民办养老机构发展路径研究——基于对安徽9家机构的实地调查

陈爱如，张 洁

（安徽师范大学历史与社会学院，安徽芜湖，241002）

人口老龄化已经成为一个不可逆转的社会问题。［1］安徽人口老龄化的程度和增长速度始终保持在全国前列。［2］2012年安徽省60岁以上人口占全省总人口的17.80%，65岁以上人口占全省总人口的12.08%，①数据来源于《安徽统计年鉴2013》表3-12。安徽省已成为典型的“未富先老”省份。［3］养老问题是老龄化社会无法回避的一个重要问题，养老机构发展是解决这一问题的重要途径。根据性质，养老机构主要包括公办公营、公办民营和民办民营三种，在这三种类型的养老机构发展中均存在不同层次、程度和内容许多亟待解决的问题。十八届三中全会决定推进社会事业改革创新，建立更加公平可持续的社会保障制度，《决定》提出积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。［4］特别是2013年7月1日，《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》正式实施，［5］民办养老机构迎来了发展的春天。

民办养老机构发展总是离不开公益性和营利性之争。公益性是养老服务的根本属性，《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确指出，民办养非企业单位是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织，这从法律法规的角度规定了民办养老机构不能以营利为目的。［6］但民办养老机构是市场经济的产物，同时也是公办养老机构的重要补充和支撑，民办养老机构不以营利为目的，却需要营利，并通过营利扩大规模、培训人员和改善服务。［7］营利性与公益性侧重点不同，但并不矛盾，民办养老机构在做好公益性养老服务的同时，可以通过个性化和发展型服务体现其营利性色彩。当前，政策资金鼓励民办机构发展，民办养老机构发展仍旧缓慢。对公益性与营利性关系的辨析将有助于探讨民办养老机构的发展桎梏，建构发展路径。为此，课题组在2013年6月至2014年5月对安徽省北、中、南3个城市9家养老机构（见表1）进行了为期一年的实地调查。

表1 养老机构调查分布一览表

一、民办养老机构发展的现状与特点

（一）规模差异大

公益性要求机构规模适中，技术设施符合规范要求，质量适中；营利性则需要扩大规模，提供优质服务，并符合消费者的收入水平和质量期待。调查发现，公办养老机构普遍较好，民办养老机构整体较差。民办养老机构规模参差不齐，但也有一枝独秀。无论从面积、床位，还是设备、入住率，民办机构之间差异明显（见表2）。有集团化经营的连锁养老机构（访谈一），亦有作坊式经营的楼宇间养老场所（访谈二）。规模大的优质养老机构入住率并不高，规模小的机构虽然入住率高，但他们由于自身规模能力的不足，服务过程中力不从心，客观上无法取得预期的良好成效。［8］1-7

访谈一（某连锁养老机构董事长）：我们家总部在城南，占地25亩，一期（二期已在规划建设中）投资了4700多万元，有500张床位，现在住进来的有300多人。……每个房间都配备了空调、彩电、热水器等生活设施，安装了电子呼叫系统。……我们这健身房、多功能室、康复中心、和图书室一应俱全。

访谈二（某作坊式经营业主）：我们（业主夫妇）今天刚参加市里的培训回来，我们这人少，就雇了两个阿姨，一个做饭，一个搞卫生。剩下的就我们夫妻俩来做。……我们这有12张床，几乎都住满了人，有公共卫生间和淋浴，屋里有电视。

（二）人力资源弱

公益性的服务岗位往往需要通过价值认同和情感吸引留住人才，公益性服务机构的营利不可以用于人员分红；营利性的服务岗位往往通过高薪留住人才，并通过高收益满足薪酬开支。调查发现（见表3），民办养老机构人力资源缺乏，流失量大，很难制定较高的招募标准。民办机构仅与雇员签订用工合同，普遍薪酬低、年龄大。即便如此，护工仍然难以招募，并且不做任何专业要求，愿意从事护工工作的人也寥寥无几，主要原因可能有：一方面，待遇偏低，工作时间长，易产生疲劳感。［9］另一方面，市场经济发展，工种和获得劳动报酬的渠道加增，加之对护理工作的不认同，人力资源愈发明显匮乏。而相对应的，公办公营养老机构的人力资源就较为充足（访谈三）。

