破解跨界水污染之困——以“黄浦江死猪事件”为例

施 晴，徐媛媛

（江苏师范大学法律与公共事务学部，江苏徐州，221000）

近年来，我国流域水污染中的跨界水污染是当前跨界危机中最严重的问题之一，也是与建设生态文明理念相悖而行的新型危机形式。党的十七大报告第一次明确提出建设生态文明社会，十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总布局，生态文明建设得到了党中央的高度重视。“黄浦江死猪事件”作为一个典型的破坏生态文明建设的黄浦江区域水污染危机事件，应当引起社会各界的关注，对于此事件的协同治理也是各级政府不可推卸的政治责任。沈荣华等在对行政服务中心的跨部门政务协同的研究中，提出构建“整体政府”是破解“碎片化”的根本之道。［1］我国在跨界水污染危机治理上还处于条块分割、各为其利的局面，地方政府只注重自身利益的最大化，而忽视这种利益最大化背后对整个社会所造成的福利损失。郎友兴在《走向共赢的格局：中国环境治理与地方政府跨区域合作》中提出：跨界污染频频发生而得不到有效的解决与治理，其根本原因在于缺乏跨区域合作机制。［2］这次突如其来的危机和困难考验着相关政府的危机管理的能力，张成福在其《公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择》一文中提出：对于政府而言，如何建立起一个全面的整合的危机管理体系，不断提升政府和社会的危机管理能力，是公共危机管理的最大挑战。［3］本文认为，建立起以流域为单位的跨界水污染协同治理机制将利于破解我国跨界水污染治理的困境。

一、核心概念及运用理论

（一）核心概念

1.跨界水污染

本文讨论的跨界是指水污染事件发生的范围跨越了地理边界，事件所要求的治理主体跨越了不同的政府以及相关职能部门。追溯黄浦江跨界水污染产生的根本原因，可以利用环境经济学中的外部性理论解释。黄浦江作为一个典型的跨界单元环境，其环境污染具有很强的负外部性，由于受到了上游死猪无害化处理不妥的影响，死猪顺河道排放到下游地区，致使下游地区社会公众因自身利益被动受损而处于“下游喝洗脚水”的状态。此次污染事件不仅使上游猪养殖户遭受了经济损失，而且带给整个流域污染地区额外的治理成本和负担。所以，跨界水污染的治理主体绝非是单个地方，尤其是单个政府、单个职能部门所能完成的。

2.跨界危机

目前比较有影响力的跨界危机定义是阿金·伯恩（Arjen Boin）等提出的：当表现形式复杂多样，生命维持系统、功能或基础设施受到严峻威胁，以及失效原因或补救方案尚未清晰时，这就是跨界危机。［4］李敏认为跨界危机是指危机跨越地理边界和政府职能边界，难以确定具体原因，没有清晰的危机始末点，快速升级，结果难以预料，难以确定全责而使得问责艰难。［5］本文认为，“跨界危机”是指一种紧急发生的对两个甚至多个受灾地区产生不同程度、不同领域危害的超出公众接受范围的需要多元化治理主体参与治理的新型的危机形式。

（二）主要运用的理论

“协同治理”主要来自于19世纪80年代学术界提出的“多元共治”、“复合治理”、“多中心治理”等概念。［6］国内学者主要从公共危机治理角度研究协同治理。危机协同治理是指在以网络技术为支持，政府、NGO、企业、民众等社会多元主体参与合作，共同针对潜在的或当前的危机，在危机发展的各个阶段采取有效的控制行动，以达到有效地预防和消除危机，以达到维护公共利益的目的。［7］危机协同治理主体多元化，治理权力多中心化，在治理过程中，政府、NGO、企业、民众等主体组成协同治理联动网络，在网络技术与信息技术的支持下，各个成员之间充分发挥出对危机“整体大于部分之和”的治理功效，迅速处理和解除危机，进一步维护和增进公共利益。［8］具体来说，危机的协同治理具有以下几个内涵：

