国企新一轮深改的逻辑及思路

张百舸

发轫于2014年8月的国企新一轮深化改革，随着2015年5月国务院批转发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》（以下简称《意见》）、国务院国资委发布《2015年度指导监督地方国资工作计划》等系列政策的相继出台，国企本轮深改工作逐渐展开。但如何正确理解国企本轮深改的政策内涵、目标、思路、方法等，对于国企的深改工作至关重要。

国企深改的逻辑

要了解国企本轮深改的政策内涵，我们需要思考几个问题，即为什么改？改什么？改革的目标是什么？

第一，为什么要改？

自1978年国企改革以来，国企日益壮大并已成为国民经济的重要组成部分。但近年来受到体制机制的束缚，国企的市场竞争力逐渐衰弱，部分国企靠垄断换来的竞争优势也随着中国市场经济改革的深入而消耗殆尽，大多数国企正面临新的成长发展瓶颈，甚至攸关企业生存。

国企市场竞争力下降主要表现为：

（1）一些国企大而不强的现象越发明显，资产资本收益呈现边际递减趋势，权益报酬率（ROE）等杜邦比率指标实际纵比横比都在下降，经济增加值（EVA）指标实绩为负值的国企数量越来越多。（2）国企的市场竞争力正在减弱。为什么国企的市场竞争力会下降？主要原因包括：①过密的政企关系，导致部分国企过于依赖行政优势而获得竞争优势。②国有资本布局不合理，导致资产效益下降。③盲目投资的冲动，导致国企负债率有增高趋势，部分地方国企甚至出现资不抵债的现象。如果不尽早化解企业的债务风险，降低杠杆系数，确实可能存在地方国企新一轮的倒闭潮。④企业政府化的组织模式，导致国企的人力资本潜能长期受到抑制。此外，现行国企领导人的政治任命体制，也使国企丧失了企业家成长和企业家精神发挥的环境，正如一位前国家领导人曾说“国企没有企业家”，但恰恰是企业家才是国企创新转型的关键。

第二，改什么？

改革当然是打破阻碍国有企业成长的体制机制樊篱。主要包括：一是建立健全基于公司治理结构的新型国企监管体制。理顺政企关系，转变国资监管方式，让国企真正回归市场，完善现代企业管理制度。二是建立健全基于现代产权制度的国有资产资本管理体制。调整国资布局，优化国资结构，推动国资证券化，激活国资活力。三是建立健全基于现代人力资本管理的激励约束机制。释放国企人力资本，尤其是企业家精神的创新创造活力，完善激励约束机制，强化中长期激励，硬化约束，推动国企改革发展。

第三，改革目标

公司制、股份制是近年来国企改革的重要方向。从出资人角度而言，保值增值是企业经营的核心目标，也是国企改革一以贯之的目标。保值增值有两个方面的含义：一是指企业的资产资本规模；二是指企业的资产资本质量。

如何壮大国资规模？

首先，我们从企业的本质和企业成长理论方面来分析这个问题。根据诺贝尔经济学奖得主科斯（Coase，R.H.，1937）的交易成本理论，企业的规模受制于企业内外成本对比，而企业的内部成本主要就是管理成本。企业可以通过商业模式创新、引入新技术、资产重组等方式，提高企业的经营规模。但推动企业变革的背后需要企业家精神，而一个政治任命的、过渡性的国企负责人，显然缺乏变革、创新的动力和责任，这从一个方面也说明了部分国企为什么大而不强的原因。所以，从根本上讲，要壮大国资规模，需要激活人力资本潜能，承认人力资本的价值创造能力，尤其是企业家的创新创造能力，即通过人力资源管理体制机制创新，培育壮大国企职业经理人才队伍，尤其是建设一支勇担当、善创新的企业家人才队伍。

其次，从企业的资产负债表来看，扩大国资规模无非增加负债和所有者权益。但目前大多数国企负债率偏高，财务杠杆系数偏大，尤其是一些地方国企的负债率更高，缘于一些地方国企负责人做大企业规模的冲动，以及因公司治理结构不健全导致企业投资政治化、盲目化。摩根士丹利最新研究报告显示，截至2014年中国企业负债率达178%，从M2规模增长过快可以看出近三年中国企业杠杆率增长过快。现在，去杠杆化已经成为一些国企面临的主要难题，有些地方国企甚至出现了资不抵债的情况。另外，考虑到间接融资成本高的因素，壮大国资规模无法从负债的角度予以考虑，只能从权益资本的角度来做文章。

但长期以来，因中国资本市场的不发达，社会资本的投资渠道逼仄，大量社会资本不得不沉淀于银行账上，高达百万亿元。据统计，近几年中国居民家庭股票资产在资产配置中仅占3%，而2014年美国家庭则为29%。因此，如何激活国有资本市场活力，提高国有资本的证券化水平，是国企本轮改革的重点。根据国内一些证券机构的统计，目前国务院国资委监管央企的48万亿元净资产，实现资产证券化的部分不超过10万亿元，大量资产在体外，国企资产证券化的空间巨大。近期，中国股债双牛，为国企混改提供了重大机遇。这就是国企本轮混改的背后逻辑，即通过现代产权制度改革，提高国资的资本证券化水平，吸引战略投资资本、社会资本，提高权益资本比重，从而实现壮大国资规模的目标。