表2 不同类型养老机构规模信息表

表3 不同类型养老机构人力资源情况

访谈三（某公立养老机构管理人员）：我们这进编都要考，主要是应届生；编外招的像护理、康复专业、大专以上学历的都很好招，我们主要都招历届的，他们有经验。我们这还是要看学历、专业和经验的。编内按照上面统一要求，编外我们也有控制数，我们家都同工同酬，每个月基本都不低于3000元，人还是很好招的。

（三）管理欠规范

调查发现，民办机构虽有管理，但管理水平差异较大。部分作坊式养老机构，仅有简单的入院协议，对护理员和其他员工也缺乏规范管理（访谈四）。当然，也有做得比公办机构更规范的集团化的养老机构，他们往往有自己成熟的管理体系（访谈五），但所占比例很小。

访谈四（某作坊式养老场所护理员工）：入院时，没听说有什么规定，我们这交钱就能来，就是没什么空床了。我家是城市郊县的，我每天就帮他们打扫打扫就行了，她（指另一个员工）每天做做饭，也不是很忙。

访谈五（某连锁养老机构负责人）：我们定期有培训，也去上海、北京、天津、南京学习学习，还看看养老产业博览会。……我们这每天6点，保洁、护理和各楼楼长就上班了，接待处7：30上班，办公室8点上班。除了“全护”要两班倒，其他的一般都下午5点半下班。……我们这入住要签入住协议的，这个协议我们都找律师看过。入住要先体检，有传染病和重度老年痴呆肯定不收，进来住一个星期不适应（主要是干扰别人生活，不适应养老机构的集体生活和管理）的也会退钱，需要办离院手续。

（四）资本靠自筹

公益性体现在资本投入的非营利性和慈善性；营利性资本往往可以通过市场实现优化配置。调查发现，民办机构与公办机构最大的不同在于资金来源渠道，民办养老机构资金来源主要是民间资本。除了需要办理民办非企业资质享受免税外，其他优惠政策远不如公办机构。如：部分区域①部分养老机构办在城郊村镇集体，电价水价统一实行集体定价，略高于城市民用价。养老机构的水电费不能享受民用价。政策补贴不到位或到位晚。调查发现，并非所有区域提供免费机构用地和机构建筑，自建的养老机构前期投入大，资本较难回收。机构收入只能勉强维持正常开支。

（五）服务类型多

营利性除了提供优质、多样和个性的服务之外，同时需要注意资源配置和对象消费能力，针对目标群体具体设计服务内容。调查发现，民办机构大都可以提供多样化与个性化服务。如专护、特护和普护，提供老年学习、娱乐、医疗等服务。但差异化服务层次水平普遍较低，缺乏个性化高级定制服务。主要由于，本地区消费水平低，安徽省2012年城镇居民家庭年人均消费性支出为15012.00元，其中中等收入户年人均消费性支出为14967.00元，②数据来源于《安徽统计年鉴2013》表9-11。消费水平不高。个性化服务缺乏消费市场，难持久。作坊式养老场所取消了差异化服务，仅提供住宿和餐饮两项服务。集团化机构此外也仅提供医疗护理、基础家政和自主娱乐三项服务。

（六）标准更灵活

公益性体现“兜底”服务，营利性考虑机构盈亏。调查发现，民办养老机构在接收老人方面，具有更多的灵活性。公办养老机构代表政府履行基本养老服务职能，承担着“三无”、五保以及低收入的高龄、独居、失能老年人的养护、康复、托管任务和面向社会养老服务体系的示范、培训等功能，发挥着基础性和支撑性作用。［10］而民办机构可根据个性需要提供专门服务，民办机构充分利用市场调节，通过体检报告和入住观察等拒绝传染病、重度老年痴呆及精神病患者等入院，实现差异性服务。

