思维创新：社会建设创新项目必备的特征—— 简论“潮汐式”停车模式中的思维创新

李桦

思维创新：社会建设创新项目必备的特征
—— 简论“潮汐式”停车模式中的思维创新

李桦

2014年，在由上海市社会工作党委、上海市社会建设建设委员会办公室主办的“上海市社会建设创新项目”评选活动中，浦东新区塘桥街道的“‘潮汐式’停车”项目一举成功跻身“十强”，并且使得浦东新区申报的三个创新项目全部进入“十强”行列，占了“十强”的三分之一。原先，我对“潮汐式”停车项目并不看好，觉得项目运作简单，可能止步“十强”，可90位评委的投票竟然使它位居“十强”第五名，不由得让我深思。翻阅“潮汐式”停车项目的资料，我探寻出一个重要缘由：基层社会治理项目的首要，在于“思维创新”。

一、项目内容确定的思维创新：瞄准老百姓最困扰、最紧迫、最聚焦的民生问题

“潮汐式”停车作为社会建设的创新项目，其确定并非塘桥街道党工委办事处的拍脑袋而为，而是“问题导向”背后的思维创新所致。2012年，塘桥街道发现“停车难”成为社区治理的重大难题，不但是社区居民最关心、最直接、最现实的利益问题，而且成为基层群众最困扰、最紧迫、最聚焦的民生问题。用“最困扰、最紧迫、最聚焦”的“新三最”并不非是取代“最关心、最直接、最现实”的“老三最”，而是表示“停车难”问题不但体现为居民“最关心、最直接、最现实”的利益，更体现为群众“最困扰、最紧迫、最聚焦”的民生问题。

最困扰：塘桥街道区域面积3.86平方公里，居住10万人口，地处浦东陆家嘴金融城南端，交通发达，商业繁荣，高档楼盘和老式小区混合，有仁济医院、儿童医学中心等2所三甲医院，巴黎春天、陆家嘴软件园、由由国际广场等大型商业设施，还有3个地铁站口，路段繁华，人流密集。随着生活水平的提高，塘桥社区居民和驻区单位员工的私家车拥有量急剧上升，但受十多年前经济发展水平制约，早期老式小区有的没有车位，有的配建指标不到位，更没有可供改建成公用停车场的储备用地；不少大型商业企业、学校、医院、社会办事机构停车场的建前规划和建后设点严重滞后，社区公共区域也没有相应的停车场或停车位设置太少，车位的捉襟见肘造成交通严重拥堵。“停车车位在何处”的问题，不仅困扰社区居民，也困扰驻区单位员工。

最紧迫：由于“停车难”问题得不到解决，塘桥社区各住宅小区一到晚上，私家车辆挤占草坪、占道堵路的现象严重，由停车引发的邻里纠纷增多，甚至引发治安事件和暴力冲突；驻区单位拥有私家车的员工上班开车到塘桥后，最令人烦躁的就是寻找停车的地方，因“乱停车”而受罚单的员工则遭受金钱与精神的双重打击。

最聚焦：近五、六年来，“停车难”其实是上海市民最聚焦的民生热点问题，特别在中心城区及毗邻医院、学校、大型超市等公共事业和商业设施密集地域的老式社区，停车难是有车族最头痛的事情。塘桥社区的“停车难”成为“塘桥热线社区大管家”系统中居民群众反响最强烈、反映频率最高的问题，成为基层群众最聚焦的民生问题，

2012年的塘桥社区代表大会上，许多社区代表都提及“停车难”问题，期盼街道出面解决。

习近平总书记在全国两会参加上海代表团讨论时强调：“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手”。“最困扰、最紧迫、最聚焦”的新“三最”,是“最关心、最直接、最现实”的“老三最”的重要内涵，不是玩文字游戏，而是问题导向的思维创新。社会治理的核心是服务好群众，服务好的标志是解决问题，解决问题的前提是发现问题，发现问题的关键是发现什么问题。作为2400万人口的特大型城市，上海市民最关心、最直接、最现实的利益问题是很多的，应当区别轻重缓急，遴选出急需解决的问题，市政府每年的“实事工程”就是急需解决的民生问题。同时，市民最关心、最直接、最现实的利益问题又是不断变化的，一个民生问题不会每年成为“三最”，应当遴选出最困扰、最紧迫、最聚焦的民生问题，集中精力予以破解。以塘桥社区为例，近几年，社区的民生问题其实有六个“难”：一是停车难，是居民意见最多的一难；二是买菜难，菜场离居民区较远，居民买菜不方便；三是物业难，业主利益和公共利益较难平衡；四是就业难，一些应届毕业生当着“啃老族”；五是就医难，10万居民使一所三甲医院人满为患；六是养老难，社区老龄化程度不断提升。街道党政组织从“六难”中遴选出“买菜难”和“停车难”先期解决，因为“买菜”是居民最紧迫的问题，“停车”是居民最困扰的问题。经过努力，这两个“难”的民生问题得到较好解决。而塘桥街道发现的是社区居民和驻区单位员工“最困扰、最紧迫、最聚焦”的难题。“潮汐式停车”项目的创新意义，即在于抓住了关键。

