英国林业事权与支出责任划分特点及启示

李剑泉，田 康，陈绍志

（中国林业科学研究院林业科技信息研究所，北京 100091）

英国林业事权与支出责任划分特点及启示

李剑泉，田 康，陈绍志*

（中国林业科学研究院林业科技信息研究所，北京 100091）

介绍了英国的国家结构与财政体制，分析归纳了英国的林业管理体制、事权划分状况与支出责任事项，总结提出了重点明确政府部门林业职能定位、合理划分政府部门林业权责范围、更加强化政府部门林业事权独立 3点主要经验和启示。

林业事权；支出责任；启示；借鉴；英国

事权与支出责任是政府行使职能的两个于自身地位和职责所享有的提供公共品、管理公共事务的权力；后者指某一级政府为实现特定目标而必须承担的财政开支[1]。简言之，就是政府享有的权力和应尽的义务。在明确政府与市场之间职能区分的同时，根据国情和林情具体划分各级政府部门的林业事权与支出责任，对于政府统筹林业发展、强化公共服务十分重要和必要。作为最早实行君主立宪制并步入现代文明的国家，英国各级政府部门的林业事权与支出责任划分，既尊重历史继承了传统规则及做法，也与时俱进迎合了现实情况及需求，这为林业的持续健康发展提供了组织基础和制度保障，值得我国学习和借鉴。

1 国家结构与财政体制

英国的国家结构形式比较复杂，财政管理体制十分完善。

1.1 国家结构形式

英国是君主立宪单一制国家[2]，现任女王伊丽莎白二世是名义上的国家元首，形式上有权任免首相、各部大臣、高级法官、军官、各属地的总督、外交官、主教及英国圣公会的高级神职人员等，并有召集、停止和解散议会，批准法律，宣战媾和等权力，但实权在内阁[3]。

1.1.1 政治体制 英国中央政府实行内阁制，由君主任命在议会中占多数席位的政党领袖出任首相并组阁，向议会负责。首相领导政府的运行，对所有的政府政策和决议负责，并从下议院和上议院选任各部门长官，协助自己开展工作。目前，英国共有46个内阁部门，23个非内阁部门，共同负责政府政策与决议的具体实施[4]。在事权划分方面，中央政府控制着外交、国防、总体经济和货币政策、就业政策以及社会保障等领域的权力；英格兰的郡、区政府，苏格兰、威尔士和北爱尔兰的各级政府主要负责地方事务[3]。

1.1.2 行政区划 英国行政区划复杂，层次多，且不统一。作为主权国家，主要由英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰组成，每个部分皆有自己的行政区划体系；其中，英格兰分为9个大区，苏格兰分为32个议会区，威尔士分为22个单一管理区，北爱尔兰包含26个区；此外，还包括皇家属地和主权归英国但不属联合王国建制的14块海外领土[5]。行政级别总体分为中央、地区、郡、自治市（区）和民政教区等层次；实际只有中央、地区（英格兰除外）、郡和自治市（区）有政府机构运行，其他虚级化层次一般由民间法人机构代为运行。

1.2 财政管理体制

英国财政管理职能主要集中于中央政府，包括资源配置、稳定经济和提供涉及国家全局性利益的公共劳务，具体负责教育、空间开发、环境保护、海洋开发、尖端科技、卫生保健、社会保险、全国性的交通运输、通讯和能源发展等领域的资金保障。地方政府虽对某些事项有一定裁决权，但总体上服从和接受中央政府的统一领导与监管控制[2]。

1.2.1 管理机构 英国财政部负责制定和执行公共财政和经济政策，属政府内阁部门，最早产生于宫廷内部，主要管理和维持国王的财富。目前财政部内设政府商务办公室、国家储蓄和投资署、皇家铸币厂、国债管理办公室、海关总署等机构[6]，负责维持公共开支的控制、设定国家经济与金融政策方向并确保执行、监管政府投资基础设施项目的交付、确保强劲与可持续的经济增长并最终决定货币发行与利率调整[7]，并于每年4月1日开始新的财政年度[3]。

1.2.2 政府税收 英国实行分税制，不设共享税，中央与地方收入按税种分别由所属税收机关负责征收[2]。中央税包括个人所得税、公司所得税、社会保险税、增值税、资本利得税、石油税、资产转移税、土地开发税、国内消费税、遗产税和关税等，其中个人所得税、社会保险税、增值税和公司所得税比较重要；地方税主要包括市政税和营业税两种[8]。