二、民办养老机构发展桎梏

（一）传统观念：观念陈旧僵化影响深

一个社会的养老模式受其社会文化的制约，［11］由此形成的传统观念成为阻碍养老机构，特别是市场化民办养老机构发展的首要桎梏。主要表现在：一是“养儿防老”观念深入人心。居家养老模式在我国居民思想中是根深蒂固的，［12］特别是当前的老年群体，他们普遍出生在新中国之前，65周岁以上的老人大多接受的是传统礼俗教育，坚定要求家庭养老，对市场化、社会化养老一时难以接受（访谈六）。二是赡养人普遍在意社会眼光。认为将老人送往养老院生活是不孝顺的表现（访谈七），“儿女膝前绕”的家庭观念导致人们排斥社会化养老的方式。［12］55-58

访谈六（B市公园锻炼的62岁老人）：我现在跟儿子一家一起住，……吃住在一起，……儿子媳妇对我挺好的，……有孩子我去养老院干嘛，……我不会去养老院的。

访谈七（A市小区的52岁家庭长女，父母70多岁）：父母70多岁了，我们做儿女的经常回来看看他们。……他们俩单独住在这个小区，我们家六个子女平常周末休息都轮流来看看。……过年过节一大家子都到父母这来，热闹的很。……弟弟妹妹们也提过送老两口去养老院，父母不愿意，我也觉得不合适，儿女们都在，他们俩还能动，在家有我们兄弟姐妹照顾就好了，送去养老院，周围的人要说闲话的。

（二）政策落实：支持政策落实不到位

民办养老机构作为一项与社会福利事业相关的微利性产业，对于政府政策具有较大的依赖性，［12］55-58政策支持对民办养老机构的生存与发展具有决定性作用。民办养老机构能否健康发展，依赖于政策的科学制定和合理落实，民办养老机构鼓励性政策①根据《关于加快实现社会福利社会化的意见》、《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》、《关于加快发展养老服务业的意见》、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》、《安徽省养老机构设立许可办法》和《安徽省养老机构管理办法》等有关法律、法规和条例，主要包括：规划建设、财政扶持、土地供应、资金补助、税费减免、水电优惠等一系列鼓励政策。落实不到位是民办养老机构发展的突出桎梏。主要表现在：一是政策执行参与者互相推诿。如：用水用电民用价，公交最后一站不通车迟迟无法解决（访谈八）。二是政策规定缺乏可操作性。

访谈八（某市郊民办养老机构管理者）：按道理讲我们这养老院享受民用电价、水价，供电、供水公司都找了，他们让我们报材料，又讲我们这不归他们管，我们养老院位置比较偏，但环境好。我们这用的电什么的，都是集体的价……虽然不是商业电价。……还有啊，我们这门口路通了，但公交车底站离我们这就不到一公里，多往前一站就方便了，……说来说去还是（公交公司的）利益问题。

（三）消费水平：区域养老消费水平低

消费水平决定了区域市场需求，进而影响服务供给。安徽地处中部地区，2012年全省城镇月人均消费性支出不足1250.97元。②数据来源于《安徽统计年鉴2013》表9-4，根据年均收入15011.66元计算。消费水平低，而机构运行成本高，二者存在较大差距，已越发成为区域民办养老机构发展的市场桎梏（访谈九）。主要表现在：一是养老可接受收费标准不高。民办养老机构定价普遍包括床位费（400～1400元）、伙食费（400～600元）、护理费（100～1000元）及杂费等（水、电、空调费等50～100元）项目，月总额主要在1000元至2800元之间。据意愿调查，③数据来自本研究课题研究人2013年的安徽省老年养老意愿调查的结果。老年人能接受的养老机构收费价格在800至1500元之间。这一方面是因为区域消费水平普遍不高，且老年人普遍生活节俭。二是特色化服务消费数量低，难以为继。三是定价梯度差异小。