就整个上海来看，前些年市民最困扰、最紧迫、最聚焦的民生问题是“求学难”、“求医难”、“买房难”等，随着市政府加大教育卫生设施和廉租房建设的投入力度，这三个“难”的民生问题初步缓解。但近几年新的困扰市民的民生问题出现了，仅围绕一个“车”字就有三个市民聚焦且需紧迫解决的问题：一是“打车难”，自“打车软件”发明流行以来，车顶亮着绿灯但不停下接客的出租车比比皆是；二是“拍车牌难”，自实行私家车拍照拍卖新政以来，一些车主新车买了七八个月仍然“秒杀”不到车牌；三是“挤地铁车厢难”，几条客流量高的地铁线，在上下班时辰乘客需等候几趟车次才能挤进车厢。同时，市民最困扰、最紧迫、最聚焦的民生问题，在上海的不同区域、不同阶段又是不一样的，譬如郊县城区一般不存在“停车难”问题，大量存在的是“环境治理难”、“治安管理难”、“违章建筑拆除难”等问题。在这种情况下，社会建设创新项目的确定应当“问‘难’于民”，率先解决市民的急难愁问题，并依据条件和可能进行排序，一一予以解决。

二、项目运作方式的思维创新：课题先行，跨界合作，签约落地

“潮汐式停车”的方式是：白天，开放居民区停车场地，让驻区单位上班族的停车；晚上，开放驻区单位停车场，让小区居民停车。如此样式，与月亮引力带动地球海洋潮起汐落的现象差不多，所以居民把这种样式形象地比喻为“潮汐式停车”。这样的停车方式看似简单，在实际运作过程中却体现出项目运作者的思维创新，即课题先行、跨界合作、签约落地，而这种思维创新完全对社会治理具有普遍意义。

课题先行。塘桥街道把课题调研作为解决“停车难”的头道工序。通过实地调研，把社区内的停车资源、停车状况摸得一清二楚。停车资源是：全辖区共有地下、地面停车位10700个，其中商品房小区车位6146个、老小区1033个、社区单位及商务楼3001个、道路车位370个，社会停车场150个。停车状况是：白天停车数量约为7293辆，各商务楼、各单位车流较为集中；夜晚约为9559辆，大部分车辆都涌入住宅小区。“停车难”难在二个方面。一是在商业繁华地区，白天的停车位捉襟见肘造成交通严重拥堵，二是在居民住宅区内，车位有限无法满足居民的晚上停车需求。同时，课题调研发现：看似车位资源总体匮乏，居民区的车位缺口2000多个，商务楼的车位缺口1000多个，但这种车位紧缺具有“时空性缺位”特征：居民区的车位在白天是闲置的，商务楼的车位在晚上是闲置的，小区与商务楼的停车高峰正好错开。这个特征，为解决“停车难”问题提供了思路。

