中国区域城市化管理水平比较研究
2015-12-27张可云
张可云
中国区域城市化管理水平比较研究
张可云
提高城市化管理水平是目前我国促进国家与区域经济社会发展的重要战略任务，也是保证新型城镇化顺利进行的必要前提。运用城市化管理率与城市化管理指数方法，对中国四大战略区域及其所包括省份的城市化管理水平进行定量分析，可以发现：东北与东部地区的城市化管理水平较高，而中西部地区的管理水平较低。因此，中央政府应该将新型城镇化试点与提高城市化管理水平结合起来，将关注重点放在城市化管理水平较低的省份，以均衡全国的区域发展格局；不同区域与地区发展和管理水平不一，地方政府工作的重点应该是针对目前存在的突出问题，在促进城镇化的过程中注重城镇化率与城市化管理率的匹配，即适时通过行政区划调整将已经城镇化的地区纳入城市化管理。
城市化管理率；城市化管理指数；区域差异；区域发展时空规律
一、引言
2011年，中国的城镇化率(亦称城市化水平)首次超过50%，表明延续了几千年的农业社会结束，中国从此开始进入城市社会。从偏重农村管理转变为侧重城市管理是一场社会变革，需要与之相适应的社会管理创新。完善城市管理体制并提高城市化管理水平，是中国不同类型区域与地区目前面临的重大课题与挑战。
在最近二十多年的时间内，全球对中国城市化的关注热度与日俱增，中国学者在城市化方面的研究成果可谓汗牛充栋，国外学者亦开始研究中国的城市化问题。这是由于中国的城市化不仅在推动本国的国民经济与区域经济发展方面发挥了不可或缺的作用，而且影响了整个世界格局。斯蒂格利兹于1999年7月23日在北京召开的“城市发展高级圆桌会议上”曾经预言：中国的城市化与美国的高科技将是深刻影响21 世纪人类发展的两大主题。在国内，有关“城市化”、“城市发展”、“城市化水平”以及“统筹城乡发展”等主题的研究成果非常多，但遗憾的是，专门探讨城市化管理的研究成果并不多见。根据顾朝林、吴莉娅的研究，有关中国城市化问题的研究成果主要集中在九个方面：中国城市化政策研究、中国城市化特征研究、中国城市化动力机制研究、中国城市化过程研究、中国城市化空间研究、中国乡村城市化研究、中外城市化比较研究、全球化对城市化的影响研究以及区域城市化研究。[1]这九个方面没有包括城市化管理研究。
本文所研究的城市化管理是指对已经城市化的地区采取不同于农村的管理模式。城市化管理既不同于农村化管理，也不同于一般的城市管理。城市化管理的对象是城镇居民，而农村化管理的对象主要是农村居民。农村化管理与城市化管理的最大区别可用一句话来概括，即“街不管农，乡不管居”*所谓“街不管农，乡不管居”，是指根据制度安排，街道办事处不负责对农村居民的管理，而乡政府不负责城市居民的管理，这是典型的城乡分割的二元管理制度。参见李绍纯：《北京行政区划格局解析》，载《北京规划建设》，2004(5)；李绍纯：《北京市行政区划问题研究》，载《北京规划建设》，2009(6)。。一般的城市管理泛指城市事务管理，其管理对象有可能包括城市中的农村居民。在现有的文献中，有关一般城市管理的文献涉及的领域非常广泛，而且通常研究的是很具体的管理事务或城市管理的制度与政策。迄今为止，专门研究城市化管理的文献很少，有少数论文即便涉及城市化管理，也是将这个概念与一般的城市管理等同起来。例如，陈光庭认为，城市化管理有两层含意：“一是城市发展的管理，包括人口增长、地域扩大的管理和控制；二是一个国家或地区城市化过程的管理，管理的内容是调节国家或区域的生产力布局及人口分布体系、确定城市在经济与社会发展中的地位和作用、不同类型城市比例的优化及城市功能的优化、管理和控制人口迁移过程、建立城乡结合的城市聚集区、促成乡村生活城市方式化等”[2]。这种理解没有涉及城市化管理与农村化管理相对应的特点。总而言之，目前研究城市化管理的文献不仅数量极少，而且在为数不多的已有成果之中，存在两个突出问题：第一，泛化城市化管理这个概念；第二，没有提出度量城市化管理水平的方法，并对中国不同类型区域进行比较分析。
本文将根据中国城乡发展与管理特色，提出并讨论度量中国城市化管理水平的方法，运用这一方法对中国不同类型区域与地区的城市化管理水平进行比较研究，并分析形成区域与地区城市化管理差异的原因及政策含义，期望得出的结论能对促进中国城镇化和提高区域与地区城市化管理水平具有参考价值。
二、中国区域城市化管理水平的度量方法探讨
如前所述，如何度量中国不同区域的城市化管理水平是一个缺乏研究的领域。本文根据中国行政管理制度的特色提出两个新的概念：城市化管理率与城市化管理指数。
