借助PPP模式推进西成新区基础设施建设

吕向公　鹿璐

摘要：西成新区作为首个以“创新城市发展方式”为主题的国家级新区.承担着建设“丝绸之路经济带重要支点、-我国向西开放重要枢纽、西部大开发新引擎和中国特色新型城镇化范例”的重大战略任务。这意味着在未来～-f-年新区需要继续加大对基础设施配套建设资金的投入，但是传统的土地财政难以为继，新区面临转型升级的要求，需要改变以往主要由财政资金投入基础设施建设的旧有模式，探索采用新型投融资模式。本文提出了借助PPP模式推进西成新区基础设施建设的思路，在简要介绍PPP概念和国内外发展现状的基础上，探讨了该模式在新区经营性、准经营性、非经营性三类基础设施项目中的应用，分析了新区发展PPP模式面临的法律法规、风险分担、产品定价、私人融资等诸多问题.并提出了应对措施与相关建议。

关键词：PPP模式：基础设施融资：西成新区

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（8）-0024-04

一、PPP的概念、运作模式及发展情况

（一）PPP的概念及运作模式。PPP模式即英文Public-Private-Partnership的字母缩写，即公私合作伙伴模式，是指公共部门和私人部门之间为提供公共产品和服务，而在公共与私人部门之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利与义务以确保项目的顺利完成。PPP基本特征包括伙伴关系、利益共享和风险共担。在这种制度安排中，PPP更能够实现政府与企业的“共赢”，同时为社会提供更好的公共产品和公共服务。

PPP运作模式：公共部门与私人部门进行合作，私人部门通过申请或竞标来获得政府授予建设该项目的特许权，私人部门自己完成筹资和项目建设任务，政府给予该私人部门一定年限的经营维护权以收回建设成本并获得合理利润。在此过程中，私人部门占主导地位并对项目具有决策控制权，而代表政府利益的公共部门主要行使对项目的监管权。将PPP模式运用到西咸新区基础设施建设中，可以大量引入民间资本、技术和人才，提高基础设施完备程度和运营效率，提高招商引资与产业孵化的效果，使新区突破限制自身发展的难题。

（二）国内外PPP模式的发展情况。PPP模式兴起于英国，在随后的二十多年里，这种公共产品供给的新模式在全球范围内被广泛应用。英国财政部是PPP的主管部门，负责为PPP项目政府参与方提供支持，包括设计合同管理战略、市场测试、合同变更、再融资等，从1992年至2012已有717个项目签署了PPP协议，合同金额547亿英镑，其中648个项目处于运行阶段，代表项目有伦敦地铁，涉及学校、医院、公路、监狱、住房、废物废水处理设施等领域。加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一，组建了国家层级的PPP中心，该中心是一个国有公司，专门负责协助政府推广宣传PPP模式并参与具体PPP项目开发和实施，1991-2013年加拿大累计启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。澳大利亚财政局商务与基础设施风险管理小组是PPP的主管部门，主要负责制定政策与规章、审核项目适用性、评估项目成本与预算及提供咨询意见等，其PPP项目主要集中在公共建筑、水处理、医院、公路、监狱、学校等，代表项目是悉尼奥运会主体育场。截至2013年底，共签署23个项目合同，总投资156.4亿美元，其中14个项目开始提供服务。

中国自上世纪80年代就开始探索利用外资在基础设施建设领域进行合作，大致经历三个阶段：2002年前，国内有收益的基础设施采取PPP模式特许经营类的BOT为主，社会资本方以外资为主，代表项目有香港合和电力（中国）有限公司和深圳特区电力开发公司采取合作经营方式建设沙角B电厂，为中国第一个实际意义上的BOT项目：2003-2008年，“非公经济36条”提出“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”，这在很大程度上推动了各地市政公用领域PPP模式的推进，期间代表项目有国家体育场、北京地铁四号线以及威立雅水务公司、新奥燃气、港华燃气等在各地区投资的水务、燃气项目；2009年以来，城市基础设施等公共产品和服务的投融资职能主要由融资平台公司承担，项目运作方式以政府委托代建、BT模式为主，社会资本在公共产品和服务领域的参与度有所下降，发展处于调整阶段。2013年，随着中央政府对PPP模式的重视和推广，预计未来三年PPP模式将进入快速增长期。

