地方政府雾霾治理中的有效监督机制研究

何怡平， 王惠琴

(广西师范学院经济与管理学院，南宁530001)

对行政权力的规制和监督是现代国家治理应有之义，而我国行政监督是国家治理链条中较为薄弱的一环。囿于传统因素和现行体制的影响，我国行政监督中的“漏监”“虚监”“弱监”等问题普遍存在。近年来，伴随雾霾问题的频发，地方政府在环境治理中存在的问题更为突显，对其雾霾治理行为的监督彰显一定的现实意义。囿于人性的逐利和贪婪，权力缺乏制约容易滋生腐败，社会形成多元协调监督合力方可遏制政府不良行为［1］。当前我国学界对行政研究之文献颇为丰富，而对地方政府雾霾治理监督机制研究尚属空白。居于当前背景，构建地方政府雾霾治理的有效监督机制对寻求雾霾治理的解决之道具有重大现实意义。本文立足新的视野研究地方政府行政行为，无疑是一种有益的尝试。

一、地方政府雾霾治理监督机制构成要素分析

地方政府雾霾治理的监督机制主要涉及各监督主体对地方政府在雾霾治理中的行政行为过程及成效进行全程监控的系统过程，囿于地方政府自身存在的诸多缺陷，导致其在雾霾治理中需依赖各方力量的监督，以确保雾霾治理成效的展现。雾霾治理的监督机制主要涵盖监督主体、监督客体和监督内容。本文的监督客体恒定为地方政府，下文不再累述。

(一)地方政府雾霾治理的监督主体

1．同体监督主体构成

同体监督主体主要包括上级监督和同级监督。上级监督主要指中央政府的监督，中央政府的特定监督机构是中央纪委监察部，由中华人民共和国监察部和中央纪律检查委员会合并而成，隶属国务院。其主要职责是对公务员及地方各级政府实行监察。近年来，随着国家反腐监察力度的加强，其职能权限和社会影响得到空前提升［2］;同级监督主要指地方政府内部的专业监督(行政监察、财政监督、审计监督)，顾名思义，专业监督专业性较强，监督内容较分散，尚难整合。地方政府监督的主要机构是同级纪委。党委监督形式虽为异体，但在我国党政关系一体，故本文将其归为同体监督［3］。

2．异体监督主体构成

异体监督主体主要包括人大监督、司法监督、政协监督、社会监督等。在地方，主要指地方各级人民代表大会及常务委员会，其通过行使宪法和法律赋予的质询权、建议权、任免权等职权对政府行政行为实行监督。人大对地方政府的监督主要通过同级人大代表及常委会实施，全国人大及其常委会主要监督国家大政方针的贯彻和执行，不对地方政府的行政行为直接监督，主要由其下属人大及其常委会行使权力;司法监督指法院和检察院的监督，监督内容涉及地方政府及其官员在行政过程中的违法乱纪行为，具体操作程序为发现官员违法行为、通过检察机关提起公诉、再由法院审理并判决;政协监督是民主党派及无党派人士以参政党的身份对作为执政党的共产党进行监督，是我国历史形成的特殊政治制度形态;社会监督主要包括舆论监督、社会团体监督、新闻媒介监督以及公众监督等，是公民最直接广泛的参政形式。

(二)地方政府雾霾治理监督的主要内容

各监督主体对地方政府雾霾治理监督的主要内容:一是监督地方政府法律法规的执行情况，在行政行为中是否存在个人违反法律之情形，例如是否依法贯彻执行了环境保护方面的法律法规;二是监督地方政府在雾霾问题引发前的预防措施，能否防御得当，以规避雾霾风险;三是监督地方政府在雾霾问题发生时的具体应对策略，能否迅速采取行动以解决问题;四是监督地方政府在雾霾发生后的应急响应机制，能否从雾霾问题中汲取经验并寻求彻底根治之法;五是监督地方政府在雾霾治理中的经费使用情况，在预算、审批和运作中是否存在徇私舞弊现象;六是监督地方政府在雾霾治理中的政策执行行为，是否存在好大喜功、玩忽职守、行政不作为等官场作风。

