开放大学外部质量保障体系组成要素职能及整体工作机制研究

叶繁 刘超球 康思本

（广东开放大学，广东 广州，510091）

开放大学外部质量保障体系组成要素职能及整体工作机制研究

叶繁 刘超球 康思本

（广东开放大学，广东 广州，510091）

外部质量保障体系是开放大学质量保障的重要组成部分。在讨论教育行政管理机构对远程开放教育质量保障推进作用的基础上，探索专业评价机构，远程教育行业联盟和协会，有合作关系的行业、企业单位协同质量监督、建设作用的渠道，以构建多主体多维度的外部质量保障体系要素及工作机制。

远程教育；高等教育；外部评价；质量保障

一、引言

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》在我国继续教育事业规划上提出“健全宽进严出的学习制度，办好开放大学”[1]的意见，这对建立、健全开放大学良好的教育质量保障体系提出了明确而高规格的要求。高等教育质量保障体系是指以不断追求发展、进步的质量文化为价值基础，在学校外部的支持和帮助下，内外协作，全面保障教育质量的组织管理系统[2]。从宏观上来看，高等教育质量保障体系可分为内部质量保障体系和外部质量保障体系。这两个部分好比开放大学未来发展的“鸟之两翼、车之双轮”[3]，两者缺一不可，同时互为补充。

在广播电视大学向开放大学转型升级的过程中，开放大学在继续发扬广播电视大学“五统一”为特征的内部质量保障制度、措施的基础上进行创新，尚且有章可循。然而，开放大学作为以现代信息技术为支撑的新型高等学校，在新的教育生态下，面临一个重要的事实:仅仅依靠“中期评估”、“总结性评估”、“年报年检”等外部质量评价方式已无法为开放大学提供足够的质量认可度、社会认同感。因此，办好开放大学，建立外部质量保障体系是开放大学亟待突破，且难度相当大的系统工程。笔者认为从以下两个主体角度厘清外部质量保障机构的职能，及外部质量保障体系运行机制，将对探索开放大学外部质量保障体系建设有所裨益。

二、教育行政管理机构

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中指出，“成立跨部门继续教育协调机构，统筹指导继续教育发展”[4]，这表明各级教育行政管理部门，首先在未来将进一步协调多方面行政力量，加大对包括开放大学在内的远程继续教育机构的关注力度。其次，将实现对开放大学从直接监管，向以“统筹”为主，“指导”为辅的管理方式转变。

（一）宏观规划

教育行政管理机构在我国远程教育质量保障体系宏观层面实行政策主导、协调的职责。第一，主导方面。基于国民教育当前需求和国家教育体制的长远规划，教育行政管理部门将从顶层设计上，以政策法规的形式对开放大学的发展规划、总体目标、分步战略、办学权责加以明确。开放大学作为一个新兴事物，已经在进行“1+5” （“1”指国家开放大学，“5”指北京、上海、江苏、云南、广东5个地方开放大学）的试点工作。随着项目试点的推进，势必将有更多省级广播电视大学申请转型成为开放大学。面对众多拟转型的广播电视大学，教育行政管理部门将采用分类指导的原则，建立专门实施质量评估的“远程开放教育评估中心”。该机构工作机制与实施普通高校本专科教育评估工作的“高等教育教学评估中心”[5]相一致。其主要任务是针对开放大学开展类似普通高等学校“五年一次”的定期质量评估、动态数据采集及专门指导。另外，在开放大学办学过程中成立学习辅助中心，下达开放大学招生计划等问题也需要教育行政管理部门从教育发展的布局出发，进行科学规划。第二，协调方面。构建区域终身教育体系和学习型社会，形成覆盖城乡的信息化学习网络，是开放大学义不容辞的社会责任。这也意味着开放大学试点道路将是一条突破固有体制机制限制，具有中国特色的转型升级道路。因此，开放大学在进行建设探索过程中，必将遇到各种体制机制方面的障碍，局部利益和整体利益的冲突，在动用自身能力无法解决时，需要教育行政管理部门协调处理。另外，教育行政管理部门在开放大学建设方面应充分履行交流平台的协调作用，在开放大学学分银行建设、教师队伍培训、教学资源整合方面通过官方渠道为各开放大学与国内、国际高等院校合作提供交流途径，搭建沟通桥梁。

（二） 微观引导

在远程开放教育质量保障体系建设中，教育行政管理部门起到的微观引导作用主要体现在教学质量评价上。从本世纪初开始，教育行政部门就启动了对远程教育机构质量评价工作，系统脉络梳理如下：