1.危机协同治理主体的多元化

在危机协同治理机制中，单一化政府治理主体已经难以控制危机恶化的态势，以政府为主导，充分吸收非政府组织、社会团体、民众等多元社会力量参与，否定政府全能，使危机相关利益主体协同合作，共同致力于危机事件的破解。

2.参与、合作是协同治理的价值追求

依靠政府强制力控制危机事态发展的手段，无疑会导致政府公信力的降低，致使危机态势进一步恶化。构建政府—社会团体—大众之间的良性互动模式，各主体之间秉承民主协商、自愿合作的理念，共同应对危机事件。

3.有效预防、控制污染源是危机协同治理的直接目的，根本目的是维护和增进公共利益

源头治理是跨界危机协同治理的开始。以政府为主导，协同非政府组织、社会团体、大众参与预防、控制危机的产生是危机治理的重中之重。多元危机预警机制的构建有利于科学、高效地识别、分析、化解风险，从而最大限度地减少危机带来的损失。各地方政府之间存在根本的利益冲突，打破“碎片化”的政府危机治理模式，使各地政府看到化解冲突的共同利益，并鼓励、引导社会各界协同参与到危机治理实践中，将危机扼杀在萌芽状态。

二、“黄浦江死猪事件”折射出我国跨界水污染治理的困境

危机事件的爆发，无疑使社会的关注点指向了相关政府和相关职能部门的应急处理能力。有相关数据显示，公众对该事件中政府应急处置能力的满意度仅有 63.77%。［9］本文认为，“黄浦江死猪事件”暴露出我国在跨界水污染危机治理中普遍存在以下几个问题：

（一）缺乏危机管理中源头治理和“下游主导”的科学管理理念

造成此次“黄浦江死猪事件”的原因有很多，本文认为，嘉兴地区传统式的生猪养殖模式是造成此次危机事件的“罪魁祸首”。新丰镇竹林村作为嘉兴市的养猪大村，由于受土地资源的限制，目前仍以散户养殖为主。根据相关报道，90%以上的竹林村人靠养猪业为生，生猪饲养量大、养殖效率低、无害化处理设施不足等原因导致养殖户乱扔死猪现象的发生（如图1所示）。

图1 污染源的产生（笔者自行整理）

2013年，生猪价格下降，养猪成本增加，使得养殖户缩减对猪防疫的投入，因此导致竹林村2013年1月死猪量达到10000多头，2月8000多头，但是，受制于资金和土地面积的限制，小规模散养不具备无害化处理的能力，以及由于地方政府打击收购死猪贩子的力度过大，而对于养殖户病死猪处理补贴政策的落实不到位，导致养殖户将死猪投放进江河里。同时，现有的水污染事件往往由源头城市说了算，下游城市往往处于听取意见、执行补救措施的角色。根据相关报道，当大量死猪漂移到上海黄浦江上游时，嘉兴方面企图将应承担的责任切割掉，上海方面不得不忍气吞声只言不发，结果是这场危机最终由国家农业部出面表态才得以处理。此次黄浦江跨界水污染危机事件的爆发具有突发性和破坏性，但是，正因其引发的危机事件的严重性才更加突出了危机治理可预防的重要性。实施跨界水污染源头治理措施和树立“下游主导”的科学管理理念有利于建立源头治理的预警机制，有利于将危机消灭在萌芽状态。

（二）缺乏有效的跨界水污染协商机制

该事件从3月初曝光到势态基本被控制住，历经20多天。上海市政府着重报道称，根据相关疾控中心的检测，上海市人民的饮水问题不存在任何安全隐患，水厂出水符合国家卫生标准。民众等待了20多天才获知自己的饮用水是安全的，这不得不让人质疑沪浙两地政府以及相关部门的应急处理能力。这种后果有其必然的原因。首先，我国地方环保部门归属于地方政府的管辖，上海以及浙江嘉兴市环保部门在水污染危机事件中发挥着行业性管理部门的作用，他们按照各自的职责对跨界水污染事件及纠纷上报给上级政府部门，然后等待上级的跨界协调文件，在等待过程中错过了处理危机的最佳时间，导致事件的进一步恶化。其次，地方政府作为区域社会经济管理主体，在污染治理上由于牵扯到自身GDP和产业结构发展的优先次序等战略发展要求，来自下级环保部门的文件无疑是给本已繁杂的日程再添卷宗，因此，黄浦江跨界水污染危机事件治理措施不能在第一时间获得第一重视度并得到高效地实施。另外，上海、浙江嘉兴市政府作为水污染的当事人，在危机发生前并没有进行防治水污染事项的事前协同沟通，事件发生后，相互之间推诿扯皮、推脱责任，“碎片化治理”现象突出。虽然危机事件是由上级协调当地政府进行危机治理，最终控制事态的进一步恶化，但两地政府事前缺乏预防协商机制是导致危机事件不能有效处理的原因之一。