1.2.3 支出体制 英国设置了一套比较完善的政府支出制度。一是社会保障高度集权。由中央政府制定全国性的社会保障政策，具体事务由中央政府在各地的派出机构承担，所需一切经费视同政府经常性支出，在中央政府公共预算中统一安排；地方政府根据自身财力大小，提供一些补充性和地方性的社会服务[8]。

二是政府投资突显重点。英国各级政府投资侧重不同，中央政府投资主要集中在经济项目和社会基础设施方面，包括能源、农业、工业、就业、出口鼓励、环保、给私人部门补助支出等领域；地方政府投资主要用于教育、交通、医疗、保健和住房等。

三是项目管理制度严格。英国对政府投资项目采取高度集中的管理方式并实行责任追究制度。首先，投资项目计划制定与决策均由首相办公室直属的“公共服务提供专署”负责指导与监督。其次，针对不同性质和规模的投资项目，设置了严格程度不同的审批程序，投资规模或社会影响大的项目需国会批准，一般地方投资项目由当地议会审批。再次，政府投资项目确定后，项目主管部门与政府商务办公室及下属机构共同组织有效投标，根据成本估价确定中标者。目前，英国服务性项目投资超过10万英镑、工程项目投资超过100万英镑，必须在欧盟委员会面向欧盟各成员国实行公开招标。最后，财政部设有专门的监督检查机构环境交通区域部负责对政府投资项目的资金使用情况进行监管[2]。

1.2.4 转移支付 英国各区域间发展不协调，部分地方政府由于收支不平衡而对中央政府转移支付的依赖程度较高。作为实现政府间财政收支的横向和纵向均衡目标的工具，转移支付既有利于中央对地方财政收支实行统一管理，保证中央政府的集权，又能确保各地在基本公共服务能力方面相对一致。

目前，中央政府对地方政府转移支付的方式有公式化、特定公式和专项拨款三种，其中公式化拨款通过年度预算程序进行分配，是中央政府对地方政府转移支付的主要形式，不限定资金用途，受助地方政府可根据自身需要灵活使用；特定公式和专项拨款通过特别程序进行分配，主要解决公式化拨款无法兼顾的城市公共设施、社会治安和环境保护等公共服务项目的拨款问题。

政府间转移支付金额的确定方法是，按照各地方、郡、自治市（区）等各级政府承担的事权范围和大小计算所需资金。在处理政府间的财政转移支付时，要求由中介机构起协调和分配作用，避免上下级政府直接打交道。中央和地区之间的财政转移支付由环境部协调，地区和郡、区之间由地方当局协会协调[8]。

2 林业管理与事权划分

英国正处政府权力下放的过渡期，林业管理机构设置与事权划分比较复杂。

2.1 林业管理体制

英国林业管理依法行政、组织机构较多、职责部门分工协作。

2.1.1 组织机构 英国下议院所属的环境食品与农村事务委员会是国家林业管理的最高权力机关（图1），受权调查环境食品与农村事务部及其35个支撑公共机构的开支、行政管理与政策执行情况[9~10]。

2.1.2 部门职责 环境食品与农村事务部是政府林业主管部门，下辖不列颠林业委员会与国家森林公司等支撑机构，负责执行环境、食品和农村法规及政策，实际上只在英格兰直接开展工作，在威尔士、苏格兰与北爱尔兰通过与大区政府的权力下放机构协作间接履行职能[10~11]。

英国负责林业管理具体工作的政府机构有英格兰林业委员会、苏格兰林业委员会、威尔士自然资源部与北爱尔兰林务局，它们在各自辖区内制定与实施林业相关政策与法规，以实现森林资源增长与环境保护目的[12~14]。其中，不列颠林业委员会是最主要的林业管理政府部门，于1919年成立，下辖英格兰林业委员会与苏格兰林业委员会和英国林业研究所；英格兰与苏格兰林业委员会分别在辖区内设地区林业管理局与地方林业局及森林企业，具有很强的独立性，分别向环境食品与农村事务部部长和苏格兰政府首长汇报工作及提供政策建议[15]。