中国最基层的行政区域为乡级单位，包括乡、镇与街道(全称为街道办事处，简称街道)三种设置。其中，涉及城市化管理的只有街道。但是，在国家宪法中，街道是不存在的。《中华人民共和国宪法》第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇”。街道一般与乡和镇处于同一行政区划层次，但街道与乡镇不同，其本身不构成一级政权，而且街道同乡与镇的机构设置与管理范围存在明显区别。乡、镇政府具有发展地方经济的职能，而街道不具有发展经济的职能。1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》第四条规定，街道办事处的任务包括三个方面，即“办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项、指导居民委员会的工作、反映居民的意见和要求”。街道办事处是基本城市化的行政区域，下辖若干社区居民委员会，有些街道办事处之内有少数的行政村。由农业社会转变为城市社会之后，随着经济社会发展水平提高，居民必然会要求政府提供更好的公共服务，已经城市化的地区由乡镇管理模式转变为街道管理模式是必然趋势。
在一个区域或地区的乡级管理单位中，街道数量越多，表明这个区域或地区适应城市社会要求的管理创新的意愿与能力越强。因此，可以将城市化管理率(RUM)定义为：
(1)
其中，RUMi为i区域的城市化管理率，取值范围为[0，1]，纯粹的农业社会的RUM为0，完全城市化的社会的RUM为1；NJDi与NXJi分别为i区域的街道个数与乡级单位个数。街道个数虽然只是一个简单的指标，但其反映了在城市化过程中一个区域或地区内部城市与乡村的互动变化，是政府响应这种变化做出的区域管理创新决策的结果。RUM主要度量一个区域或地区适应城市化管理要求的意愿与能力，具体表现为行政区划调整的意愿与能力。RUMi越大，表明i区域适应城市化管理要求的意愿与能力越强。
为何选择行政区域数量而不是人口或面积作为计算城市化管理率的指标呢？无论是在哪一级行政区域，城市边界的扩张都不是完全的“摊大饼”，而是插花式地蔓延。正因为如此，几乎所有的城市都存在一个空间现象，即在城市边缘区域既有城又有村，这类区域中的街道办事处管辖范围之内存在村。例如，在北京郊区的一些街道，村面积占街道总面积的比重超过了20%。如果用街道面积计算城市化管理水平，则无法剔除街道中的城中村面积，因而会出现度量偏差。同样，在许多街道管辖范围之内存在城中村，街道管辖范围内并不全是城市居民，而是存在相当数量的农村居民。用街道人口计算城市化管理率，同样存在无法剔除街道管辖范围内的农村居民的问题。由于要用城市化管理率与城镇化率(即城市化水平，是一个行政区域内的城市常住居民数量占总人口数量的比重)进行对比来计算城市化管理指数，因此，用人口计算城市化管理率不妥当。此外，由于管理水平的度量本身涉及制度问题，所以，用街道数量比用面积或人口计算更恰当。
城市化管理率仅仅度量了政府部门的制度变迁速率，单纯从这个角度来衡量城市化管理水平难免有片面性，因此需要一个反映这种制度变迁与实际城市化进程匹配程度的方法，本文引入城市化管理指数，以弥补城市化管理率的缺陷。
用NCi与NPi分别代表i区域的城镇常住人口和总人口数量，RUi代表i区域的城镇化率，则i区域的城市化管理指数IUMi可表述为：
(2)
IUMi是度量i区域的城市化管理率与城镇化率匹配程度的指数，其值越大，表明i区域的城市化管理率与城镇化率越匹配。一般的情况是，城市化街道的人口密度远远大于乡与镇的人口密度，因此，可以推出一个结论，即一个区域或地区的城市化管理率小于城镇化率，除了辖区已经完全城市化的行政区外，一般区域与地区的城市化管理指数小于1，这个指数的值域为[0，1]。
城市化管理指数将城市化管理率与城镇化率结合起来考察一个区域的城市化管理水平，避免了城市化管理率的片面性。虽然经济发展水平越高的区域的城市化管理率往往会越高，但城市化管理率并不完全是由经济因素决定的，如前所述，政府制度创新或变迁的意愿与能力才是决定这个指标高低的关键因素。换言之，一个区域或地区街道办事处数量的多寡虽然在一定程度上与其经济社会发展水平有关，但起决定性作用的因素是这个区域或地区的地方政府是否制定了完善的行政区划设置标准和规范的程序，以及是否有较强的执行标准与程序的意图和能力。用城市化管理率指标难以真实比较不同发展水平区域或地区的城市化管理水平。城市化管理指数能够避免城市化管理率指标的这一缺陷，因而更适合用来比较不同类型区域或地区的城市化管理水平。城市化管理率反映了一个区域或地区的制度变迁能力与城市管理能力，而城镇化率则在很大程度上反映了一个区域或地区的经济社会发展水平，将两者结合起来考察，能揭示城市化管理能力与经济社会发展水平的匹配程度，因而可用来比较不同区域与地区的城市化管理水平。我们可以称城市化管理率为简单城市化管理水平，而称城市化管理指数为综合城市化管理水平。
上面构建的度量方法涉及街道办事处这一基层政府组织，因而有必要分析有关街道办事处的讨论与争论，以说明城市化管理率与城市化管理指数的有效性与适用性。有关街道办事处的争论焦点集中在两个方面：第一，是否要撤销街道办事处？第二，是否将街道办事处建成与乡镇一样的一级政府机构？讨论这两个问题，目的是要回答一个问题，即倘若未来的改革撤销了街道办事处，这两个指标(指数)是否有意义？