如何提高国资质量？

提高国资质量无非是改善国企经营状况，但前提是让国资真正回归市场，唯有接受市场的洗礼，感受市场的压力，在市场竞争中获得核心竞争优势，国资才能真正做强。这一点在国内家电行业中表现得尤为明显，20多年前国内家电几乎由日本品牌垄断，政府通过放开市场竞争，时至今日，已经出现了海尔、海信、格力、长虹等国有控股的世界级的家电企业。实践证明，企业唯有融入真正的市场竞争才能成长进步。很多国企或多或少都有一些历史性包袱，而且资产资本结构复杂，建议可通过以下步骤逐步改善国资质量：一是优化国资布局，将竞争性领域的国资真正融入市场，建立市场化的运营架构；二是通过资产重组，增加经营性资产比重；三是清理历史性包袱，隔离并分类处置；四是按照现代产权制度和现代企业管理制度，进行体制机制创新，提高企业的经营管理能力和经营水平。

国企深改的思路与方法

通过近一年时间的调研、酝酿，中央全面深化改革领导小组、国务院国资委、一些地方国资委相继推出了一系列国企本轮改革相关的政策、指导意见等，虽然步履蹒跚，但改革的方向逐渐明朗。对于大多数国企而言，如何紧紧抓住本轮改革机遇，破除困扰企业发展的体制机制樊篱，实现企业的跨越式发展，是摆在企业负责人面前的重要课题。而当务之急就是企业必须提出符合改革精神的、结合企业实情的顶层设计方案，尽早获得主管部门（国资委等）背书，把握改革先机，力求先行先试。那么，如何开展企业的顶层方案设计工作呢？虽然国企实情各异，但本文认为可从“资产重组、平台创建、架构重整、管理提升”四个方面着手：

——资产重组

就是优化产业布局，调整产业结构，进行资产重组，实行分类管理。大多数国企都属于多元化或一主多辅的集团化公司，因为历史因素或政治因素，背负的包袱较多，存在一些亏损、低效甚至无用的资产，造成了虽然资产规模越来越大但资产回报越来越低的现象。一般而言，资产重组工作分为三个步骤：首先，要定制资产分类原则、标准，通常可从“国资属性、产业价值链、细分市场”三个维度来制订标准。其次，对现有资产进行盘点，重新审视产业布局，优化产业结构，力争“有所为有所不为”，制订资产重组方案。最后，制订资产分类处置、管理办法，尤其对于低效、无效资产进行剥离，提出相应的处置方案。

——平台创建

国企本轮深化改革的一项重要内容就是改变国资监管模式，即由管资产转变为管资本。对于具体国企而言，需要构建相应的资本运营平台公司。大多数国企都是行业或地方产业的领头羊企业，具有较大的市场份额，国资委应鼓励这些龙头企业成立一个或多个产业投资运营平台公司，由资本运营平台公司管理原集团下属的股份公司或竞争性经营公司。集团公司可将其全部或部分股权注入资本运营平台公司。此外，为鼓励国资发展，政府国资监管部门也可将其保留的部分或全部股权注入资本运营平台公司。资本运营平台公司的核心使命是发挥资本杠杆功能，引入社会资本或战略投资资本，推动国企发展壮大。对于拥有上市公司的集团化国有企业而言，新成立的资本运营平台公司的短期使命就是推动集团企业整体上市或增加上市资产规模。

国企成立资本运营平台公司之后，原来的股权关系将随之而变。在转型过程中，应根据产权制度，重点理顺集团公司与下属股份公司之间的组织关系、集团公司与投资运营平台公司之间的组织关系、投资运营平台公司与股份公司之间的组织关系。

——架构重整

以产权制度为基础、以资本为纽带的现代企业管理，需要健全的公司法人治理结构和科学完善的内部组织管控模式。本文认为，架构重整包含三个方面的内容：

一是制度环境。根据组织关系的制度理论，组织的制度环境决定组织的形式及其行为方式。国企本轮深改的一个重要内容就是厘清政府和企业的边界。随着国资监管方式的转变，根据产权制度安排，政府主要负责国资变动性监管、董事会部分人事任免提议等，不再直接干预企业日常经营活动和经营管理班子成员的人事任命。国资委原有的一些经营业务监管职能将移交给董事会，授予企业经营管理层充分的经营自主权。