威尔士自然资源部是政府权力下放的直接产物，于2013年成立[12]，由原先的威尔士林业委员会、威尔士乡村旅游局与威尔士环境局三者组成，并接纳了部分威尔士政府的职能。目前，它是威尔士政府资助设立的最大公共机构，拥有职工2000多人，管理着威尔士7%的土地面积，每年获得了1.77亿英镑的政府财政预算；其职责范围包括环境保护、自然资源可持续利用等政策咨询、户外休闲活动的提供以及自然灾害预警与救援等[13]。

北爱尔兰林务局是农业与农村发展部的下属执行机构，负责具体的林业经营管理工作，旨在促进该地区森林多功能利用的可持续性管理及农村环境的保护与改善[14]。

2.2 林业事权划分

英国林业管理相对集中于政府林业机构，林业事权划分比较复杂。

2.2.1 中央政府事权 英国中央政府通过立法、行政手段批准林业事权执行部门的成立，1967年英国议会通过《英国林业法》确定设立了不列颠林业委员会[16]。政府林业管理部门通过制定一系列规章制度具体执行某一大区的林业相关事权。目前，完全隶属于英国中央政府林业管理部门的林业事权机构仅有不列颠林业委员会下属的英格兰林业委员会，具体负责经营管理英格兰地区的公有林地资源，为游客提供休闲娱乐场所以及通过一系列措施指导与监督私有林所有者的经营管理活动[12]；它所执行的部分林业事权具体内容和要求[17]如表1。

表1 英国中央政府林业事权Table 1 The forestry powers of the central government in the UK

2.2.2 地方政府事权 英国地方政府林业事权通过专门的林业经营管理机构来实现，它们分别是苏格兰林业委员会、威尔士自然资源部与北爱尔兰林务局。其中，苏格兰林业委员会是不列颠林业委员会的下属机构，主要在苏格兰地区执行采伐许可、环境影响评估及乡村与路权法案等林业事权；威尔士自然资源部的林业事权倾向于以环境保护方面的制度形式体现，在辖区内监管有害化学物质的使用和处理与保护欧盟及英国保护物种[18~19]；北爱尔兰林务局在本地区负责制定与执行树木采伐、环境影响评估、树木与森林健康监控等规章制度，兼管森林景观设计和林地生物多样性保护等[20]。威尔士和北爱尔兰地方政府机构林业事权的具体内容与要求如表2所示。

表2 威尔士与北爱尔兰政府相关林业事权Table 2 The forestry powers of Wales and the Northern Ireland governments

2.3 支出责任划分

英国林业财政所需资金来源多样，既有中央政府拨付，也有地方政府资助，还有林业机构通过自身经营活动获取的。不列颠林业委员会、威尔士自然资源部和北爱尔兰林务局利用财政资金来支付日常运作所需费用、建造游客休闲娱乐所需基础设施以及发放各种林业补助金。

2.3.1 中央财政支出 作为唯一向中央政府部门汇报工作的林业经营管理机构，英格兰林业委员会的财政资金主要由上级主管部门环境食品与农村事务部通过财政年度预算拨付；同时，林业委员会也可通过出售木材、为旅客提供休闲娱乐场所及服务来获取部分资金。2012-2013财政年度，英格兰林业委员会通过出售木材和提供休闲服务获得了0.57亿英镑收益，其中出售木材0.31亿英镑，占英格兰地区公有林总投入的43.44%[21]。

英格兰林业委员会主要有3大项支出：一是履行林地经营管理职能、运作机构自身及执行相关林业政策法规等管理活动所需费用，二是建造和维护旅游娱乐基础设施与景点的开支，三是发放林业补助金与赞助合作机构的支出，2012-2013财政年度，这3项费用分别为0.36、0.38和0.36亿英镑[21]。

由来已久的林业补助金发放是一项纯粹支出，对林业财政的压力最大，但也对英国林业发展起到了极大的推动作用。早在1945年和1947年英国就先后通过两个法案，规定了对私有土地专用于造林的两种补助方法，之后多次提出新的补助方案并不断提高补助标准[22]，2008年将社区阔叶林补助提高至1800英镑每公顷（苏格兰现暂停执行）。此外，英格兰林业委员会执行的补助计划还有柴薪林补助、林地改善补助、林地规划补助、林地评估补助和林地更新补助等5种[23~24]，2012-2013财政年度英格兰林业委员会代表环境食品与农村事务部在英格兰地区发放的各项补助金总计达0.33亿英镑[21]。

