编号。涉及技术的欧盟指令，是技术法规。协调标准规定指令中基本安全或公益性要求的相关技术细节，产品符合协调标准的，即可推断符合相关基本安全或公益性要求。技术法规与协调标准的结合，不仅体现了市场经济的特点，也保证了消费者人身、财产安全底线，更体现了法治社会的特点。

技术法规是什么？《技术性贸易壁垒协定》（WTO/TBT）的定义是：“规定强制执行的产品特性或相关工艺和生产方法，包括应适用的管理规定，并强制要求与其符合的文件。”定义表明，技术法规通常应当包括两部分，一是产品特性或相关工艺和生产方法等；二是强制要求与产品特性或相关工艺和生产方法等相符合的文件。如欧盟关于玩具安全的第2009/48/EC号指令，既规定了玩具的基本安全要求，又规定了投放欧盟市场的玩具必须符合这些安全要求，同时授权欧洲标准化委员会(CEN)和欧洲电工技术标准化委员会(CENELEC)制定有关与基本安全要求相关的技术细节。

技术法规既有法的特征，由立法机关制定，由国家强制力强制执行；同时又具有法律规范的结构特征，由假定、处理、后果三要素组成，相当于WTO/TBT规定的两部分。假定指的是适用该法律规范的条件或情况的部分。处理是指行为法律规范本身的要求，即人们行为的方式和尺度，这是法律规范最基本的组成。后果又称制裁，是指法律规范中对违反法律规范将导致的法律后果的规定。这三部分是密不可分的，并共同来调整人与人之间的社会关系。但这三部分并不一定在同一法律条文中，甚至法律条文中有时未叙述假定部分。例如：《标准化法》第十四条：“强制性标准，必须执行”就是处理，同时可以推论出“凡是与强制性标准有关的产品”就是假定，而第二十条规定：“生产、销售、进口不符合强制性标准的产品的，由法律、行政法规规定的行政主管部门依法处理”就是制裁。（未完待续）