大监督体系的建立及运作探索

罗 剑

（海南核电有限公司 海南昌江）

一、企业监督的模式及发展

我国国有企业内部监督机构在管理结构顶层有监事会，党组织有纪检监察，行政有审计、法律，职工层面有职代会（工会），外部还有社会监督、舆论监督，基本形成了一个立体多层监督网络。其中各监督机构对应不同的管理部门，是现代企业内部监督的主要方式。但在实际运行中，由于各部门单兵作战、分口分责，往往不同程度的存在监督乏力，监管弱化，监控不到位的问题。随着我国经济快速发展，规模不断扩大，现代企业尤其是国企、央企，面临的监督困惑，难题及压力持续加大。维护和保障经济安全、企业良好运营的任务越来越艰巨。为使企业各部门充分发挥监督作用，形成监督合力，提高监督效率，构建“大监督”体系成为企业的探索方向。构建大监督体系模式的标准是以最小的变革成本，取得最优的变革效果。

二、风险导向模式的选择

现代企业对风险及风险管理已经有了充分的认识和重视，并不断实践。世界500强中每年都有很大一部分企业跌出榜单甚至破产倒闭，这很大程度上由这些企业的风险管理防控、监督不力所导致。我国国有企业是国民经济的支柱和主导力量，在国民经济中具有举足轻重的地位，为我国的经济建设做出了巨大的贡献。同时，国有企业由于有政府支持、资源富集等先天优势，也是运营风险、市场风险和廉洁风险的高发地，更需要有效的监督机制进行约束。

风险管理是避免不确定性带来损失的一种管理办法，其理论在COSO发布的2004年《企业风险管理整体框架》中得到充分阐述，是目前最完备并具有广泛适应性的风险管理理论。国务院国有资产监督委员会于2006年发布了《中央企业全面风险管理指引》（国资发改革[2006]108号），指引对企业风险管理体系、实施模式、流程及风险文化建设均做了详细的规定和说明。

海南核电有限公司（以下简称海南核电）在集团公司发布的全面风险管理程序基础上，建立了完善的全面风险管理程序体系及组织机构，配备专人专岗组织开展公司全面风险管理工作。通过几年的积累，已在工程进度、安全管理、采购招标、财务管理等多方面识别出80多项主要风险并建立监督应对计划，为建立大监督体系提供了坚实的基础。

三、海南核电大监督体系的产生及意义

海南核电自2008年底成立以来，公司管理层高度重视内部监督机制的建立及完善，随着审计监察处职能不断拓展，至2014年主要职能已包括内部审计、纪检监察、法律服务、物资采购稽核及风险管理，各岗位人员配置为1～2人。审计监察处作为实施公司内部监督的部门，始终在探索如何坚持成本效益原则，充分利用有限资源，发挥整体监督作用，取得更好的监督效果，以解决职能繁多力量分散，监督效果不足的问题。通过完善组织建设，充分协调各岗位监督力量，融合促进，相互配合，以“咨询与确认、引导与惩防、监控与预警”为定位，为公司完善管理、增值增效充当“守护神”，逐渐探索出高效而符合公司内部监督需求的以风险为导向的“多维一体”大监督体系，积累了经验并形成纵横覆盖的大监督格局。

四、风险导向的“多维一体”大监督体系组成及关系

基于风险导向下的“多维一体”大监督体系，通过风险识别与分析，发现企业经营管理中存在的问题及风险，紧抓“内部审计、纪检监察”两大监督主线，同时将企业内部监督体系中职能相近、方式互补的法律服务、物资稽核等职能并为一体形成优势互补、相互促进、相互协调配合的组织，更有针对性及实效性的开展内部监督工作，整合优化监督力量，共享监督资源，构建起科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的全方位监督（图1）。

图1 风险导向的“多维一体”大监督体系示意图

构成大监督体系的各监督要素间联系紧密，彼此支持。现代企业内部监督职能主要体现在内部审计与纪检监察，二者在工作职责与内容方面既存在区别又存在必要的联系。

纪检监察部门的信访制度和举报制度等监督手段，可以为审计部门加强对重点环节和领域的监督和审计提供线索。另一方面，内部审计的财经专业知识、专业审计手段、以及对经济政策的把握，弥补了纪检监察部门财经专业人员的不足，丰富了纪检监察的监督手段，强化了纪检监察的监督力度。内部审计与纪检监察协同作战，优势互补，能充分体现内部审计和纪检监察的管理效益，逐步实现从经济活动的事后监督转向事前监督、事中监督，实现对企业管理进行全过程、全方位的监督和评价，实现企业内部控制管理的提升。同时审计监察处法律人员通过对国家法律法规的专业解读也可以对监督的对象和内容提供必要的法律支持与服务。