从2001年起，为规范远程教育试点学校网络教育办学行为，教育部对试点普通高校网络教育学院、中央广播电视大学公务服务系统实施年报年检制度。这一制度从4个环节，即学校自查、年报、抽查、年检，对学校定位、学习方式、考试办法、资源共建共享、学生支持服务等13个方面进行检查。2002年《教育部关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见》（教高〔2002〕8号） 阐述了这一制度设计的目的在于“健全网络教育学院年报年检制度，加强质量监控”[6]，这是我国网络教育外部质量保障制度迈出的第一步。

2004年教育部组织专家制定“普通高校网络教育教学质量评估指标体系”[5],制定了办学指导思想、教学过程管理、学生教育管理、技术支撑与资源等5个一级指标、13个二级指标，35个观测点，并依据体系首次对中国人民大学网络学院进行试评[7]。

教育部在2001-2002年对“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目进行中期评估，并于2005年对项目进行总结性评估。教育部在总结性评估中选取了办学指导思想、教学点建设、教学队伍、教学设施、教学资源等8个一级指标，18个二级指标，39个主要观测点对省级电大进行考察，并从上述指标中采集试点项目的信息[8]。

经过比较发现，教育行政管理部门对远程教育的评估工作有以下特点：首先，在主持质量评估前，制定针对评估客体的专门评审指标体系。质量评审突出检查客体对教育教学过程中的任务、目标的落实和完成程度。例如：在对“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”进行总结性评估时，不同于之前对普通高校网络教育侧重“学生教育管理”、“教学过程管理”、“教学效果”的考察，教育行政管理部门把重点放在了“教育与教学模式改革”、“教学管理模式改革”、“试点总体效果”等方面。其次，质量评价观从“质量认证”向“质量评估”发展[9]。最初对“基本办学条件”、“招生与在读生”、“办学情况”等基础要素，以扣分制的形式进行“质量认证”。到2005年总结性评估时则从“试点专业和课程建设”、“教学资源建设”、“教学模式改革”、“社会评价”、“系统运行”等多方面，采取定性与定量相结合的“质量评估”方式。再次，质量评价走试点项目制评价与全面动态监控式评价、常规化评价相结合的道路。例如，2001年广播电视大学系统接受试点项目中期评估，2005年通过试点项目总结性评估。两次评估不但验证项目试点的可行性，而且为下一阶段深化人才培养模式改革夯实了基础。2011年国家教育体制改革领导小组将探索中国特色开放大学办学模式列为教育体制重大改革项目，并把中央电大和北京、上海、江苏、云南、广东等5所地方电大列为试点单位，即“1+5”。这是开放教育试点项目深化改革的第二阶段试点。在试点单位进行试点项目建设的同时，教育部从2001年起实施年报年检制度，通过报送年度动态数据和随机抽查的方法常规化监控国内远程教育机构办学情况，规范办学秩序。这体现了教育行政管理部门在外部质量评价上遵循“试点先行”，“点面兼顾”的两手抓原则。

作为有前期建设基础的开放大学，一方面将持续进行改革创新的任务，接受试点项目质量评价，另一方面仍需要保障常规教学工作正常进行，接受常规质量评价。

三、社会质量评价机构

社会质量评价机构侧重于从第三方的角度对开放大学教学水平、培养模式、资源建设等方面进行测评。这种质量评价模式是以教育行政管理部门委托或开放大学自主合作的方式实现的。由于人才培养的系统性，与开放大学教学、管理协作上存在密切关联的主体，广义上都可以作为开放大学的外部质量评价机构，包括专业评价机构,远程教育行业协会,有合作关系的行业、企业单位等。

（一）专业评价机构

教育行政管理部门或开放大学委托专业机构对学校教学质量进行评估，其实质是借助其中立的视角，以科学的评价框架，查找开放大学内部质量体系中存在的问题。这种形式在国外已有先例，例如：香港独立市场调查公司曾于2002、2004、2006年三次连续进行“继续教育机构社会形象调查”，从学院声誉、学院质量、课程质量、学生支持服务等方面对全港继续教育机构进行调查[10]。

日本于2000年专门成立对本国高等教育质量保障体系从事专业评价的“大学评价与学位授予机构”。该机构按照主题和领域设置专门委员会，委员由相关学者和专家组成。通过独立审查高等教育机构提供的资料，以及采取书面、访问调查和听证会等调查方式对日本高等学校各领域教学、研究情况进行评估[11]。