2.3.2 地方财政支出 苏格兰林业委员会由议会资助，并同当地政府合作来实现苏格兰林业发展战略[25]。同样，苏格兰林业委员会也能够从自身的经营管理活动中获得收益，支出也可分为3大类，2012-2013财政年度具体的开支与收益详细情况[21]如表3所示。

威尔士自然资源部由威尔士政府赞助成立，除接受威尔士政府财政拨款外，还通过出售木材、审批捕鱼许可证、与其他组织合作申报各种项目基金来获取部分资金[13]。在林业方面，其支出范围同原威尔士林业委员会差不多，但因成立时间较短，新的林业补助计划还未提出和执行。

表3 苏格兰林业委员会2012-2013财政年度支出与收益Table 3 The fiscal expenditure and revenue of the ForestryCommission of Scotland in 2012-2013亿英镑

北爱尔兰林务局所需资金在上级机构农业与农村发展部的财政预算之中。2013-2014财政年度，林务局预算为2.23亿英镑，较前一年度少0.13亿英镑[26]。同样作为林业管理部门，北爱尔兰林务局的财政支出事项与林业委员会稍有差别，仅执行的补助计划略有不同；最近执行的是私有林补助计划，现已暂停接受申请[14]。

3 英国经验与启示借鉴

英国各级政府事权与支出责任划分明确，并通过中间机构来协调提高地方政府履行支出责任的能力；在林业方面，英国充分发挥了政府部门的主导作用，在各地区设立了具有很强独立性的事权机构，其支出责任安排虽复杂但符合林业发展要求。学习和借鉴这些代表性做法与先进经验，可促进和提高我国现代林业发展水平与经营管理能力及效果。

3.1 重点明确政府部门林业职能定位

英国是私有经济占主导的国家，但在经营生态公益林和提供林业公共产品与服务方面，各级政府林业部门的统筹及引导发挥了重要作用。据统计，2013年不列颠林业委员会、威尔士自然资源部与北爱尔兰林务局，既经营和管理着占全国林地面积27.92%的公有林，还负责部分私有林的管理，并为经营私有林的个人或企业提供技术咨询与指导，同时，也通过制定规章、发放补助、批准许可和提供建议来鼓励私有林所有者造林或投资和参与林业发展。林业需要各级政府通过持续的财政投入与政策引导来不断满足人们对生态和旅游服务的多样化需求，明确各级政府部门林业职能定位有助于从全国、全省或全县层面规划布局林业发展，兼顾环境保护、生态服务和木材与森林产品供给目标。我国幅员面积广阔，林业发展水平差距很大，各级政府应根据地方林情进一步明确林业部门的关键职能，兼顾林业的生态效益和经济效益。特别是在西部生态脆弱地区，职能重点应该强调实施国家林业生态工程、加大地方政策扶持、引导外来资金投入区域林业发展。

3.2 合理划分政府部门林业权责范围

英国政府林业部门的事权与支出责任安排复杂。一方面，全国不存在统一的林业管理机构，环境食品与农村事务部名义上主管林业，但在苏格兰、威尔士和北爱尔兰地区不直接从事林业经营管理具体工作；另一方面，负责各地区林业事权执行的机构履行支出责任所需资金既有中央政府拨付的，也有地方政府资助的。这些安排符合英国的国情，促进了各地区林业发展，基本满足了国内经济发展和人们生活改善的木材产品和生态旅游需求。我国的政治体制和国情林情同英国差异很大，需要更加合理地划分各级政府部门林业事权和支出责任范围。对于全国性林业重点工程建设，受益主体与工作地区不一致，涉及范围广、所需资金大，只有通过国家财政投入来实现；对于退耕还林、人工造林、林木抚育补助金发放，可由国家财政转移支付到各地方政府通过林业部门去完成。这样才能既保证重点工程资金安全，又能调动各级地方林业部门的积极性，从而为实现国家生态建设目标奠定制度基础。

3.3 更加强化政府部门林业事权独立

为了实现林业发展目标，英国政府赋予了不列颠林业委员会、威尔士自然资源部和北爱尔兰林务局3大机构很大的林业事权独立性，不受辖区地方政府领导，统领辖区林业管理全部职能，仅负责向中央政府相关部门或地区级政府汇报工作。郡级地方政府不设组织部门，仅有林务官员1 ~ 2人，主要负责私人造林、采伐申报和协调监督。这种格局为英国森林资源恢复和环境保护提供了组织基础。我国部分省市区设立的国家林业局森林资源监督专员办事处虽独立于地方政府，但在很多地方，毁林开矿、林区修路和伐林建厂等现象司空见惯，生态环境破坏十分严重。所以，需进一步强化各级政府部门林业事权的独立性，保证在执行林业政策和法规时不受政府干扰；还需进一步建立和完善相关机制来合理分配各级政府林业事权，在国家财政预算层面确保林业资金来源，从而保证独立的林业事权与支出责任，真正实现森林资源监管和生态环境保护目标。