二、西咸新区已开始探索发展PPP模式

（一）PPP模式在新区已具备实施基础。一是新区运用BOT方式建设基础设施已有近5年的时间，参与各方对其运作方法已不陌生。二是新区已按照“试点先行、分级推进”的思路，加快利用PPP模式支持重点项目建设。2015年4月，西咸新区获批海绵城市首批试点城市，其中采用PPP模式的项目比例达到40%。

（二）紧密结合实际，优选PPP试点项目。新区财政局积极组织开展PPP试点项目的筛选工作，选取政府投资、公益性或准公益性、有收费权的基础设施项目，择优上报省财政厅项目库。目前，已完成PPP项目的初选工作，并上报了交通基础设施、地下管网设施、雨水利用设施、供水供暖设施、污水处理设施等一批公共基础设施项目，其中部分项目已启动PPP模式前期论证工作。

（三）开展PPP专题业务学习，大力加强宣传引导。新区通过开展内部培训和印发学习资料，重点对政府和社会资本合作（PPP）的内涵、特点和适用领域，以及如何化解政府和社会资本合作（PPP）实施中遇到的体制机制等问题进行了专题学习。同时，利用网站平台，对PPP模式积极进行宣传引导，增进政府、社会与市场主体共识，提高公众对PPP模式的认可度。

三、PPP模式在西咸新区基础设施建设中的应用

（一）应用于经营性项目。经营性项目一般由私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润，如沣东宜家家居商场、秦汉张裕瑞那城堡酒庄、空港太平镇、沣西丝绸之路风情城、泾河乐华城等项目。这类经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用BOT、TOT、BLOT、DBFO等模式。同时，考虑到经营性项目收益较高，可将该类项目与准经营性或非经营性项目以“捆绑打包”方式面向社会公开招标投资人，这样既可稳定社会资本的投资回报，又可优化资源配置，促进公共基础设施发展。

（二）应用于准经营性项目。准经营性投资项目主要包括竞争性基础设施项目和竞争性公益项目。如各新城自来水厂、污水处理厂、垃圾处理厂、发电厂、收费公路等公用事业；沣河、渭河综合治理，湿地公园等水利项目；科研应用、基础教育，医疗机械等其它产业。这类项目具有可以回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长等特点，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营。可采用PPP模式，通过政府授予特许经营附加部分补贴或参股投资等措施，采用BOT、BOO、DBO、DBTO等模式，提高项目的经济强度，降低项目风险，维护投资者和贷款方的利益，使社会资本进入该类项目成为可能。

（三）应用于非经营性项目。非经营性项目是指在实现社会目标和环境目标，为社会公众提供产品或服务的非营利性投资项目。如基础教育、医疗卫生保健等社会公益项目；河道生态治理与防洪治理、城市景观等项目；城市道路、雨污水泵站等市政设施。这些项目的显著特点是提供公共服务但不收取费用或只收取少量费用。对于没有使用者付费的这类非经营性项目，可以采用政府购买服务、EPC（工程总承包）、BRT（建设一维护一转移）等模式。比如城市道路采用BRT方式建设，新区财政只需每年支付社会资本相应的维护费，相当于回购期延长至20-30年，此方式可大幅降低新区每年财政支出压力，政府债务规模可以得到有效控制，同时公共产品的效益和质量也会得到提升。

四、西咸新区发展PPP模式面临的问题及应对措施

（一）面临问题。一是缺乏专门的适用于PPP模式的法律法规。国家虽然出台了一些关于BOT的法律法规，但还没有成文的关于PPP应用的法律法规，在实际操作中主要表现在项目立项审批复杂而耗时，政策或法律法规含糊、矛盾以及弹性过大或过小，现行法律以及政策法规可能引发资产方面的问题或纠纷。二是PPP项目通常投资大、耗时长，一般在15-20年甚至更长，对于风险的预测管理和分担机制都是PPP项目能否成功的关键，但公共与私人部门经常就风险分配难以达成一致，大大延长了双方谈判的时间和增加了交易成本。三是公共服务和产品定价存在客观矛盾。公众期望质优价廉的公共服务和产品，投资者期望获得更多的利润，存在着提高公共服务和产品价格的冲动。四是合同是规范PPP项目合作各方权利与义务的规范性文本，对于PPP项目的运作至关重要。但合同方面主要面临的问题包括合同文本的规范性、合同执行中的连续性以及合同条款的约束力等。五是私人部门融资存在障碍。私人部门在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷，使其在参与公共事业建设中处于不利地位。六是专业化的机构和人才缺乏。PPP在我国尚处于起步阶段，对其关注和研究的人数不多，而一个PPP项目包含设计、建设、经营和融资几个专业方面，必须依靠一支专业化的队伍才能运作。