我国传统的质量评价模式侧重从教学客观条件角度对远程教育机构进行质量监控，这是在远程教育资源无法满足庞大的成人受教育需求的客观环境下，为维持基本的教学秩序，保证基本的办学标准而制定的。这种评价方法呈现的特点是从“教”的角度对远程教育施教主体进行监督检查。国际上采用的专业机构评价方式，则是通过学生学习结果、学习评价溯源教学过程的方式实现教学评价，即以“学”为中心的外部质量评价方法。例如，英国高等教育质量保障研究会（QAA）在《远程教育学习指南》提出了远程教育的6个评价标准，其中课程的设计、学生发展与支持、学生交流与表达、学生评价4个标准是从学生学习的角度对教学质量进行评价的。评价导向以“学”为中心，将 “教”的模式、技术、资源、师资归结到“学”的动态过程、接纳程度，从国际质量观视角，学习产出与教学投入的比率关系才是衡量教学效率高低的指标。

（二）远程教育行业协会

原亚太地区教育局 (UNESCO) 高等及远程教育计划专家王一兵指出“全国 46 所电大和众多的网络学院,是中国开放、远程教育群体,在服务对象、教与学的模式、管理、技术依托与事业等方面有其自身的特点,设立专门委员会,可作为一个独立院校群体进行评估”[12]。由于远程教育体制的诸多特殊性，采取与普通高等教育同一的质量观评价开放大学及其他远程教育机构，在中国来看是明显不合适的。对开放大学和其他远程教育机构采取行业评估更有助于从根本上把握这类院校群体教育的本质，为远程教育发展提出具有针对性的改进措施和建议。

目前全国成立了众多的远程机构协作协会，但由于这些协会对成员的约束较小，成员单位之间呈现出一种比较自由和松散的弱连接状态，这阻碍了协会发挥其应有的作用。如果不将“规划、组织、协调和评估成人教育活动”[13]纳为协会的工作职责并切实落到实处，远程教育行业协会将丧失其在远程教育事业中应起到的作用。

目前，美国有9个全国性认证机构、8个地区性认证机构对远程高等学校实施认证。8个地区性认证机构均是以地区划分的院校协会，例如：北部院校协会、中部各州院校协会、南部院校协会、新英格兰院校协会。9个全国性认证机构则是以学科和高等教育类型不同而划分的，例如；远程教育培训和协作委员会、独立学院与学校认证委员会[14]。各机构都有自身相对独立的质量评价标准，但这些标准是相辅相成，相互承认的。

欧洲开放与灵活高等教育机构联盟为提高欧洲地区在线学习质量，出台了在线学习质量评估手册（Quality Assessment for E-learning a Benchmarking Approach），从战略管理、项目设计、课程设计、课程传递、教师支持、学生支持6个方面设计了详细的质量保证标准[15]。

在行政体制改革的背景下，教育部在2005年《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》中提出建立“重视不同类型高校的办学定位和特点，按照分类指导的原则，进一步完善教学工作评估指标体系”，并“逐步建立政府、高校和社会有机结合的高等教育质量保障体系”[16]。因此，在分类指导、政事分离的趋势下，远程教育协会将作为远程教育质量评价的社会力量，在开放大学外部质量保障中履行不可或缺的职责。

远程教育行业协会在开放大学建设过程中，其工作机制及作用有以下三点：

1.制定符合远程教育实际的质量认证标准，积极推行实施开放大学质量认证。通过高等教育各类协会的桥梁，为开放大学在高等教育体系中取得应有的地位和认可度。现有的远程教育评价框架存在突出的两个问题：一方面，评价指标在评价方法上采取一种“静态孤立”、“向过去看”取向。这些指标从学校应“有”的硬件、软件出发，寻找“有”中缺失的“无”，即从各个孤立的质量保障要素出发，用静止的方法通过检查实物、规章、档案，试图发现这些要素中缺少的佐证材料，而至于这些“无”是不是不可取代，“有”和“无”有机结合能否产生质量保障的作用却不得而知，这并不是科学评价教学作为动态、持续过程的正确方法。另一方面，在面对远程教育受教育对象学习行为、需求特殊性时，现有指标无法还原教学过程中诸多重要的质量监测点。从受教育者角度考察教学质量保障措施落实情况，应将最基本的教学过程中的问题，例如：教学设计是否贴合成人业余学习的特点，学生支持服务获取是否便捷等一系列问题视为质量评价的观测点。从行业整体的视角，远程教育协会提炼体现当前行业需要、行业趋势的灵活质量评价框架，能在质量评价体系上与教育行政管理部门形成有机互补，甚至能更科学评价开放大学教学质量。另外，在更高的愿景上，远程教育协会应该积极寻求在质量认证标准上与普通高等学校之间的互通和互认，为开放大学教学质量取得与普通高等学校同等的社会地位和认可度而努力。