塘桥街道把课题调研作为解决“停车难”的头道工序。

跨界合作。塘桥街道的领导谈及“潮汐式停车”，都说到，这个想法初听很美，在实际操作中却遇到各种意想不到的问题，譬如：街道及交通管理部门要维护辖区的停车秩序，但没有制度规范可参照；商务楼和小区业主希望共享停车资源，但如何平衡停车费差价是个问题；物业公司有义务提供服务，但会增加管理成本；小区业主顾虑重重，外来车辆怎么管、停车费收入怎么用、小区安全谁来保障等。由此，“潮汐式停车”项目的成功，其实依赖于社区居委会、业委会、物业企业、社会组织、政府职能部门及企事业单位之间的跨界合作。合作模式是围绕“潮汐式停车”项目各负其责：物业公司负责项目的实施，有停车需求的车主必须到物业服务窗口登记，物业公司把车主名单汇总后统一向房管办提出申请；房管办负责项目的协调、监督和仲裁，对小区和商务楼加入“潮汐式”停车进行资格审核，与车主签订停车协议，明确停车时间、数量、费用，建立停车档案，进行标准化管理，对违反停车公约、协议的涉事方督促其整改，未整改的取消停车资格；停车管理公司按照购买政府服务的合作协议要求，提供停车管理服务，满足服务对象的合理诉求；居委会负责项目实施过程中各方纠纷的调解；物业服务社作为第三方社会组织，通过“业委会主任沙龙”、“物业经理联谊会”加强项目的宣传及工作渗透；业主大会及业委会享有项目是否运作的最终权利，对物业公司相关工作进行监督评议，业委会决定项目收益的最终分配，等等。而塘桥街道办事处作为政府机构，则承担推动“跨界合作”的组织功能，成立由办事处主任任组长的“潮汐式停车”项目领导小组，各居民区则建立由居民区党组织书记任组长的项目管理小组。

签约落地。“潮汐式停车”项目的成功之处，还在于采取了签约化方式，就是按照自愿试点、利益平衡、责任共担的原则，在听取各方意见、保障车主利益的基础上，签署《塘桥社区“潮汐式”停车公约》。在目前缺乏相关法律法规的情况下，《停车公约》明确了各方权利义务，目标共识，保障机制、行为规范和违约责任等，也明确了车位互换、收费使用、秩序维护等具体问题，为项目的推进提供合乎社区实情的规则框架，为避免纠纷、化解矛盾提供民约基础，从而保证了项目的平稳推进、有效落地。如：永业大厦与国地公寓、陆家嘴软件园与海富花园、上海儿童医学中心与东方城市花园等第一批签订互换停车位的协议后，解决了各自员工和居民的停车难题。在公约实施中，有业主对收取的停车费的使用问题提出疑问，塘桥街道又完善《停车公约》，明确费用全公开、全透明，并建立第三方监督机制。《停车公约》的公信力、约束力得到认可，纳入19个“潮汐式停车”项目的61个业委会都全票通过《停车公约》，在项目实施过程中，还依据“一对一”、“一对多（或多对一）”式、“一对零（即单方面为对方提供车位）”等不同模式，制定有不同的《停车公约》。一个“停车有位、停车有序、合作共赢、互利共享”的和谐格局基本形成。《停车公约》解决了近千个停车位，极大缓解了社区内的“停车难”，经济效益和社会效益明显，在2012年《上海市停车管理办法》出台前的立法调研中，相关部门那塘桥社区“潮汐式停车”模式及《停车公约》作为案例支撑。

跨界合作成为社会治理创新的普遍平台。

“潮汐式停车”项目运作方式的思维创新启迪我们：社会治理的创新可以探索“课题先行”、“跨界合作”、“签约落地”等新思路。

首先，“课题先行”应该成为社会治理创新的重要方式。在这方面，上海市委为我们做出了示范，2014年市委一号课题的主题就是加强社会治理，经过数个月的调研，最后形成“1+6”政策性文件，推出“取消街道招商职能”、“调整街道机构设置”、“改善居民区干部待遇”等一系列新举措，创新了基层社会治理模式。本市基层社会治理的情况比较复杂，并且具有与中小城市不一样的问题和特征，而且中心城区与市郊城区的问题和特征也不一样，因此基层社会治理的任何创新举措，都不能坐在办公室里拍脑袋决策，必须深入基层把情况摸清楚，把问题摆全面，把原因找到位，把举措想明白，才能起到事半功倍的成效，更可以避免为后人制造麻烦及“翻烧饼”现象。

其次，跨界合作应该成为社会治理创新的普遍平台。基层社会虽然是小社会，但“五脏俱全”，涉及方方面面，单靠街道是解决不了人民群众“三最”问题的。多年来，我们创造了基层社会“党建联建”模式，借用驻区单位的党建资源解决了不少基层群众的“三最”问题。但是，老百姓的“三最”问题仅仅依靠党建资源是不够的，必须探索新的路径，而“跨界合作”是一次新的创新思路。“潮汐式停车”项目实际上跨了不少“界”，如从小区跨到商务楼、从物业公司跨到交警部门、从街道房产机构跨到第三方社会组织、从居委会跨到停车管理公司等，原来相互不搭界的单位、部门、机构、组织等围绕“停车”一事搭上界，齐心协力解决“停车难”矛盾。事实上，任何社会治理难题都离不开“跨界合作”，譬如“堵车难”“叫车难”“上私车牌照难”，还有“看病难”“就业难”等，都应该通过跨界合作予以解决。以往由政府主管部门或一家主要机构解决基层社会民生难题的时代已经过去，跨界合作是创新基层社会治理的必由之路。