访谈九（某连锁养老机构管理层）：我们这以前除了不护理、普护和全护，以前还有专护和特护，后来做不下来，就取消了（这些服务项目）。……主要因为收费比较高，老人选这个不多，还有专护跟特护的护工坚持不下来。

（四）专业程度：区域养老专业化程度低

专业程度往往能够体现民办机构服务水准和竞争水平。调查发现，区域内民办养老机构专业程度普遍较低，甚至有些机构根本谈不上专业化，专业化程度低也是民办养老机构发展的普遍桎梏。主要表现在：一是缺乏专业管理人员。二是专业护工招募难、观念不够开放。三是专业培训力度低，提高专业水平的普遍做法是加强岗位培训。

（五）资本投入：养老民营资本投入低

资本投入是民办养老机构得以生存发展的重要保障。调查发现，民营资本对养老产业投入率逐年增高，但始终低位运行，资本匮乏是民办养老机构发展的重要桎梏。主要表现在：一是基础设施投入成本高。二是民办养老资金压力大。三是缺乏人力资本投入，薪酬不高。

（六）特色服务：民营养老缺乏特色服务经验

特色服务是养老机构提供有竞争力项目和获得市场性盈利收入的重要方面。但由于前述各原因，特色服务往往需求多、购买少，难以开展和为继，因此缺乏各类特色服务的经验，成为阻碍民办养老机构跨越发展的又一桎梏。民营机构服务与公办机构重复率高，特色不鲜明。［8］1-7一是医疗服务层次低、资源少。二是社会工作组织少、难招募。三是餐饮服务种类单一。四是护理服务层次少，增值服务十分缺乏。

三、民办养老机构发展路径

（一）观念培育：孵化“现代居民”

观念是发展的动因，民办养老机构的发展离不开新观念的培育和现代居民的孵化。中国传统文化中“家本位”的观念与社会化养老模式产生了极大分歧。宣传发动、带头践行及全面展开是通过观念培育促进机构发展的基本策略。首先，宣传发动观念培育的第一要务。培育新的观念需要营造文化氛围，通过对现代社会文化观念的广泛宣传和发动，引导广大居民认知老龄社会现状和社会化养老的特点和优势，“挑战”传统观念，接受甚至认同养老方式多元化的发展趋势。其次，带头践行是观念培育的坚实基础。现代居民的观念培育不只是养老观念一个方面，政府、社会和居民要从公民社会、法律意识、市场经济以及以人为本等多个方面进行现代居民的观念培育，并互相促进现代居民观念的养成。

（二）政策先导：建构“有效政府”

政策是发展的先导，民办养老机构的发展离不开政策的支持。洛克在《政府论》中提出，政府是一种责任，其目的是为了实现“公共福利”。［13］制定、完善并落实政策是政策先导的最优路径。首先，制定政策是政策先导的前提和保障。民办养老机构的发展离不开合理政策的制定，政府和有关职能机构要深入调研，了解民办养老机构的发展状况，综合国家发展战略，从立法、管理及监督等方面制定养老机构成立、运行和发展政策，确保养老产业和养老机构有法可依、有章可循。其次，完善政策是政策先导的实施和行动。落实政策是政策先导的成果和目标，好的政策只有通过落实完成，才能体现成果，达成目标。作为有效政府，理应积极落实，明确目标达成时间表，推动养老产业和民办养老机构的新发展。

（三）市场优先：建设“有序市场”

市场是发展的平台，民办养老机构的发展离不开对市场和消费能力的判断与跟进。老年人的经济收入水平低，消费观念较为保守，人们对于社会化养老服务的需求仍是潜在的、未转化的有效需求。［12］63市场优先，建设规模适中、层次分明、定价合理、适应市场消费需求的民办养老机构是发展的必由之路。首先，规模适中是市场优先的理性选择。规模过大或者过小都一定程度出现了市场发展的障碍。民办养老机构应充分认识区域消费水平，结合机构所处地理位置，合理认知自身的服务能力，理性评估市场需求，建设和运营规模适中的机构。其次，层次分明是市场优先的多样展现。民办养老机构要根据自身特点设置不同的服务内容和等级，以便满足市场的不同需求。机构应合理测算，对不同服务的比例、程度和质量加以明确，形成层次分明的市场服务提供者。最后，定价合理是市场优先的必然要求。养老产业是朝阳产业，大多数养老机构并非盈利性的商业组织，在保证自身正常运转运营的前提下，合理确定收费标准，是市场化服务的必然要求。