在目前的行政管理制度安排下，街道办事处存在诸多问题，例如，服务职能淡化、机构重叠、机构臃肿、授权含糊、分工不清、效率低下、财政负担重等，这显然是不争的事实，但需要注意的是，乡镇同样存在类似的问题。有关街道办事处未来改革目标是存还是废的观点针锋相对，有人主张彻底撤销街道办事处，有人则主张在完善职能的基础上保留这个基层机构设置。在现实中，既有强化街道办事处的深圳模式，也有撤销街道办事处的铜陵模式。[3]但大部分研究者主张，对街道办事处不能采取简单的“孩子脏水一起泼掉”的方式，而是应该通过改革完善其城市管理职能。[4]街道办事处的名称或职能均可改革，但这一级管理机构的存在是不可能否定的，否则就会出现城市管理真空。
街道办事处并不是一级政府，而是城市中区级(较大的下设有区级政府的城市)或市级(较小的未设区级政府的城市)政府的派出机构。从国际城市管理趋势来看，基层城市管理一般会向社区自治方向演变*关于城市社区自治的研究始于20世纪90年代末期，当时的社区建设实践引发了对社区自治的研究。陈伟东认为，“所谓社区自治,是指在一定的时空范围内居民采取集体行动自主表达、维护权利的制度安排和过程，凡是与居民权利有关的各类活动都应该纳入居民民主参与和民主监督之中。”参见陈伟东：《中国城市社区自治:一条中国化道路——演变历程、轨迹、问题及对策》，载《北京行政学院学报》，2004(1)。这方面的研究观点还可参见张宝锋：《城市社区自治研究综述》，载《晋阳学刊》，2005(1)。较为全面地研究这个问题的专著有徐勇、陈伟东：《中囯城市社区自治》，武汉，武汉出版社，2002；燕燕：《社区自治与政府职能转变》，北京，中国社会出版社，2005；黎昕：《中国社区问题研究》，北京，中国经济出版社，2007；等等。乡级单位走向自治是未来改革与创新社会治理的方向之一，因此，自治不仅局限于街道办事处，乡与镇也会向自治方向发展。，改变街道办事处目前的派出机构性质有悖于这种趋势，强化其管理职能并不一定非得将其完全政府化。
总之，街道办事处的改革是必然的，但无论如何改革，这个城市基层管理机构对城市化管理来说是不可或缺的。因此，不必担心城市化管理率与城市化管理指数这两个指标与指数会因街道办事处的撤销而寿终正寝。也就是说，无论街道办事处的名称如何变化，无论在政府职能改革过程中街道办事处是否会演变成类似于西方国家的自治体，街道这一级管理机构设置都是不会消失的。事实上，作为一个基层政府管理单元，街道办事处的名称与职能在历史上曾几经变化*关于街道办事处的职能与名称的历史变化，可参见周平：《街道办事处的定位：城市社区政治的一个根本问题》，载《政治学研究》，2001(2)；陈家喜、刘军：《街道办事处：历史变迁与改革趋向》，载《城市问题》，2002(6)。，但从来也没有消亡过。因此，新提出的度量城市化管理水平的两个概念的有效性毋庸置疑。本文最后一部分将讨论这两个概念的适用性，这里不再赘述。
三、中国区域城市化管理水平的定量分析
利用新构建的城市化管理率与城市化管理指数，可以对中国不同区域与地区的城市化管理水平进行比较。这部分实证分析所运用的乡级单位与街道个数数据来自民政部编的《中华人民共和国行政区划简册 2014》，城镇常住人口与总人口数据来自国家统计局编的《中国统计年鉴 2014》。
运用(1)式，可计算出不同地区与区域的城市化管理率，结果见表1。2013年，中国的城市化管理率为18.68%，东北与东部地区高于这一平均水平，而中西部地区低于全国平均水平。这种差异与不同类型区域的经济社会发展水平差异基本上是一致的。在4大战略区域中，存在一些例外情况：东部地区的河北、福建与海南的城市化管理率低于全国平均水平，而中西部地区的河南、湖北、内蒙古与重庆的城市化管理率高于全国平均水平。
表1 2013年中国各地区与区域城市化管理率
续前表
区域或地区乡级单位数量(个)街道数量(个)城市化管理率(%)河南240656623.52湖北123230024.35湖南240734414.29中部地区10497180817.22辽宁152165743.20吉林90028231.33黑龙江127938630.18东北地区3700132535.81内蒙古101024223.96广西12471209.62重庆101619218.90四川46573026.48贵州15071197.90云南138816211.67西藏694101.44陕西142020414.37甘肃13471198.83青海395307.59宁夏2374418.57新疆103516916.33西部地区15953171310.74全国40497756618.68
数据来源:中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国行政区划简册 2014》，北京，中国地图出版社，2014。
运用(2)式，可计算出不同区域与地区的城市化管理指数，结果见表2。2013年，中国的城市化管理指数为0.347 7。总体而言，东北与东部地区的城市化管理指数大于中西部地区；与全国平均水平相比，东北与东部地区明显较高，中部地区略高，而西部地区较低。城市化管理指数区域分布在一定程度上反映了4大战略区域的经济社会发展差异。但是，与城市化管理率指标一样，城市化管理指数同样存在例外，东部地区的河北、福建与海南低于全国平均水平，西部地区的内蒙古、宁夏与新疆高于全国平均水平。