再次，签约落地应该成为社会治理创新的法理基础。“跨界合作”必须通过“签约落地”来实现，这是必然的思维逻辑。基层社会的任何治理项目一旦需要跨界，就应当推论出解决的重要方式是签约，签约是治理各方达成共识、解决问题的社会契约，没有签约，任何基层社会治理创新就失去法理基础，随时可能因认识及利益分歧而中断跨界合作。基层社会治理的跨界各方，事实上都存在自身的权益，而跨界合作必定要求各方退让出一定的实际利益，或者给予一定的利益补偿等，而涉及利益以及需要平衡利益、协调利益的最好方式，就是各方或双方签约，而唯有签约，社会治理的创新项目才能真正落地、结果。

三、项目推进的思维创新：公共事务靠民主、基层自治靠协商、常态治理靠科学

公共事务靠民主。居民小区和商务楼的停车问题本质上属于公共事务，“停车难”问题一方面是这个公共事务的现实状况，另一方面是这个公共事务的历史欠账，而历史欠账的原因之一在于公共事务缺乏民主决策。塘桥地区新建单位的停车场规划设计不合理，公共停车场所及车位的设置等缺乏整体性规划、前瞻性谋划。在这种情况下，

通过民主方式解决停车难问题。

“潮汐式停车”项目作为公共事务，在实施过程中通过民主方式解决停车难问题，还停车规划缺乏民主决策的“历史欠账”：一是相关部门挖掘辖区内公共停车场及道路停车潜力，增设停车导向标志，鼓励、引导车主把车停在公共停车场；在条件具备的小区周边马路增设夜间停车位，供居民车辆夜间免费停放。二是挖掘老旧小区的停车资源，统一规划合理整合停车场地，统一监管加强小区停车管理工作；建设透绿停车位扩大车位供给能力，引进立体停车装置有效利用土地资源。三是重新梳理社区公共区域和闲置土地，把公共区域的边角地改建为停车场；将动迁区域作为临时停车场，并引进专业公司进行管理。

四是调动物业公司参与“潮汐式停车”项目的积极性，对愿意实施错时停车的小区物业，根据停放车辆的数量予以一定补贴等。探索出一条社区共治解决民生难题的独特道路。

基层自治靠协商。“潮汐式停车”项目的顺利推进，在于“自治”这个“动力源”，即通过相关单位之间的协商获取利益结合点和平衡点。塘桥街道把“停车难”问题交给一个利益协商平台去研究解决，即“塘桥社区委员会”，社区委员会由居委会、属地单位、社会组织、企业法人、社会名人等社区各界人士组成，经公开选举产生。从调研摸底、制定公约，到停车经费、矛盾处置等，都放在这个平台上公开、公平、公正地进行讨论。在这个平台上，各相关方毫不保留说利益、直言不讳谈问题、理直气壮提意见，使停车难问题的解决由“政府说了算”变为“大伙协商办”。在《“潮汐式”停车程序》中，“协商”是贯穿始终的基本原则，如“由塘桥房管办事处负责联系小区附近社区单位或商务楼，在双方自愿协商的基础上，共享停车资源”，“由各居民委员会负责协调相关停车矛盾”等。

常态治理靠科学。“潮汐式停车”项目注重科学治理，确保了项目的长效运行。如：利用智能化、信息化系统提高停车效率，依靠静态停车诱导系统APP，发布实时路况信息，车主通过手机定位查询停车点位；推进“ i塘桥”项目，建立社区车辆停放“白名单”制度，通过停车管理智能化软件系统对车牌自动识别，“白名单“车辆可获社区内停车优先权，引导车辆有序停放；运用价格杠杆调控车辆停放，实行不同区域、时段的差异收费，缓解相关小区或单位的停车压力，适当提高长期严重堵塞路段的停车费用，引导车辆停入收费较低的路段；强化停车管理，倡导文明停车，执法部门加强巡查频率，加大乱停车处罚力度，消除乱停车现象。同时，将“潮汐式停车”工作列入社区听证会、协调会、评议会的内容，纳入文明小区评选、房管部门、居委会工作的考核内容，形成激励机制；在车主中宣传、培育“文明停车”观念，营造良好停车氛围。