（四）专业为本：梳理“科学规范”

专业是发展的基石，民办养老机构的发展少不了专业化的提升。专业为本，规范管理、强化培训和提高水平是机构发展的实力体现。首先，规范管理是专业为本的本质要求。规范管理就是要严格指定机构的各类规章，有章可循，按章办事。只有标准、规范的管理才能提高机构运营的效率，降低机构偶发风险，增加机构专业实力。其次，强化培训是专业为本的方法体现。养老服务机构离不开专业服务的提供，民办养老机构十分缺乏专业的服务人员，必须要加强业务和专业培训，民办养老机构应积极组织和参与职业技能培训。最后，提高水平是专业为本的基本方向。服务质量和水平是民办养老机构发展的生命线，机构应通过引进专业人才，培训实务技能，实践提高水平的方式。

（五）资本支撑：发展“活力社会”

资本是发展的保障，民办养老机构的发展离不开资本的投入。资本支撑，加大投资、寻求支持和提高薪酬是资本支撑的基本思路。首先，加大投资是资本支撑的首要方法。机构应拓宽投资寻求渠道，充分运用政府拨款、慈善捐款、产业资本等资金来源，加大投资力度，完善机构各项基础设施建设，保证流动资金规模，并加大人力资本投入。其次，寻求支持是资本支撑的发展策略。构应强化管理，规范运营，通过向资本社会传达“有一定的回报率、资金用途清晰、运行信息公开披露、养老产业的福利性舆论”来寻求到相当数量的资本支持。最后，提高薪酬是资本支撑的合理反哺。机构的发展离不开管理和服务人员的辛勤努力，机构在资本充足的情况下要合理反哺，通过货币资本，吸引和留住人力资本。

（六）服务多元：生活“以人为本”

服务是发展的载体，民办养老机构的发展归根到底是服务的发展。服务多元，种类层次品种多、基本服务质量高和增值服务个性浓成为民办养老机构与公办养老机构异质化的可行性探索。首先，种类层次品种多是服务多元的基本面貌。民办养老机构因不同于公办养老机构的兜底职能，更多的为服务多元添加注脚，服务种类多样、消费标准层次分明，将成为民办养老机构的基本面貌。其次，基本服务质量高是服务多元的最低保证。民办养老机构发展不能降低服务质量，必须夯实民办养老机构服务多元化的发展方向。最后，增值服务个性浓是服务多元的盈利关键。异质化发展是民办养老机构凸显特色、奠定形象的可靠办法，通过提供个性的增值服务，充分满足机构消费者的多元需求，吸引更多的潜在服务对象选择机构，同时通过机构间协同实现机构分工特色服务，通过增值服务，实现各机构的盈利空间。

养老产业是今后一个时期的热门话题，也是庞大的市场。民办养老机构作为政府公办养老机构的补充和未来市场发展的主力，也将是投资创业的好方向。民办养老机构作为推动养老事业多元化、多样化发展的中坚力量，必须加以重视。民办养老机构虽然现在桎梏不少，但通过孵化现代居民、建构有效政府、建设有序市场、梳理科学规范、发展活力社会以及生活以人文本等策略的推进与落实，民办养老机构的前景将十分光明。

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［5］民政部.《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》自 7月 1日起实施［EB/OL］.（2013-06-30）［2014-05-15］.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201306/20130600480077.shtml.

［6］国务院令第251号.民办非企业单位登记管理暂行条例［EB/OL］.（2007-09-05）［2014-05-15］.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201306/201306 00480077.shtml.

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