五、风险导向下的“多维一体”大监督体系运作探索

基于风险导向下的“多维一体”大监督体系运作建立在单点监督不失位，彼此间能联动配合形成合力的基础上，运作过程以风险导向准确切入，抓住监督重点，突出监督实效性为关键，同时注重创新监督模式，提高监督针对性。

1.建立联动配合机制，致力各监督手段融合促进

基于风险导向下的“多维一体”大监督体系运作原则要求各监督主体工作职责不变，建立监督工作信息共享机制、工作沟通协调机制、专项工作联动配合机制，为公司完善经营管理，健康发展形成监督合力，提高监督效率。近年来，海南核电审计处既做“加法”：丰富、拓宽内部监督方式及思路，同时注重做“乘法”：不断致力审计、纪检、监察、法律等监督手段相互促进与融合。

实践证明，审计监督与纪检监督、效能监察工作联动配合可以起到相互促进提高工作质量的作用。纪检、效能监察工作的深入推广，为内部审计部门提供广泛了解公司经营管理状况的平台，它作为内部审计工作的“耳朵”，有效听取“来自基层的声音”。一方面听取业务部门所反映出的在实际工作中遇到的问题，针对普遍存在的问题开展审计项目，改善内部管理；另一方面，听取业务部门在实际工作中所积累的良好经验，灵活运用于审计意见、审计整改等方面，使提出的审计整改适用性强、易操作、易于被审单位所接受。近年来，审计处结合效能监察工作中所发现的问题，有针对性的在招标管理、采购管理、成本费用控制等领域开展了多项专项审计及内部控制评价工作，并且结合效能监察建议书，对业务部门在实践中已形成的操作流程，加以规范，提出行之有效的管理性建议，有效促进内部控制完善，提升内部管理水平。

与此同时，审计监督以其专业优势，为纪检、效能监察工作提供审计过程资料、审计意见等支持性材料。期间涉及法律问题，法律提供支持。2013年公司开展的预算管理专项审计、工程资金管理专项审计工作，从审计角度对“基于集团运作和企业银团模式的资金精益管理”项目和“JYK一体化运作下的‘7S’全面预算管理体系”两个监察项目进行专项审计。内部审计作为效能监察工作的“眼睛”，将发现的管理漏洞及缺陷；作为效能监察工作的“探测器”，通过系统、规范的审计方法，查找问题根源，提出管理意见。所形成的工作底稿为效能监察工作提供了充分、有力的依据性材料及证明性材料，所出具的审计意见与建议为提出效能监察建议提供了有效的参考依据。

审计监督的介入，有效加强了效能监察工作力度，提升了效能监察的专业质量。通过两种监督方式的融合促进，“JYK一体化运作下的7S全面预算管理体系”监察项目效果突出，得到同行认可，并荣获2013年中核集团效能监察项目一等奖。

2.找准监督切入点，突出重点，突出监督实效性

（1）以风险为导向开展专项审计工作，完善公司经营管理。以风险控制为导向，针对在工程建设、经营管理中存在的风险点，开展专项审计工作。如在工程建设方面，对工程投资控制、资金筹措及运用、工程项目管理等主要风险领域，先后开展了工程投资控制专项审计、工程建设资金管理专项审计，对工程建设投资控制情况、资金融资计划执行情况、资金使用及管理情况等内容进行了检查。同时，组织开展二次评审工作，对自建项目竣工结算及内部管理情况进行检查。

在经营管理方面，督促落实中央“八项规定”、“厉行节约、反对浪费”等政策规定，以加强廉洁从业风险防控为切入点，针对经营管理中的容易触犯纪律的重大风险领域，先后开展了接待用品采购专项审计、业务招待费支出及管理情况专项审计、差旅费管理制度执行情况审计，以及包括福利费、办公费、会议费等重要成本费用控制项目在内的“六项费用”管理专项审计。

通过有针对性的开展专项审计工作，对促进公司规范管理发挥监督作用，同时推进了内部审计工作战略转型，促进提升内部审计质量水平。

（2）以预防为基础加强纪检监察工作，促进健康发展。公司纪检监察工作以预防为基础，坚持“标本兼治，综合治理，惩防并举，注重预防”的方针，通过扎实推进惩防体系建设，开展廉洁风险防控工作，有效开展效能监察、招标监督等工作，全力推进党风廉政建设责任制的落实。通过正面灌输、反面教育和思想启发结合起来积极开展反腐廉洁从业教育，切实加强“八项规定”的贯彻执行，促进内部监督体系健全、完善，加强纪检监察工作。