“潮汐式停车”项目的推进过程，是一个发扬民主、全面协商、科学落实的过程。这个推进过程告诉我们：解决基层社会治理的各种问题，以及基层社会治理创新的任何举措，尽可能注重民主、注重协商、注重科学。其中的道理并不复杂，因为：其一，“民生问题民众解决”已经成为基层社会治理的创新思维。随着社会阶层、利益的日益多样化，人民群众的需求已经多元多样。同时，在上海这个特大型城市，任何一个民生难题都是公共问题，公共问题已经很难单靠政府部门一家能够解决，只能依靠公共途径解决，而依靠民主发动群众参与自治，才可能达到理想的效果。街道等基层政府部门要转变理念，创新出“政府可以主导，但不一定当主角”的理念，让更多的基层单元走到前台，成为治理的主体。其二，“公共事务协商解决”已经成为基层社会治理的必然途径。社区里的任何单位、组织和团体，不管是市属机构、政府部门，还是物业公司、业委会；不管是基层党组织、居委会，还是社会组织、企事业单位，在法人层面都是平等的。民生问题的利益各方，不管是利益的出让方，还是利益的获得方，在诉求满足上都需要平衡。因此，“协商”是唯一方式，任何强制、命令、胁迫、高压、诱服等方式都是不可取的。街道等基层政府部门乃至各企事业单位党政组织涉足基层社会公共领域，都要懂得协商、学会协商、运用协商，增强“协商智慧”和“协商能力”。协商与协调并不一样，协商重在“商量”，协调重在“调节”。商量的成功取决于双方或各方在利弊权衡基础上的互让互补，协调的成功取决于某一个主体为主劝解引导基础上的利益共赢。社区的民生难题涉及面广，利益牵制方多，协商是最好的方式。不仅仅是民生难题，而且包括社区发展规划、公共资源配置、社区实事项目等，都可以“商量着办”、“协商后干”，因为协商是社区共治、自治的重要特性之一。其三，“社会治理必须科学治理”已经成为基层社会治理的创新准则。社会治理的本质是治理人群，其难度深于经济领域的治理。况且，当今的社会，人群结构发生巨大变化，白领成为上海城市的主体人群，新上海人成为基层社会的主要人群，这两类人群的思想、文化、阅历、梦想等精神世界，与原来的4050人群、“单位”人群等全然不同，他们对基层社会治理的新政、基层社会民生问题的解决、包括基层社会治理的创新举措等，都有自己的见解和判断。一旦某些基层社会治理创新项目显露出不科学的方面，会有自己的抵御方式，导致创新项目难以推行或中途夭折。街道等基层政府部门在推动基层社会治理创新项目过程中，应当遵循科学原则，做到思路科学、方案科学、细节科学、运行科学，保障科学，确保基层社会治理项目的科学落实。

上海交通大学校长张杰在2014年研究生毕业典礼上的演讲中作了主题为《改变，从创新思维开始》，他说到：“这个时代奔跑的速度远超过我们的想象，只有颠覆性的创新，才能引领这个不断加速的时代。”他勉励毕业生：“希望你们能够不断打破思维的惯性，让创新融入你们的血脉，让创意改变世界的未来！”社会建设创新项目同样如此，上海社会转型的速度远超过我们的想象，只有加强思维创新，才能引领基层社会治理的项目创新。市委一号课题及政策性文件是创新的产物，但真正落实到基层社会仍然需要打破思维的惯性，让创新思维融入社区工作者的血脉，让创新为上海基层社会治理带来全新的未来。

（李桦，上海党建文化研究中心研究员，上海市形势政策教育研究会理事。）

市民之声

“潮汐式停车”是双赢的，单位的资源可以腾出来给市民来用，空闲的时候它的车又可以到小区去，这样业主这一块也得到了一定的收益。从社会效益来看，特别是缓解了医院这一块，停车的资源是很有限的，如果医生护士的车，能够停到小区去，那么就把这个空间让出来给了更需要的病员、病员家属。这是一个有利于市民、有利于病患者的好事。

——市民 萧智强

现在城市里，停车问题跟吃饭问题一样，每天都要面对的，非常重要。潮汐式停车的办法看得出来是充分发挥了群众团体作用，协商很重要，并且有一个公约的约束，大家都遵守，都受益。

——市民 王林虎