2.促进行业内沟通，推广行业内优秀成果，推动行业内合作。国内“1+5”的试点开放大学，在长期的教学组织、管理过程中，积累了许多有益的管理经验和高质量的教学资源。肩负进行教育体制改革创新重任的开放大学，亟需在自身不断摸着石头过河的过程中，互通有无，分工协作。通过远程教育协会的平台，凝聚国内开放大学的力量，传播、分享经验和资源，不但能有效避免资源重复建设，在管理过程中少走弯路，而且对人才培养模式改革效率的提升、效果的达成能起到积极的促进作用。

3.加强与国外远程教育协会、机构的沟通，寻求国际层面质量保障机制深入交流的机会。国际开放与远程教育协会（ICDE）建立了国际质量评估机构（ISA），从院校主要职责、课程的质量和教学提供的层次等方面制定了国际远程教育全球统一的质量标准，考察远程教育机构培养目标的制定与实现、课程设计、教学测评、学习支持服务[17]。上海开放大学曾在2008年接受并顺利通过了ICDE的质量评审，成为中国远程教育领域第一所接受ICDE质量评审的远程教育机构，也是中国高校首次接受此类评审。循此先例，引导开放大学走出去，引进来，将教学质量保障举措与国际质量评估机构（ISA）的质量保障要求相接轨，对提高开放大学教学质量，提升我国远程教育整体水平，将起到重要的带动作用。

（三）有合作关系的行业、企业单位

国际远程教育领域专家，原德国哈根远程教学大学远程教育方法论教授奥托•彼得斯，曾提出远程教育工业化、后工业化理论。在这一理论体系中，他认为远程教育与社会工业化本质上是连接在一起的，具备服务属性和产业属性[18]。由于远程教育与社会工业化密不可分，在远程教育产业发展和社会服务需求引导下，借助行业、企业的资源、技术、设备办学并为企业、社会发展服务，成为办好开放大学的创新途径和内在动力。

作为最成功的远程教育高校之一，美国凤凰城大学在兼职教师选聘和课程建设上积极寻求外部力量，保障教学质量。凤凰城大学有2.3万名兼职教师，这些兼职老师多数是来自公司的高级管理者和行业的专业研究人员。大部分兼职老师受雇于与所教授课程相关的领域，全部拥有5年以上的从业经验[19]。这样的兼职教师队伍给学习者教授课程时，能为学习者传授最新的实用理论和应用技能。凤凰城大学拥有专业的市场开发与营销队伍，这支队伍根据市场调研提供新开发市场的分析报告、教育产品促销活动、战略营销计划、媒体使用计划等建设性的意见。同时，学校与大型企业建立合作关系，在为企业提供高级管理人才的同时，企业反馈市场信息帮助学校即时更新课程设置及课程内容[20]。

开放大学有办学网络体系覆盖面广、远程教育技术应用好、学习需求针对性强、试点项目自主性大等特点，这使得开放大学在与行业、企业合作方面有着全方位的优势。首先，开放大学可以在充分调研行业、企业需求的基础上，设置专业和方向，调整专业规则和课程教学内容。结合企业实训资源、技术优势，进行课程资源共建共享，走出一条与行业企业发展趋势紧密联系的创新道路。其次，利用现代信息技术和办学网络的便利，在扁平化的教学组织下，聘用行业、企业兼职教师向办学网络中的学习辅助中心输出非学历培训，并探索培训与继续教育、职业资格认证互认衔接的道路。最后，在课程学习中通过单科课程学习累积学分、企业技能培训折合学分等措施，在学习者学分银行账户中进行学分积累和转换，以实现非学历和学历教育的双向融通。

社会质量机构评价具备真实、客观、透明、科学的特点[21]，使其能以最新的质量观、最贴合的质量框架对开放大学教学质量做出最合适的评价。对开放大学而言，社会质量评价需要依靠专业机构、行业协会，综合各种研究和实践，提炼出包括评价指标、内容、程序、方法在内的评价框架，以教学效率质量观为愿景，将教与学的过程性作为质量评价的内核和重心，对教学质量及运用远程教育手段进行学习效果综合评价。

综上所述，开放大学外部质量保障体系组成要素职能及整体工作机制运行图见图1。

图1 开放大学外部质量保障体系组成要素职能及整体工作机制运行图

四、结语

试点开放大学承担着走出办学模式创新之路的责任。诸多成功办学经验共同指明一个事实：外部质量评价是现代新型远程教育质量保障体系中必不可少的要素，是促进办学模式从封闭到开放，从孤立到协同的重要催化剂。只有在确立内部质量评价框架基础上，准确定位外部质量核心要素，围绕教学过程主轴，采取多层次、深交互的质量保证举措，并在实践中不断尝试、磨合、调整，才能真正建立适合国情的开放大学外部质量保障系统。