表2 2013年中国各地区与区域城市化管理指数
续前表
区域或地区城市化管理率(%)城镇化率(%)城市化管理指数广西9.6244.810.2147重庆18.9058.340.3240四川6.4844.900.1443贵州7.9037.830.2088云南11.6740.480.2883西藏1.4423.710.0607陕西14.3751.310.2801甘肃8.8340.130.2200青海7.5948.510.1565宁夏18.5752.010.3570新疆16.3344.470.3672
续前表
区域或地区城市化管理率(%)城镇化率(%)城市化管理指数西部地区10.7445.980.2336全国18.6853.730.3477
注：(1)城镇化率根据《中国统计年鉴 2014》中的原始数据计算；(2)城镇化率与城市化管理率均是四舍五入取小数点后两位数，这里的城市化管理指数是四舍五入后的城市化管理率与城镇化率之比，与不四舍五入计算出的结果稍有出入。例如，不四舍五入计算出的安徽的城市化管理指数应该是0.3478，因此，应该将安徽列入城市化管理水平高于全国平均水平的省份。
将表2中的数据进行归类，便可得到一些有价值的结论。可将城市化管理指数分为5个类型，即IUM<0.2、0.2
表3 按2013年城市化管理指数进行的区域分类
注：表中各省份后面的正负号分别表示低于(-)或高于(+)全国平均水平，第一个符号表示该地区的城镇化率与全国的比较，第二个符号表示该地区的城市化管理率与全国的比较。
由表3可得到如下判断：
第一，IUM<0.3与IUM>0.4的省份数量大致相当，这表明地区城市化管理水平分化明显，其中水平较高的省份以东北和东部地区为主，而管理水平低的省份大部分位于西部地区。将上述5类区域用地图显示，则会发现，在陇海—兰新与京广铁路交汇处以西以南地区，几乎不存在IUM>0.4的地区，这表明中国西北与西南地区的城市化管理水平普遍偏低，而沿海与东北地区城市化管理水平普遍高于全国平均水平，见图1。
第二，城市化管理水平较低的地区绝大部分都是双负号(即城镇化率与城市化管理率都低于全国平均水平)，而东部地区除少数例外之外，都是双正号，东北地区全部为双正号。用每个区域或地区的城镇化率减去全国城镇化率代表这个区域或地区的城镇化率差，用每个区域或地区的城市化管理率减去全国城市化管理率代表这个区域或地区的城市化管理率差，则可制作出区域与地区率差分布象限图，见图2。从图中可以看到，第一象限与第三象限的分化十分明显。分布在第一象限的区域有东部地区与东北地区，除内蒙古、湖北与重庆外，分布在双正号第一象限的其他10个省份全部位于东北与东部地区。分布在第三象限的区域有中部地区与西部地区，除海南与河北外，分布在这个双负号象限的其他14个省份都位于中西部地区。分布在第二与第四象限的省份极少，分别是福建与河南。由图2还可发现，存在两个极端情况，即上海、北京及天津构成的高度城市化与城市化管理水平高的地区和以西藏为代表的城市化严重不足且城市化管理水平低的地区，两极分化严重，是全国区域不协调的主要表现。
图2 中国区域与地区城镇化率差和城市化管理率差象限图
第三，从四大战略区域内部考察，东部地区出现明显分化，海南、河北与福建城市化管理水平低，而其他省份城市化管理水平高；东北地区由于工业化与城镇化起步早，其城市化管理水平普遍高于全国平均水平；西部地区城市化管理水平普遍较低，只有内蒙古是例外；中部地区城市化管理水平高低不一，不同档次的省份都有。
第四，城市化管理指数低于全国平均水平的省份共15个，包括西藏、四川、青海、海南、江西、贵州、广西、甘肃、福建、河北、山西、陕西、云南、湖南与重庆。这15个省份分三类：双正号地区，包括重庆，虽然城镇化率与城市化管理率都高于全国平均水平，但城市化管理率与城市化率相比较，高出的幅度较小，因而城市化管理指数低于全国平均水平；一正一负地区，包括福建，其城镇化率高于全国平均水平，但城市化管理率低于全国平均水平，因而城市化管理指数低于全国平均水平；双负号地区，包括上述除重庆与福建以外的其他13个省份，其城镇化率与城市化管理率都低于全国平均水平，而且后者低的幅度大于前者，因而城市化管理指数低于全国平均水平。这13个双负号省份与分布在图2中的其他3个双负号省份(安徽、宁夏与新疆，这3个省份的城市化管理指数略高于全国平均水平)的问题最突出，是促进全国新型城镇化进程与提高城市化管理水平的关键，应该成为中央政府关注的重点。
四、中国城市化管理水平区域差异的理论原因与政策含义分析
城市化管理水平呈现出区域差异是一种客观事实。影响区域城市化管理水平的因素十分复杂，政治、经济、社会、文化以及自然资源等因素都会影响一个区域的城市化管理水平，因此不可能在完全脱离现实的假设的基础上用一般的经济计量模型或空间经济计量模型来分析这种差异的形成原因。这里，作者尝试运用区域发展时空规律来解释中国的城市化管理水平区域差异。