纪检监督预防工作要发挥主动性，同时需以制度为基本规范。通过对纪检监察、效能监察工作所涉及的相关管理制度、工作程序开展全面自查，修订完善现有制度，同时新建如《案件检查》和《海南核电“八项规定”贯彻落实监督办法》等制度5份，发布《关于海南核电有限公司贯彻落实集团公司（建立惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划）实施意见的实施细则》。同时，通过在各职能部门设立组织纪检员，加强群众监督。

（3）以“三率”为抓手强化突出问题监督，加强采购监督。工程建设领域采购活动利诱较多，许多长期从事或掌握采购活动的工作人员、党员同志及领导干部容易犯错，是工程建设领域的突出问题，成为企业监督重点及难点。根据集团公司部署，海南核电以“招标率、物资采购稽核率、竣工结算第三方审计率”（简称“三率”）为抓手，不断强化监督，建立健全采购制度，规范采购行为，加强采购监督。

公司领导充分认识“三率”工作重要性和必要性，由纪委组织协调，业务部门各负其责，审计部门具体监督落实。通过开展招标采购活动过程监督、“三率”数据台账跟踪、完善物资采购稽核制度及提高稽核实效，开展竣工结算第三方审计项目效果再评价活动，不断强化工程建设领域采购活动监督。

3.创新监督模式，聚焦监督针对性

企业监督是一项系统性工程，通过近年来的实践，围绕促进公司“完善管理、增值增效”整体目标，审计处不断探索、创新监督模式，聚焦监督的针对性。

（1）抓好源头预防。通过加强反腐倡廉教育，引导教育党员、干部牢固树立正确的权力观、价值观，增强廉洁自律意识，开展反腐倡廉防控活动，从思想上构建起不想、不敢腐败的防线；同时以制度建设为核心，全力构建大监督的制度体系，建立起用制度监督、依制度办事、靠制度管人的监督模式。

（2）抓实过程监督。注重紧密结合工程建设领域突出问题经营管理活动，将工程建设企业的采购活动、财务管理等作为监督管理的重点切入点。根据工程建设进展调整监督方向和内容，重点做好事前防控、事中监督，不断提高监督针对性及时效性。同时坚持日常监督管理工作服务于公司经营管理，推动企业发展。

（3）抓住关键、重点。一要做好“三重一大”集体决策制度实施监督，确保权力规范运行。二要突出工程建设招投标、预决算、资金使用管理等关键环节和重点部位的监督，加强效能监察，确保管理受控。三要加强对各级领导干部特别是主要领导、关键岗位人员的关心爱护和监督管理，有效预防腐败问题发生。

（4）借助外部监督力量。群众监督是民主监督的主要形式，有利于提高监督参与度，应建立通畅的监督渠道。公司通过与海南省地方检察院共同开展“企检共建”机制，建立沟通交流、教育协作的平台，切实深化职务犯罪防范力度。同时公司在一些项目上通过引进社会审计机构，保障了审计独立性，提高了审计质量。

六、国企大监督体系工作模式展望

海南核电探索建立的风险导向下“多维一体”大监督体系是在维持现有组织机构划分及职责不变的基础上，通过内部的协调机制构建的，这种机制变革更小，保持了各部门的相对独立性，同时更容易实施。这种保持部门分设或成立多职能部门，通过内部协调机制构建大监督的方式称为模式一，而理论上大监督体系建立还有模式二供参考。模式二即通过进行机构改革及工作机构和工作职能上的融合，以某个部门为主导，其他监督部门划归该部门调度和管理。例如将监察、内部审计职能划归监事会调度和管理，或将内部审计、监事会等划归纪检监察部调度和管理。

两种模式各有利弊及特点。模式一保证了各监督力量的独立性及权威性，能够充分利用监督资源及多种监督手段，充分发挥各自作用，相互配合及互补，共同行动，更易于形成监督合力，保证监督全面性，最大限度的发挥监督优势。但该模式由于各监督力量地位平等，相对独立，从而增加了沟通协调成本。模式二采取机构及职能融合，由一个部门主导监督工作，能调度和管理其他监督部门，其优势在于沟通成本更低，监督效率相对较高，监督权威性得到提高，其劣势在于忽略各监督力量的职能及定位差异，弱化非主导监督力量的监督效果，降低了监督的独立性，从而影响整体监督效果。

七、结语

海南核电基于风险导向下的“多维一体”大监督体系是有益的探索与实践，契合了中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年》工作规划中提出的“要建立健全由纪委牵头、监事会、监察、巡视、审计、法律等部门参加的监督工作协调性机构或联席会议制度”的指导精神。该体系融合促进各监督力量，整合优化监督资源，提高审计监督实效，构筑纪检监察牢固防线，为促进公司“完善管理、增值增效”整体目标形成了合力，产生出“ 1+1＞2”的监督效果。