因此，重点明确政府部门林业职能定位、合理划分各级政府林业权责范围、更加强化政府部门林业事权独立，成为平衡各级政府部门林业事权与支出责任的重要措施，也是英国林业管理实践中的主要经验，值得我国参考。本文仅对英国财政体制、林业事权和支出责任考察做法，只从各级政府部门林业职能定位、权责范围和事权独立总结经验，没有与其他类似国家林业事权与支出责任的比较分析，没有从历史渊源和理论角度探讨其形成过程和根本原因，也没有林业事权与支出责任具体事项的详细剖析，这些均有待进一步深入研究。作为正外部性产业，林业所需投资大、生产周期长、回报利润低，这些不利经济属性使得林业在国民经济发展中具有天生的弱质性，目前我国很多地方往往通过牺牲林业利益来推动采矿业、制造业和加工业的发展，以牺牲环境和生态代价来换取短期的局部经济利益，值得引起各级政府的高度重视和全社会的普遍关注，从而避免大规模造林的同时出现森林的持续破坏、立地条件优越林地被征用来发展房地产业等恶性事情的时常发生。

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[8] 杨红燕，陈天红. 英国财政社会保障支出制度结构与公平性分析[J]. 武汉理工大学学报（社会科学版），2013，26（4）：582-587.

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[11] 国家林业局林业培训交流与国有林管理考察团. 借鉴芬兰、英国管理经验 促进我国林业发展——芬兰英国考察报告[J]. 林业经济，2011 （12）：83-89.

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[19] Natural Resources Wales (NRW). Our work: Protected Species in Wales [EB/OL]. http://naturalresourceswales.gov.uk/our-work/policy- adviceguidance/protected-species-wales/?lang=en#.U3LTY42BTdw, 2014-04-30.

[20] Department of Agriculture and Rural Development (DARD). Forestry and environment [EB/OL]. http://www.dardni.gov.uk/index/forestry/ forest-environment.htm，2014-04-30.

[21] Forestry Commission (FC). Forestry Statistics 2013 [EB/OL]. http://www.forestry.gov.uk/pdf/ ForestryStatistics2013.pdf/$FILE/ ForestryStatistics2013.pdf, 2014-04-20.

[22] 刘克勇. 中国林业财政政策研究[D]. 哈尔滨：东北林业大学，2005.

[23] 中国林业网. 英国林业补助金制度[EB/OL]. http://uk.forestry.gov.cn/article/887/890/907/2013-06/20130619-144736.htm, 2014-05-01l.

[24] Forestry Commission England (FCE). Grants ＆ Regulations: English Woodland Grant Scheme [EB/OL]. http://www.forestry.gov.uk/ forestry/ infd-6dccen, 2014-05-14.

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Power and Expenditure Responsibility of Forestry in Britain

LI Jian-quan，TIAN Kang，CHEN Shao-zhi*
（Research Institute of Forestry Policy and Information, Chinese Academy of Forestry, Beijing 100091, China）

Introduction was made on structures and financial system of The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland. Focus was at forestry management system, power division and expenditure responsibilities of the central government and local governments. Success of forestry in the UK owes to definite of the function of forestry institutions with rational power and independent of forestry power.

forestry power; expenditure responsibility; The UK

S7

A

1001-3776（2015）01-0099-07

2014-07-14；

2014-10-25

国家软科学研究计划重大合作项目（2012GXS2B009）和国家林业局林业软科学研究项目（2013-R02）共同资助“突破国际贸易壁垒的中国木材合法性认定标准体系研究”；国家林业局委托项目“世界林业动态跟踪与政策研究”；国家林业局项目“中国林产品进出口贸易技术标准体系研究”

李剑泉（1967-），男，四川营山人，博士，副研究员，从事林产品市场与贸易、林业产业经济与政策和生态足迹理论与方法研究；*通讯作者。