将区域经济学中的区域生命周期理论与发展经济学中的发展阶段理论结合起来，可以建立一个有关区域发展时间规律的一般理论分析框架。在区域经济学诞生初期，一些学者通过实证研究发现，很多区域都曾经历过落后—发达—衰落的循环过程，如同生命有机体一样，在循环过程中其内部结构与外部关系始终在不断变化。20世纪60年代，美国经济地理学家汤普森(John H.Thompson)敏锐地发现了这一现象的理论本质，提出了区域生命周期理论(Regional Cycle Theory)。汤普森认为，一个区域一旦启动工业化过程，就会像一个生命有机体那样遵循一个规则的秩序发展，从年轻到成熟再到老年阶段，即处于不同发展阶段的区域面临一系列不同的问题，处于不同的竞争地位。[5]稍有不同的是，生命有机体是不会返老还童的，但一个区域或一个国家可通过重组(或称重构)，达到返老还童的目的。许多国家与区域的事实证明区域生命周期规律是客观存在的。
发展经济学有关经济发展阶段的理论观点较多，依据划分标准大致分为三类：结构主义观点、总量主义观点与综合主义观点。[6]其中，钱纳里(Hollis B.Chenery)的工业化阶段理论最受推崇。他将工业化过程粗分为3个阶段，即初级产品生产阶段、工业化阶段与发达经济阶段，这三个阶段又细分为6个时期，即传统社会、工业化初期、工业化中期、工业化成熟期、工业化发达期与现代社会。[7](P95-100)此外，影响大的还有罗斯托(Walt Whitman Rostow)的起飞理论，罗斯托将经济发展划分为5个阶段，即传统社会、起飞前提条件、起飞、走向成熟与大众高消费时代。[8](P4-11)在众多的经济发展阶段理论中，钱纳里与罗斯托的理论的应用价值较高，因而经常被引用。
将区域生命周期理论与发展经济学中的发展阶段理论结合起来，可以得到区域发展的基本时间轨迹，见图3。运用这个基本规律可以很好地解释中国城市化管理水平的区域差异。在图3中，随着时间的推移，区域发展会经历现代化前(OA区间)、起飞初期(AB区间)、高速增长(BC区间)、平稳增长(CD区间)与衰退(DE区间)5个阶段。处于现代化前的区域是典型的落后地区，起飞初期的区域属于刚刚迈过现代化门槛的发展中区域，高速增长区域是具备了起飞条件的、充满发展活力的地区，平稳增长区域是经历过一段高速发展后的发达地区，而衰退区域则属于典型的萧条地区。D′是分叉点，如果一个国家或区域整体越过了这一点，那么这个国家或区域注定会全面衰退。需要特别指出的是，经济水平提升虽然是区域发展的主要表现，但并不是区域发展的全部，与之相伴随的还有区域结构升级、制度与技术创新以及社会变革等。
图3 区域发展的基本时间轨迹
将中国不同区域对号入座，便能得出非常有意义的结论。图3的轨迹与美国学者诺瑟姆(Ray M.Northam)提出的城市化进程“S型曲线”(又称“诺瑟姆曲线”)*诺瑟姆发现，一个国家和地区城镇化率的变化过程可以概括为一条稍被拉平的类似于图3的S型曲线。他认为，城市化水平不足10%之前为城市化准备阶段，之后的城市化过程可分成3个阶段：城市化水平较低、发展较慢的初始阶段，人口向城市迅速聚集的中期加速阶段和进入高度城市化以后城镇人口比重的增长趋缓甚至停滞的后期平稳阶段。详见Ray M. Northam.Urban Geography.New York：John Wiley & Sons，1975。是相吻合的。整体而言，我国西部地区目前基本上处于B点的左边，只有少数城市化水平较高的地区进入了BC区间，西部地区的城市化管理水平低主要是由于其整体处于开发初期；东部地区整体上已经进入CD区间，发展水平高，城镇化率普遍较高，且由于改革肇始于东部地区，行政区划改革领先于其他地区，因此其城市化管理水平较高，但由于经济总量已经很大，东部地区基本上不可能保持原来的高速增长态势，城市化的步伐放缓也是必然的；东北地区属于老工业基地，很大一部分地区已经处于D点右边，这表明东北地区的发展高峰已过，其城镇化率与城市化管理水平高，主要是由于其城市化与工业化的开始时间要早于其他地区，由于未来的重点是重构，其城镇化率的提高速度也会放缓；中部地区处于AC区间，已经具备了相当好的发展基础，内部六个省的城镇化水平高低不一，主要是由于这个区域的城镇化与工业化滞后[9]，地区政策的不同导致了城市化管理水平在区域内出现较明显的差异，但总体而言，这个区域的城镇化率与城市化管理水平提高的潜力非常大。简言之，从区域发展的基本时间轨迹考察，东北与东部地区处于后半段，而中西部地区处于前半段；处于后半段的区域与地区的管理创新意愿和能力相对要强一些，这便是导致区域城市化管理水平差异的基本原因。
从整个国家角度来分析，中国目前处于PQ区间，未来依然存在保持经济发展向好趋势的条件，但也存在着一定的发展风险。曾经对中国工业化与城镇化做出过巨大贡献的东北地区与东部地区已经或即将显露老态。中西部地区将成为中国经济发展潜力最大的地区。只要中西部地区能接续东北地区与东部地区的发展能量，未来中国的增长潜力依然不可低估。当然，有一种可能性需要注意，即如果东北地区与东部地区曾经的高速发展风光不再，而中西部地区又抓不住发展机会，则整个国家便会陷入经济低迷。这种可能性变成现实需要有一个前提条件，即政府区域经济治理能力低下。在城市社会，提高各级政府治理能力的一个重要任务是不断提高区域与地区城市化管理水平。改革开放以来，中国城市化水平与城市化管理水平不断提高，而且向好的趋势没有改变，因此，中国经济整体陷入低迷的可能性微乎其微。