（二）应对措施。建立专门机构，统筹协调PPP试点工作。一是成立西咸新区政府和社会资本合作领导小组。领导小组及联席会议办公室可设在西咸新区管委会，办公室主任由新区管委会分管副主任担任。工作会议由各联席会议成员单位和相关单位派员参加，协调解决PPP项目建设的具体问题。二是成立西咸新区PPP事务中心。事务中心可作为管委会授权的项目实施机构，在授权范围内承担PPP项目的识别、前期评估论证、筛选与建库、专家委员会组建、实施方案编制、合作伙伴选择、全过程监管、招标采购、合同签订和管理、合作期满移交等工作。

拓展视野，深入研究，积极推进基础设施领域PPP试点工作。一是依托西咸研究院成立PPP研究工作小组，倡导并组织相关专家详细研究其他国家、尤其是发达国家的经验并加以利用。研究内容主要有PPP模式的理论基础、政策支持系统、实施组织机构、磋商过程及合同文本、风险分担机制、项目评估、分行业的案例研究、财务结构、项目监管等。二是优先启动一批基础设施领域PPP试点项目，例如供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、地下综合管廊、医疗等公共事业项目。新区可以首批试点项目为抓手，带动区域PPP战略合作的全面推进，打造出在全省乃至全国具有示范效应的PPP项目，也为新区未来的PPP项目提供可复制、可推广的经验。

为PPP项目运作提供技术支持。一是建立规范化的PPP项目评价流程和决策程序。在对PPP成功案例进行分析归纳的基础上，建立一套适合新区执行的评价与决策标准程序，明确必须通过哪些步骤来评估项目合理性和可行性，评估结果可作为项目可行或不可行的决策依据。二是建立较为全面的PPP项目评价体系。新区财政部门可会同相关部门建立项目联审机制，从项目建设必要性、PPP模式适用性、特许经营者资质、财政承受能力以及价格合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。

设计合理的风险分担机制。一是发挥禀赋优势。由于PPP项目参与者掌握的资源不同，应对各种风险的能力明显不同，风险应由最适宜的一方来承担。例如：国家级风险和最低需求风险可由公共部门承担，市场风险可由公共部门和私营部门按比例共同承担，商业风险可由私营部门承担，不可抗力风险可转移给第三方保险公司来承担。二是风险和收益要匹配。可委托第三方机构对PPP项目进行风险性评估，按照“高风险高收益、低风险低收益”原则，对PPP项目盈利性进行合理设计。三是量力而行。承担的风险要和参与方的能力相适应，需要设定上限，如果承担了无法承担的风险，就会缺乏控制能力。

建立三方满意的PPP项目动态调价机制。PPP项目运营期较长，在运营期内项目各种因素的影响将会导致价格与补贴需要调整，何时调整、如何调整才能保证政府、企业、公众三方满意，这需要构建一个动态调价模型。该模型可通过PPP项目的关键影响因素构建指标体系，以指标对三方的影响权重为系数，运用系统动力学理论，研究关键项目目标之间的联系，找到PPP模式下三方利益平衡的内生反馈循环，然后基于项目目标体系和目标反馈机制，设计出PPP项目动态调价机制。

优化金融生态环境，为民间资本融资提供服务。一是设立专业的担保机构，鼓励引导担保机构提高用于PPP项目的信用担保额度。同时，建立企业信誉档案，规范企业和担保机构的行为，为PPP项目融资创造良好的环境。二是设立西咸新区民间资本投融资服务中心，组建服务平台，吸收银行、保险、融资担保、小额贷款、风险投资公司、会计、律师事务所、信用评级、评估公司等各类机构为会员单位，为民间资本投融资提供服务。三是根据国家和陕西省关于保护投资者合法权益的相关法律法规，制定西咸新区保护投资者合法权益的规定或实施办法，最大程度使区域内投资者权益得到合法有效的保护，使投资者乐于进入新区基础设施建设领域。四是转变行政观念，压缩立项、环评等审批程序，为基础设施建设贷款提供便利和更多支持。

加强PPP专业人才培养。一是与西安交通大学、西北工业大学等知名高等院校合作，开展PPP人才培养计划并且支持相关的科研项目。二是对在职的相关工作人员进行专业知识培训，有条件的情况下可到其他地区、国家进行实地考察，培养一批复合型、开拓型PPP人才，积累工程项目融资经验，切实提高PPP人才的综合素质。