二、地方政府雾霾治理中的监督困境

中央政府监督内容大而宽泛，缺乏对具体问题的查纠。近年来，中央对地方政府的监督力度空前加强，中纪委定期派巡查组深入地方，对地方官员的违法乱纪行为进行了有效的查处。然而，中央对地方官员的监督主要集中于经济领域，调查主要关切地方官员行政有无贪污腐败、侵吞国家财产等行为，缺乏对地方官员在环境治理中行政行为的监督，未将地方政府及官员在环境治理中存在的行政不作为、行政乱作为等现象纳入巡查范围。总体来说，中央政府对地方官员的监督内容大而宽泛，无法对诸如环境等具体问题进行查纠，且官员问题的暴露大多依赖他人举报，已对社会造成恶劣影响，监督滞后且不充分。中央政府所涉事务较多，无法事无巨细地纳入其监督范围，纵然有此精力，也会因为细枝末节问题很难监督而造成漏监困境，常因问题堆积、矛盾已然显现才发现问题，难以实行长期有效的监督。地方政府囿于“天高皇帝远”的传统思想，习惯掩盖自身问题，以至于中央政府对其束手无策。加上地方政府的大部分行为属于抽象行为，中央政府难以监督，由此必然造成其更多具体行为的失范［4］。

内部专业监督形成权力链条，相互包庇。纵观其表象，当前我国地方政府内部业已形成以财政监督、行政监察、审计监督为主导的监督体系，三者均对政府行为实行监督［5］。诚然，内部专业监督部门与地方政府同属内部行政系统，对地方政府的行政行为了然于胸，例如财政预算中用于环境治理的资金数额及用途，审计部门和财政部门较为清楚;雾霾污染发生后是否采取了有效应对措施，是否妥善处理了民众关于环境问题的上访，以及是否有效执行了环境保护的有关法律法规，行政监察部门必然清楚。然而，监察部门运转所需资金直接来源于地方政府，无法实现经济独立，且在实际情形中，地方监察部门一把手常由地方政府部门领导兼任，此间存在千丝万缕的利益瓜葛，以至无法对其进行有效的监督和查处。在实际运作中，地方检监察部门常沦为政府部门的附庸，无法实现自身独立，何谈监督。诸多因素进一步催生了地方政府权力的膨胀，以至其更难监督。正如孟德斯鸠所言:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［6］

强政府弱人大，导致人大监督形同虚设。我国宪法赋予人大最高权力，政府由人大产生，并向人大负责，人大有权监督政府，这是我国政治制度的伟大创举。每项优越制度的实现均需历经艰难的过程，当前人大在实际运作中远未发挥其应有的作用。行政权力的不断膨胀导致人大权力萎缩，现实运作中，人大只是象征性地“鼓鼓掌，举举手”，地方政府对问题的决议已然代替了人大的作用［7］。加上地方政府在每年的工作报告中较少涉及环境治理议题，纵使人大想监督，也因缺乏监督契机而将梦幻化为泡影。人大代表在其所提议案中，因考虑到关于环境治理的议题较难通过，故较少涉及，选择另辟蹊径，转而提出易于通过的有利于提升地方政府官员政绩的议题，无奈地在夹缝中寻求生存。

雾霾治理衡量困难，司法监督难显成效。本文所涉司法监督专指司法机关对地方政府及其行政人员行政行为的监督，司法监督机构指法院和检察院。司法监督是一种事后监督，在违法问题引发后由检察院提请公诉，再由法院依法判决，具有一定的滞后性，但亦可起到惩前毖后的作用。雾霾治理是一项长期的过程，难以量化，因此地方政府在雾霾治理中存在的问题较难显现，不利于司法机关监督。当前地方政府在雾霾治理中存在的最大问题是行政不作为，一味追求地方经济的增长而忽视环境的治理，司法机关只能对已经产生的违法事实进行追究，缺乏对行政不作为行为查处的机制，且对环境污染犯罪处罚过轻，公益诉讼还停留在试点阶段。长此以往，将造成司法监督漏洞，难以追究雾霾治理不作为的法律责任。