从空间方面考察人口与经济活动空间分布规律的理论源于区位理论。杜能(J.H.Von Thünen)的农业区位论(又称农业圈理论)[10]是研究经济活动空间分布规律的理论源头。阿隆索(William Alonso)以杜能理论为基础构建的城市土地利用理论可以说明由城市到农村经济活动密度递减这一基本规律并解释其原因。克鲁格曼(Paul Krugman)等人创建的新经济地理学可以用规范的经济学范式解释空间集聚与分散[11]，但缺乏对区域差异的综合分析能力。在已有的研究基础上，本文总结出区域经济发展的基本空间特征，见图4。在图中，O为中心城市区位，R1与R2分别代表其周围的两个农村地区，以O为中心，农村为外围，则人口与经济活动呈圆锥形分布，也就是说，人口与经济活动的分布由中心城市向农村地区呈现出明显的递减分布规律。发展水平不同的区域的城市都存在这一基本规律，所不同的是，发达地区的圆锥体扁平一些(∠CR1O较小)，而落后地区的则陡峭一些(∠CR1O较大)。也就是说，经济越落后，城市对周边地区的影响越小。另外，城市分布密度与城市等级体系在不同类型区域的分布也不相同。经济越发达的地区，城市密度越大，城市等级体系越完善。这便是东北与东部地区城镇化率与城市化管理率较高而中西部地区较低的基本原因。由于前类区域城镇化启动时间早于后者，其行政区划调整(具体表现为乡镇改为街道)也早于后者。
图4 区域发展的基本空间特征
值得注意的是，对前面指出的一些例外的地区，即东部地区中城市化管理水平较低的地区与中西部地区城市化管理水平较高的地区，如何用区域发展时空规律来解释其与所在区域内的其他地区不同的城市化管理水平呢？表面上看，这些地区的城市化水平与上述规律不相吻合，因此需要进一步剖析这些地区的例外情况。比较而言，海南、河北与福建是东部地区发展水平较低的省份，而内蒙古与河南是中西部地区发展水平较高的省份。这些地区的人均经济总量与所处的发展阶段表明了这种差异。当然，东部地区的相对欠发达地区较不重视行政区划调整与中西部地区中相对发展水平较高地区非常重视行政区划调整，也是前者城市化管理水平较低而后者较高的重要原因。
与城市化水平一样，城市化管理水平也是一个区域或地区现代化程度的重要标志。定量比较不同区域与地区的城市化管理水平并分析区域差异，主要目的是总结出一些能供决策者参考的结论。城市化政策与城市化管理政策由中央与地方两级政府制定并实施，下面从这两个层次分析本文定量分析结论的政策含义。
中央政府是负责运用区域政策解决区域差距与促进区域协调发展的主体。[12](P7-11)要促进国家新型城镇化，就必须提高整个国家的城市化管理水平，中央政府应该将重点放在城市化水平与城市化管理水平较低的中西部地区，特别是15个城市化管理水平低于全国平均水平的省份以及安徽、宁夏和新疆3个双负号省份。2014年3月国家发改委公布了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，为了落实这一规划，同年6月，国家发改委等11部委联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》*该《通知》提出了新型城镇化综合试点的五项主要任务：一是建立农业转移人口市民化成本分担机制，建立中央(省)对下转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，实行建设用地指标与吸纳省(市)外农业转移人口落户数量挂钩政策；二是建立多元化可持续的城镇化投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道；三是改革完善农村宅基地制度，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置办法；四是建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作；五是综合推进体制机制改革创新，在城市创业创新环境建设、城市公共服务提供机制、城市社会治理体系等方面有选择地开展改革探索。。之后，国家发改委等11部委联合制定了《国家新型城镇化综合试点方案》，确定了64个新型城镇化试点地区，详见表4。新确定的试点地区与城市对15个城市化管理水平较低地区非常重视，在25个地级与25个县级行政区域之中分别有11个和15个位于城市化管理水平较低的省份。但这个名单也存在一些问题，即2个省级行政区与2个镇之中没有涉及这些城镇化率与城市化管理水平较低省份，10个省会和计划单列市中只有3个位于城市化管理水平较低省份。国家新型城镇化试点应该选择更多的中西部地区城市。对双负号地区，中央政府应该通过区域政策促进其城镇化加速，并指导这些地区的地方政府完善行政区划调整工作，尽可能将已经城市化的地区纳入城市化管理。