二是公司治理。公司法人治理结构建设是国企本轮资本化深改的重要一环，是从体制上保障资本化改革成果，势在必行。根据国企现状，本文认为，公司治理改革方案要具有三大特点：（1）先进性。改革方案要符合全球化公司治理趋势；（2）特色性。特色之一就是在公司治理改革方案中要明确“国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位”。（3）操作性。随着国企公司法人治理结构改革的深入，预计许多国企将迎来新一轮“去集团总部化”的组织“瘦身”变革，人员分流、总部职能优化等工作纷繁复杂，需要周详考虑、审慎推进。此外，国企本轮公司治理结构改革过程中需要充分考虑董事会主要成员的激励问题，这些成员多为改革前国企高层经营管理人员。国企公司治理结构改革内容包含董事会委员会架构设计、任职资格标准设计、任职者激励方案设计、运作制度设计，以及董事会与经营层之间的责权细则设计等内容，原国资委、集团公司的经营监管职能将由董事会负责。

三是组织管控。国企大多数都是集团化运营公司，分子公司数量众多，随着产业布局调整、资本运营平台公司成立，企业内部组织管控模式也需进行相应调整，包括流程优化、组织架构设计、总部与下属分子公司管控关系、薪酬和绩效管理，等等，逐步将国企正三角形的官僚组织架构转变为市场响应型的流程组织架构，提高组织的弹性。

——管理提升

在战略目标、竞争市场、商业模式既定的前提下，本文认为决定企业成长速度和质量的关键是企业内部能力。国企本轮深改的一个重要内容就是要通过组织、体制、机制、制度等方面系统而深刻的变革，提高国企的市场竞争力。如何改进国企内部管理呢？本文认为，国有企业需要制订系统的“能力差距提升计划”，也就是说，企业要对照标杆，分析差距，提出差距弥补方案及其计划。因此，国企本轮深改的顶层设计方案中不仅包含产业调整、混改方案、公司治理等内容，还应包括管理提升大纲方面的内容。

结合对国企现状的了解，国企本轮管理提升方面的内容至少应该包括：

战略评估及优化。本文认为，随着国企资本化改革进程加深，国企进行战略优化时要重点考虑“股东是谁？股东的中长期利益是什么？如何保障股东的利益或价值”等内容，重点优化企业的盈利模式，即企业“在哪赚钱？怎么赚钱”，将现在“做大做强”的企业成长模式转变为“做精做优做强做大”的企业成长模式。

流程及组织优化。根据组织生态学的制度理论，国企本轮的资本化改革，彻底规范了政企关系，极大颠覆了国企原有的制度环境，为国企组织、流程、制度变革提供了空间，有望改变“国企政府化”的组织现状，建立一个能快速响应市场需求的扁平化的组织架构。

人力资源管理体系建设。国企本轮深改的一个重要内容就是重新承认人力资本的价值尤其是企业家精神的作用。结合国企实情，本文认为国企人力资源管理变革至少应该包含：（1）职业经理人队伍建设和人才队伍建设。（2）核心人才队伍建设及其激励约束方案，尤其是中长期激励方案，如：增量利润分红方案、股权激励方案等。（3）企业培训管理体系建设，尤其是企业大学建设，造就一批企业所需的工匠型技能人才队伍。

国企党建管理体系建设。随着中央反腐力度的加大，近年来国企腐败案例层出不穷，一方面是国企内部管理体制存在问题，另一方面是党建职能建设工作弱化，国企党组织既没有在风清气正的企业文化建设方面发挥作用，也没有履行应有的检查监督管理职能。国企普遍存在“重业务、轻党建”的现象，原因一方面是企业党建负责人内部化；另一方面是企业党建负责人往往是行政任命，素质能力偏低，难以担当重任。

本文作者结合多年的国企党建管理咨询经验，建议国企应结合自身实情，从“职能建设、制度设计、综合考评、改善创新、特色文化”等方面，创建企业独特的党建创新管理体系，形成制度保障，改变党建和经营“二张皮”的现象，使二者有机融合，真正发挥国企党建工作的“文化凝聚、先锋引领”功能。

企业创新管理体系建设。国企可结合自身实际，从“氛围营造、机制设计、活动组织、总结提炼”等方面，构建企业的创新管理体系，包括商业模式创新、技术创新、市场创新、产品创新、工艺创新等。此外，对于制造型国企而言，应积极响应国家的《中国制造业发展纲要（2015—2020）》，通过制造智能化、办公自动化、供应链信息化、精细化管理等手段，积极参与国家工业4.0升级活动，提出符合企业自身发展的企业版制造4.0规划。

企业运营管理体系优化。国企本轮深改，预计将会在战略（含商业模式）、组织、人力资源管理体制机制方面产生深远变化，国企需要随之优化企业运营管理体系，包括财务管理、制造管理、供应链管理、营销管理、研发管理等，具体计划、方案应结合企业的自身情况。企业运营管理体系提升方案也是国企本轮顶层深改方案设计的内容之一。

国企本轮深化改革是一场真正意义的市场化改革，预示国企改革已进入“深水区”，将面临前所未有的困难和挑战，但唯有直面问题、围绕“实现国资保值增值”这一核心，改革才能成功，有望迎来国企新一轮的发展机遇期。

（责任编辑：李万全）