政协监督对环境问题具有较高的敏感性，但难被认同。政协监督是我国党派监督的特殊政治产物，各民主党派通过政协行使参政议政的权利。当前我国地方各级政协委员由各界所属领域精英构成，主要以民主党派和无党派人士为主体，与地方政府无隶属关系，所处地位较为独立，且具备较高的政治素养和个人能力，对例如环境等公共问题有较大政治敏感，在此领域大有所为。结合所处社会地位，其具备为民谋利的能力和意愿，乐于对国家的发展建言献策。然而，他们缺乏政治话语权，所提建议容易被政府忽视。我国法律赋予政协参政议政的权力，却无合理的机制保障其参政议政权力的实现。因此，政协监督容易言过其实。

社会监督力量涣散，监督行为失范。近年来，社会监督作为一种新兴的外部监督力量在我国异军突起，其影响力得到迅速提升，并大有星火燎原之势［8］。当前，随着雾霾污染的不断引发，给我国公民的生存带来了巨大威胁，公众逐渐意识到环境保护的重要性，并通过各种渠道监督政府雾霾治理，渴望共同寻求雾霾治理解决之道。然而公众在监督政府雾霾治理过程中的力量较为分散，难以整合信息、互通有无，缺乏了解政府雾霾治理过程的途径并对其行为进行监督，较为零星涣散的力量使其监督行为和环境利益诉求难以获得政府的重视和反馈。监督形式由于缺乏监督机制和渠道，导致公众的监督行为失范，例如每一次环境问题的爆发都容易引发环境群体性事件，这是公众不理性行使监督权利的表现。另外，新闻媒介作为传播信息的重要平台，存在诸多行为失范现象，例如为了吸引点击量而发布骇人听闻的不实报道，引发公众的恐慌，正是其行为失范的表现。这些失范行为不仅无助于雾霾问题的解决，还会阻碍政府雾霾治理的进程。

三、地方政府雾霾治理中有效监督机制的构建

项显生认为任何一种有生命力的制度都应有自我纠错能力［9］。然而当政府的这种能力丧失或尚未被激发出来时，需要辅以多方监督力量，令其自我纠正潜能如泉涌般迸发。鉴于当前我国地方政府雾霾治理监督机制存在的诸多困境，笔者尝试从行政层面、立法层面、司法层面和社会层面构建雾霾治理动态机制(见图1)。中央监督体系的构建直接影响地方监督机制的实践，理顺了地方政府的责任进而加强人大、政协之地位，人大、政协地位的加强有助于推进雾霾治理纳入司法监督体系，司法监督体系的建立从法制上保障了社会监督力量的形成并壮大，社会力量的正向发展进一步倒逼中央雾霾治理监督体系的进一步完善。

图1 地方政府雾霾治理监督机制

纳入中央监督体系，形成雾霾治理常态机制。当前我国中央政府对地方政府的监督大而宽泛，缺乏细致性。问题常由细节引发并逐步扩大，中央政府若一概忽视对具体问题的查处，将难以发现问题，并使隐患始于未然。我国国土之大，地方政府机构之多，常使中央对地方的监督分身乏术，心有余而力不足。若能将当前地方政府行政存在的突出问题纳入其监督体系，形成长效机制，不仅可提高监督效率，也可令问题无所遁形。对雾霾的治理是当前一项紧迫的时代命题，地方政府却常因其是一块“硬骨头”而敬而远之，投入精力追求短期政绩。因此，中央政府将其纳入监督范围，作为一项重大事项进行监督，将直接引起地方政府的重视，有利于雾霾问题的解决。