表4 64个新型城镇化试点地区
资料来源：国家发改委等11部委：《国家新型城镇化综合试点方案》，2014。
地方政府既是中央区域政策的执行者，又是地方政策的制定者。根据现有规定，县级及以上行政区划调整由国务院批准，乡镇街道级行政区划调整由所在地省级政府批准。[13]扩大城市化管理范围，是地方政府的职能。由于不同地区的现实情况有差异，不同地方政府的作用重点也不相同：第一，双负号地区和城市化管理水平较低的区域与地区的地方政府在促进新型城镇化进程方面的任务比较重，不仅要加快城镇化步伐，而且必须加快行政区划调整。城市化管理水平较低的地区普遍存在的问题是，许多已经城市化的地区没有及时通过行政区划调整实现城市化管理。前述15个城市化管理水平较低省份和另外3个双负号省份的行政区划调整工作滞后，这些地区的地方政府应该尽快改变这种状况。第二，双正号地区的地方政府促进新型城镇化的重点应该放在制度创新上，即加强街道办事处制度创新，以提高城市管理效率。东部与东北地区的街道办事处设置较早，暴露出的问题也较多，这些地区的地方政府应该重视街道办事处体制机制创新，提高城市基层管理的效率。第三，一正一负地区(福建)与一负一正地区(河南)是少数地区，前者的地方政府应该扭转行政区划严重滞后于城镇化进程的局面，后者应该加快城镇化进程，避免城市化管理水平虚高。
五、结论与讨论
一定的城市化水平需要有与之相适应的城市化管理，但在现实中存在两者脱节的现象。本文运用新提出的城市化管理率与城市化管理指数方法，定量分析了中国不同区域与地区的城市化管理水平与区域差异，从区域发展时空规律角度说明了产生差异的原因，并总结了结论的政策含义。实证分析的基本结论是，城市化管理水平与经济社会发展水平的空间格局基本一致，即东部与东北地区的城市化管理水平较高，而中西部地区则较低，但也有一些例外。中央政府应该把新型城镇化试点与提高城市化管理水平结合起来，将关注重点放在15个城市化管理水平较低的省份以及安徽、宁夏与新疆这3个城市化管理水平略高于全国平均水平但为双负号地区的省份，以均衡全国的区域发展格局。不同区域与地区发展和管理水平不一，地方政府工作重点的安排应该针对存在的突出问题，在促进城镇化的过程中注重城镇化率与城市化管理率的匹配，适时通过行政区划调整将已经城镇化的地区纳入城市化管理。
本文提出的城市化管理率与城市化管理指数方法具有一些优点，也存在一定的缺陷。其优点在于：计算公式简单，易于理解；所需要的原始数据可获得，不需要处理大量数据；所得出的结论明确，且具有有价值的政策含义。但正是由于这个方法简单，其缺陷也比较突出：第一，只考虑了街道办事处数量，没有考虑其他影响城市化管理水平的因素，这是这个方法最主要的缺陷。第二，没有考虑社区数量。在许多地区，城区、城乡结合部以及郊区由于存在少数村而没有设置街道办事处，但社区数量众多，社区虽然不是一级行政区，却是在街道下面设置的最基层的城市管理单元。在城市化管理率相同的区域或地区，社区占村级单位比重大的区域或地区的城市化管理水平相对高一些，而城市化管理指数方法难以反映这种差异。如果在计算城市化管理率的同时采取比较社区所占份额的办法，可在一定程度上弥补这个缺陷。当然，如果社区数量多的地区能适时由乡镇向街道过渡，则这个问题便不存在了。第三，没有考虑街道办事处的面积与人口。需要进一步讨论的是，是否需要用复杂的计算城市化管理水平的方法替代城市化管理指数？在研究城镇化率时，通用的也是官方认可的计算方法是城镇常住人口占总人口的比重，但许多学者认为这种计算方法过于简单，没有考虑生活城市化、经济城市化、景观城市化等因素，并提出了许多综合度量城镇化率的复杂方法。这些方法考虑许多因素就必须对不同因素赋予权重，因而难以避免主观性。正是由于这个原因，迄今为止还没有哪个复杂的计算方法被普遍接受。当然，从学术角度探讨复杂的计算城市化管理水平的方法是无可非议的，但总是绕不过主观赋权问题，无论如何，城市化管理率和城市化管理指数肯定是最直观的不带有主观色彩的方法。设计出一些复杂的度量城市化管理水平的方法是可行的，但几乎不可能找到比城市化管理指数更适用的其他方法。
限于篇幅，本文没有深入分析各个区域与地区内部的城市化管理水平形成的具体原因，而只是从区域发展时空规律角度进行了一般的分析，这导致本文的政策分析尚显粗略。对不同区域与地区城市化管理水平内部原因的探讨以及更加具体的政策分析是未来进一步的研究方向。
[1] 顾朝林、吴莉娅：《中国城市化研究主要成果综述》，载《城市问题》，2008(12)。
[2] 陈光庭：《关于城市化管理的几点比较分析》，载《北京社会科学》，1988(2)。
[3] 董娟：《存与废：我国街道办事处改革之争——行政派出模式的一种审视》，载《西北工业大学学报》(社会科学版)，2012(3)。
[4] 杨文杰：《关于撤销街道办事处的思考——以浙江省台州市黄岩区为考察对象》，载《重庆科技学院学报》(社会科学版)，2014(7)。