（三）跨界水污染治理协作机制不健全

黄浦江漂流事件曝光后，“上海市政府”、“嘉兴市政府”、“农业部”、“上海市水务部门”、“水上保洁公司”这些单位名称在媒体报道中出现的频率最大，公众很少能听到来自直接代表公众利益的相关部门或者相关组织的声音。协同治理理论强调治理主体的多元化，跨界水污染事件的协同治理应该涵盖政府、社会团体及公众等的参与。从协同治理机制上讲，目前在跨界水污染事件中，主要还是依靠各地方政府的行政措施，而忽视了非政府组织、社会大众以及民间的一些志愿者组织的参与。另外，浙江与上海以及社会大众之间缺少一个健全的、有效的信息共享平台和信息沟通机制。信息公开是危机协同治理的价值导向和目标之一。灾难发生时，信息比黄金重要。然而，根据相关报道，嘉兴市新丰镇竹林村村干部始终不愿公开该村每月病死猪登记数据；当有证据指出投江的死猪来自浙江嘉兴时，嘉兴方面不愿意主动面对公众承担责任，而是坚称本地没有发生大规模疫情；沪浙两地相关政府一度拖延信息发布时间以及将问题原因模糊化的行为，导致信息碎片化、歧义化，促使危机态势进一步扩大化。这次跨界水污染危机事件的爆发，暴露出此次跨界水污染协同治理中存在社会参与机构单一化，沪浙两地以及与大众、媒体之间信息沟通系统不完善等问题。

三、跨界水污染危机治理的对策

“黄浦江死猪事件”反映出我国在跨界水污染危机治理中存在十分突出的问题，健全跨界危机协同治理机制是破解跨界水污染治理困境的一个重要战略选择，本文认为，主要有以下几个可行性方案：

（一）坚持源头治理原则，控制污染源

危机意识与忧患意识是中华传统文化的核心组成部分之一。“积善之家，必有余庆；积不善之家，必有余殃。臣弑其君，子弑其父，非一朝一夕之故，其所由来者渐矣，由辨之不早辨也。”［10］危机具有突发性的特点，但是危机也有其必然发生的原因，如果能及早察觉，就能防患于未然。危机的事前管理是危机管理的重中之重。政府治理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。［11］因此，应对危机的最佳办法就是快速、准确地控制危机的“污染源”。此次死猪漂流事件凸显了浙江省“小、散、乱”生猪养殖模式的弊端，加快转变散户养殖模式向规模化养殖模式的转型是最近几年来浙江嘉兴市政府一直倡导的有效降低猪死亡率的措施。但是，目前，限于浙江嘉兴养殖户密度大的情况，养猪模式的转型并不是能够快速、高效解决此类事件发生的办法。公司加农户是目前比较好的发展模式，公司为养殖户提供技术培训和技能指导并对死猪给予一定的补偿，养殖户不被赋予自行处理死猪的权利。这能从源头上有效控制死猪被随意丢弃现象发生。同时，浙江嘉兴市政府应尽快落实2011年农业部出台的针对疏导农户正确处理死猪行为的政策，将死猪补贴发放到位。另外，在严厉打击非法收购、贩运、屠宰、加工死猪行为的同时，地方政府应竭尽全力地做好禁限养区的规划工作，合理控制养殖密度，加快死猪焚化厂的建设，有效控制污染源，加快禽畜业的转型升级，从根本上杜绝死猪投江事件的再次发生。