改革地方监督机制，提升雾霾治理监督地位。当前政府内部专业监督主体的审计监督、财政监督和行政监察因与地方政府存在诸多利益瓜葛，无法确保其自身的独立性，严重制约了其权力行使，应将监督部门从行政系统中独立出来，使其与地方政府彻底脱钩。可将这些职能整合，成立专门的监察机构，负责对地方政府行政行为的监督，与地方政府是平级关系，其行为不受地方政府制约，只受上级监察部门垂直领导。将雾霾治理等当前重大社会问题纳入重点考核监督体系，对地方政府在雾霾治理中行政不作为或存在挪用环境治理资金的现象及时查处，绝不姑息。贯彻实行事前、事中和事后全程监督，将雾霾治理作为一项长期的任务，并一以贯之。

强化人大、政协地位，增强环境议题认同。人大作为我国最高权力机关，由人民直接选举产生并对人民负责，政协由广大民主党派和无党派人士构成，二者均具有广泛的群众基础。虽然我国宪法赋予人大最高权力，但在实际运作中人大的权限并未得到有效发挥，往往形同虚设，而政协作为党派相互监督的利器亦未发挥其实际应有的职能，这无疑催生了我国地方政府权力的膨胀，继而萌生权力的腐败。因此，需强化人大和政协的实际地位，使社会主义制度的优越性得到充分发挥。可以尝试将一些分散的权力向人大整合，并且在人大基本的质询权、建议权之外增加环境治理监督权等。至于政协，因其对环境问题具有较高的敏感性与关切度，且政协汇聚了大量学界精英，地方政府需强化政协对于环境问题提案的认同，可建立专门的办事机构，接待政协委员关于雾霾治理建议的上访。

纳入司法监督体系，量化雾霾治理成效。当前雾霾治理成效难以衡量，导致司法机关无法查处因环境问题引发的违法乱纪行为，环境问题的治理过程复杂且具有一定的隐秘性。鉴于当前雾霾问题严重之实情，可将地方政府的雾霾治理行为量化，例如规定地方政府及其官员一年或若干年的治理措施及计划，并由专家评估其实施过程及成效，若未达到实际要求，情节较轻者，将其纳入一般的考核评估体系进行惩处;若存在较大行政不作为或乱作为现象，则由监察机关对其提起公诉，并由法院进行判决，情节严重者可构成刑事犯罪。实行此套方法，应将行政不作为纳入司法监督体系，司法机关有权要求地方政府公布环境治理的具体细节，并对其行政不作为行为进行司法介入。这在一定程度上可起到威慑作用，使地方政府及其官员从思想及行为上重视雾霾的治理。

整合社会监督力量，规范公众监督行为。社会监督作为一种最活跃的社会力量正日益发挥着重要作用，然而监督力量的分散以及监督行为的失范严重制约了监督作用的有效发挥，当前亟待寻求其自身的突破。人大和政协拥有广泛的群众基础，但二者在实际运作中往往容易脱离群众，过分寻求政府的庇佑，结果不仅易丧失广泛的群众基础，且易形成“高不成，低不就”的尴尬局面。源此契机，可尝试寻求社会监督力量与人大和政协监督力量的整合，充分加强人大、政协与民众的联系，使这种来自地方政府外部的力量产生巨大的能量。三者可对当前存在的重要问题，例如雾霾污染问题共同关注，联合发力，对政府的治理行为实行监督，此举将起到极大的推动效果。这从另一个层面解决了公众因缺乏监督渠道而引发的监督行为失范问题。

四、结语

雾霾污染的频繁爆发是当前我国面临的一个重要问题，政府在雾霾治理中如何行为成为社会利益重要的关注点。雾霾治理的复杂性以及长期性驱使地方政府本能地规避问题。当前我国正处于社会转型期，经济增速的不断加快导致了环境问题的急剧凸显，加上我国政府在环境治理中缺乏经验，造成对环境的治理难见成效。诸多背景因素导致我国地方政府在雾霾治理过程中易引发突出问题，由此倒逼社会对地方政府雾霾治理行为的监督。当前形势下，亟待建立一套对地方政府雾霾治理的有效监督机制。本文尝试构建地方政府雾霾治理监督机制，希冀对现实具有一定的启发意义。

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