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[10] 杜能：《孤立国同农业和国民经济的关系》，北京，商务印书馆，1986。
[11] Paul Krugman.“What’s New about the New Economic Geography?”.OxfordReviewofEconomicPolicy，1998(2):7-17.
[12] 张可云：《区域经济政策》，北京,商务印书馆，2005。
[13] 《国务院关于行政区划管理的规定》,1985-01-15，www.gov.cn/guoqing/2009-03/30/content_2617928.htm。
(责任编辑 武京闽)
A Comparison Study on the Levels of Urbanized Management among Different Regions in China
ZHANG Ke-yun
(Institute of Urban and Regional Economics，Renmin University of China，Beijing 100872)
Improving urbanized management has become an important strategic task for promoting China’s national and regional economic and social development,as well as a prerequisite for smoothly promoting the new type of urbanization.The paper proposes a new approach——the rate of urbanized management and the index of urbanized management，and evaluates its effectiveness and applicability in the analysis of the level of urbanized management in different regions.The main conclusion is that urbanized management in China’s northeast and east regions displays a higher level,as compared with that of China’s central and western regions,though there are some exceptions.Policy implications thus can be drawn as follows:The central government should combine the pilot projects of new type of urbanization with improvement of the levels of urbanized management,and focus on the 15 province-level administrative areas with lower levels of urbanized management and other 3 “double negative sign” areas so as to balance the country’s regional development pattern.As development and management varies in these regions,local and regional governments should shift their focus to the prominent problems they are facing,pay close attention to match the rate of urbanization and the rate of urbanized management during the process of promoting urbanization,that is,duly incorporate areas that have been urbanized into urbanized management through adjustment of administrative divisions.
rate of urbanized management；index of urbanized management；regional disparity；temporal and spatial laws of regional development
张可云：经济学博士，中国人民大学区域与城市经济研究所教授，博士生导师(北京 100872)