建立跨界水污染危机多元预警机制可以对控制污染源起到极大的监督预防作用。危机的预警机制应该坚持以政府为主导，广泛吸收非政府组织、社会大众、媒体等的参与。充分发挥好非政府组织为危机处理提供大量人力、物力和财力的优势；引导社会大众积极主动关注事态发展并科学评论，杜绝谣言产生；发挥媒体发现危机征兆、满足信息需求、引导公众情绪和影响政府决策的作用。

（二）建立跨界水污染协同治理机制，鼓励社会各界共同参与治理

水污染事件引发的社会问题，应看成是一系列的公共问题，依赖于受该公共问题影响的政府、社会团体、大众之间的网络治理，使参与危机治理的不同力量都能发挥主观能动性，并相互配合、协同应对。更多还原流域水环境的自然属性决定了流域内水资源的任何一部分受到污染，都可能破坏整个流域的水质环境，对流域人们的用水安全造成不可忽视的影响。黄浦江流域的“分域治理”机制存在问题使得相关部门对病死猪投放行为起不到有效的控制和监管作用。因此，必须以流域为单元，有效开展对跨界水污染的整体防治治理：拆除拦污栅，疏通河道，将河道污染物人为控制在一定范围内，在保证水流通畅的情况下，依靠江河的自净能力，达到黄浦江的治污效果。其次，公共危机的协同治理结构应当是网络治理结构，是一个涵盖公共组织、私人组织、非营利组织和个人等的整体。［12］按照曼德尔和斯德尔曼的理解，网络结构建立在任务明确的基础上，参与者共同努力、相互依存。［13］因此，必须改变治理主体单一的情况，建立政府、社会团体和大众之间的互动协作模式，形成跨界水污染多元协同治理机制（如图2所示）。

图2 跨界水污染协同治理中，政府、社会团体和大众之间的良性互动模式（笔者自行整理）

首先，完善各地政府及其管辖机构之间的协作机制。近几年来，危机事件的复杂性和高风险性使得事件具有跨界性质。这就需要多个区域的政府联合行动，共同努力，协同应对危机。完善环境机构的管辖机制，使下级环保部门在危机事件中拥有更大的决策权，而不仅仅是执行上级政府发布的命令，而上级政府应更多地处于监督指导的位子，而不是“一言堂”。同时，危机涉及的各地地方政府要建立健全危机预防协商机制，对于过去发生的危机事件原因进行科学总结，针对未来可能会发生的危机事件结合过去的经验进行危机处理演练，降低危机的风险和对社会的危害程度。其次，完善政社互动的协作机制，鼓励非政府组织和民间力量的合作参与。跨界水污染危机治理要突出社会性，受灾地区社会支持体系的范围和强度影响着危机管理的效果。黄浦江水污染事件爆发，民众关注度很高，对政府的指责声也很高。究其原因，公众作为此次危机事件的相关利益者，却不是决策参与者。治理区域公共事务的关键在于受灾区域公共问题影响的利益相关人能够组织成相应的供应单位。［14］供应单位为政府分担一部分职能，例如宣传、教育民众环境保护意识的重要性，收取相关企业环境保护费，以及代表民众将对环境保护的建议传达给政府相关部门。国外有很多注重社会团体参与水污染治理并值得我们借鉴的例子。例如泰晤士河等流域水污染治理注重消费者协会参与水资源管理，注重建立公众参与管理的机制。再次，完善政民互动协作机制，建立政府与大众之间的合作协同。黄浦江危机事件发生后，人们很快就将关注的方向转向对黄浦江水污染问题和猪肉类食品安全问题的担忧，政府的舆情引导在危机的善后处理中起到很大的作用，使公众对政府后续水质管理的满意度高于对政府应急处理能力的满意度。因此，危机发生后，政府必须加大信息公开力度，通过具有最大影响力和权威性的媒体在第一时间向社会公众发布最新消息。同时，担任危机管理的领导人必须做到对内对外坦诚相待。公众最不能忍受的事情并非危机本身，而是危机事件的处理机构故意隐瞒事实真相。相关政府要及时与公众沟通并讲明事实真相，以取得公众的理解和配合。另外，大众要充分发挥对政府治理水污染事件的监督作用，根据具有权威性的媒体报道了解最新相关事件进展情况，运用合法、合理、合情的手段对事件进行真实、客观的评论。