质量不仅是追求的目标，更是一个周期性的建设和积累的过程。我们可以看到，试点开放大学在推进管理体制和运行机制改革、创新的道路上越走越远，也越走越坚定。与之相对应，只有质量观和质量评价标准紧随办学模式创新的脚步，才能准确度量改革的力度，创新的程度。社会质量评价机制把开放大学放在教育产业市场中接受行业、学生和合作机构等主体全方位的审视，这种评价机制，让开放大学摆脱只对教育行政管理机构负责的质量评价初级阶段，大踏步向构建多主体分类把控，功能互补的外部质量保障体系迈进。

[1][4] 中华人民共和国教育部. 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].http://www. moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/ moe_838/201008/93704.html，2014-08-19.

[2][14]李杨.美国远程高等教育质量保障体系研究[D].上海：上海师范大学，2011.

[3]刘永权.中国开放大学质量建设外部环境研究——以英国开放大学外部质量和全国学生满意度调查为例[J]..现代远距离教育，2012，(5):40-46.

[5]教育部高等教育教学评估中心. 教育部高等教育教学评估中心简介[EB/OL]. http://www.pgzx.edu.cn/modules/zhongxingaikuang. jsp?type=0，2015-01-21.

[6]中华人民共和国教育部.教育部关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见[EB/OL]. http:// www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/ s3865/201010/110174.html，2014-08-20.

[7]曾海军，马国刚.网络教育那些事儿[M].北京：高等教育出版社,2009：284-285.

[8]中华人民共和国教育部. 教育部办公厅关于中央广播电视大学开展人才培养模式改革和开放教育试点项目总结性评估工作的通知[EB /OL]. http://www. moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/ s3865/201011/110618.html，2014-08-21.

[9]徐皓.质量评价如何多元有效——教育部试点项目总结性评估带来的思考之三[J].中国远程教育，2009,(7):30-39.

[10] 王永辉.HKU SPACE 的办学经验及其对开放大学建设的启示[J].江苏广播电视大学学报，2013,（3）：21-25.

[11] 胡国勇.第三者评价——日本的大学质量保障体系改革[J].外国教育研究，2005,（12）：52-56.

[12]王一兵. 高等教育质量保证体系机制: 国外趋势和中国面临的战略选择[J].高等教育研究, 2002,(1) : 37- 42.

[13]中国成人教育协会.协会介绍[EB/OL]. http://www. caea.org.cn/caea_content.asp?id=30，2014-08-21.

[15]EADTU,Quality Assessment for E-learning a Benchmarking Approach [DB/OL]. http://www.eadtu. nl/e-xcellencelabel/default.asp?mMid=3&sMid=12.

[16]中华人民共和国教育部. 教育部关于印发《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》的通知[EB/OL]. http:// www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/ moe/moe_734/200507/8296.html，2014-08-21.

[17]陈信，徐辉富.高等教育的质量保证——兼论上海电大的ICDE质量评审[J]·开放教育研究，2008，（8）：8-14.

[18]任光杰，丁新.奥托·彼得斯研究[J].中国电化教育，2004，(6):40-43.

[19]肖爱平，蒋成凤. 美国凤凰城大学的运营状况、成功经验及启示[J].远程教育杂志，2008，(6):32-35.

[20]王志强.美国阿波罗教育集团的经营启示[J].高教发展与评估，2011，(7):57-63.

[21]史秋衡，闫飞龙.对高等教育评价哲学的探讨[J].高等教育研究,2008，(8):31-37.

（责任编辑： 微风）

Research on the Function and Mechanism of the External Quality GuaranteeSystem for Open University of Guangdong

YE Fan LIU Chao-qiu Kang Si-ben
(The Open University of Guangdong,Guangzhou,Guangdong, China, 510091)

The external quality guarantee system is a fundamental component of distance higher education. Taking the effects of administrative department for education quality assessment as the basis, the Open University should make use of the professional assessment agency, distance education associationand corporative enterprises as external factors to supervise and enhance the education quality.

distance education; higher education; external assessment; quality guaranteesystem

G724.82

A

2095－932x（2015）04－0016－06

2015－03－09

叶繁（1987－），男，安徽怀宁人，广东开放大学讲师；刘超球（1962－），男，广东大埔人，广东开放大学研究馆员；康思本（1978－），男，山东郓城人，广东开放大学副研究馆员。