（三）构建流域上下游生态补偿机制，双方建立合作共赢理念

此次黄浦江事件发生后，上游嘉兴方面与上海方面协同处理死猪打捞工作，但是，作为此次江河水质的污染方，根据“谁污染，谁赔偿”的原则，嘉兴市政府并没有一个相对比较完善的用于补偿下游上海方面的生态补偿机制。本文认为，在明确嘉兴是此次水污染事件的责任方后，嘉兴方面应该根据流域水资源保护权威机构制定出的跨界水污染补偿模型尽快确定对下游上海方面的补偿额。嘉兴市政府应该根据相关权威机构制定的合理的补偿标准，对下游上海方面提供足够的补偿资金以鼓励下游政府和相关环保部门更加积极地清理河道，治理水污染。另外，在我国跨界水污染危机协同治理中，上下游政府间存在根本的利益冲突。上游政府由于采取放松管制和促使污染物向下游转移的地方保护主义政策，使得上游的污染物顺着河道一路畅通地流到下游地区，下游政府把污染物的治理又寄希望于上游政府，上下游政府间各自为政，相互推诿，对污染现象视而不见。共同利益是流域水污染政府间合作的动力，怎样化解为合作而带来的利益冲突，营造公共精神，是上下游政府间需要解决的问题。因此，上下游政府间应当坚持源头治理、属地首控的原则，但更重要的是将“下游主导”的理念运用到水污染危机治理中。莱茵河的治理为我国治理跨域水污染问题提供了可借鉴的经验。“保护莱茵河国际委员会（ICPR）”的建立，代表了荷兰人民的根本利益，使下游荷兰人民在治理莱茵河水污染中拥有绝对的发言权。因此，在此次黄浦江水污染事件中，除了上游嘉兴市政府要履行作为事件责任方的责任外，下游上海政府要看到嘉兴市政府为此次水污染事件作出合理改进的方面，并积极开展清理河道、检测水质等水污染危机治理活动。双方要履行好各自的职责，营造信任、友好的政府间合作氛围，以利于破解跨界水污染政府间合作之困。

（四）加快跨界环境管理机构的建设，构建邻界水域联合督查执法机制

我国目前水资源保护管理体制是垂直型科层结构。［15］根据以流域为整体的综合治理流域水资源的要求，建立以流域为单元的不受地方行政管辖的专门的流域环境管理机构在流域水资源治理中起到至关重要的作用。同时，通过立法的形式赋予该机构对于处理其所属管辖区域的水污染事件的高度自治权。另外，应优化跨域环境管理机构内部职能设置和人员设置，精简内部职能部门，整合具有相同目标的职能，统一权力，根据整合后的职能部门目标要求合理吸收机构人员。人员设置不仅包括来自上级政府和相关部门的政府成员，同时也应该有环保民间组织以及大众代表。

要构建临界水域联合督查执法机制，使邻域政府委托各地的环保部门、民间组织等组成联合督查组、执法队，促进部门间的协同合作，对可能排放污染物的养殖业户进行不定期的督查，对出现违法投放污染物的养殖业户进行相应的问责、处罚。问责制是透视中国公共危机治理的特异性指标，比其他制度指标具有更好的代表性。［16］目前，不仅要完善对养殖业主的问责，更应构建异体多元的政府生态问责制，倡导健全由人大、司法部门、新闻媒体和公众参与的对政府生态环境责任的问责体系。

“黄浦江死猪事件”反映出建立危机协同治理体系、提高政府的应急处理能力是目前我国跨界水污染危机治理面临的重大挑战。因此，需要从根本上控制污染源，完善危机治理协同机制，并实施相关保障措施，同时，需要认真总结借鉴国外有关跨界水污染治理的经验，结合中国国情，不断完善我国跨界水污染危机治理相关机制，只有这样，才能避免类似事件的再次发生。

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