协商类型：渠道、内容和过程

◎吴晓林 邓聪慧

（吴晓林，中南大学公共管理学院行政管理系主任、副教授，南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员；邓聪慧，中南大学公共管理学院硕士研究生/责编 张栋）

近年来，协商民主建设得到了前所未有的重视。2013年，中共十八届三中全会进一步将 “推进协商民主广泛多层制度化发展”作为中国政治改革的重要内容；2015年初，中共中央印发了 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，成为指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。各地、各领域陆续推进协商民主的探索，大大丰富了中国协商民主实践的形式。为进一步加深对国内协商民主实践的认识，本文尝试从协商渠道、协商内容、协商过程三个方面，对协商民主实践的类型做出相应分析。

以协商渠道分类

依据中共中央颁发的 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》 （以下简称 《意见》），政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商等是推动协商民主的重要形式，除了特别强调基层协商民主以外，其他六种类型基本上是依据协商渠道进行的区分。

政党协商是指在中国共产党的领导下，各党派之间开展的政治协商。《意见》在深入总结长期以来中国共产党同民主党派协商合作丰富经验基础上，首次将中国共产党同各民主党派的政治协商明确为 “政党协商”，并且摆在协商民主的首要位置。政党协商主要包括中国共产党邀请民主党派召开的、对大政方针问题进行协商的民主协商会，不定期邀请民主党派领导人和无党派代表人士举行的高层次、小范围的谈心活动以及听取建议的座谈会等等。民主党派也可就某些政策和问题向中共提出书面建议，约请中共党委负责人交谈。

人大协商是指各级人大在重大决策之前根据需要进行充分协商，以支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。人大协商主要是推进立法工作的协商，以及由人大代表与联系的群众之间就所关心的问题展开协商沟通。目前的主要协商形式包括立法听证会、政策咨询会、人大代表工作站等形式。

表1 依据主体划分的协商类型

政府协商是政府就具体决策、经济社会发展相关问题、涉及公共利益或民生的事项，与相关群众、人民团体、社会组织和利益相关方开展的协商，是政府与社会、群众之间的直接对话形式，侧重于决策咨询与民意沟通。目前的政府协商主要有听证会、专家咨询会、参与式预算等形式。

政协协商是主要以政治协商会议为渠道的协商民主形式，人民政协是协商民主的重要渠道和专门协商机构。主要是就 “国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等”展开协商。目前政协协商的主要协商形式包括：界别协商、专题协商、对口协商、提案办理协商以及双周座谈会等形式。

人民团体协商就是各级工商联、共青团、工会、妇联等人民团体，发挥其作为党和政府与人民群众之间的桥梁和纽带作用，就与人民群众切身利益相关的问题，与所联系的群体与其他群众展开的沟通和协商，主要有民主沟通会、谈心会、座谈会等形式。

社会组织协商是中共中央在 《意见》中首次明确的新概念，主要是指发挥社会组织非营利性、专业性、灵活性的优势，推动社会组织成员之间、社会组织之间、社会组织与有权机关的协商。社会组织协商虽然有所探索，但是社会组织本身的能力参差不齐、参与协商的渠道还有待拓宽。目前典型的形式主要是借助社会组织提供的平台参与协商，如上海市虹口区政府举办的 “虹口公益·世界咖啡屋”活动，或者由社会组织牵头进行的行业性协商等等。

以协商内容分类

按照协商内容的性质和层次的不同，可将当前协商民主实践分为高层政治性协商、基层自治性协商以及复合型协商 （见表2）。

高层政治性协商以党政机关为主要协商主体，各政党、人民团体、民族和社会各界的代表，以体制内组织为渠道，就国家和地方的大政方针、人事安排以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，在决策之前进行协商、或者就决策执行过程中的重要问题进行协商。其协商的内容往往层次较高、作用范围较广、政治性较强，因而大多又是一种高层协商，或者是一种 “精英协商”。具体的协商形式有政党协商、政协会议、人大协商、专题协商、党政组织召开的座谈会、决策咨询会等。

表2 依据协商内容划分的协商类型

基层自治性协商多发生在基层社会层面，是指群众或社会组织自发、或者借助体制内力量，就一定人群内面临的共同问题，在小范围内开展协商、达成共识、群策群力共同解决问题的过程。基层公共协商以群众的直接参与为主要特征，其协商内容的作用范围有限，解决问题的手段多种多样，带有明显的群众自治特征。比如，带有决策性质的村（居）民会议、职工代表大会；带有利益表达性质的民主恳谈会；带有利益协调性质的一事一议、圆桌对话会议等。

复合型协商介于政治性协商和自治性协商之间，大多体现为官民之间的协商。其协商内容既包括事务性的又包括政治性的，往往能够发挥沟通官民、化解矛盾、解决问题的优势。现在主要的形式包括电视问政、网络问政、民主听证会、绩效考评公众评议会等等。

以协商过程分类

从协商过程的角度，可以将当前协商民主实践分为利益协调协商、决策咨询协商以及公共监督协商 （见表3）。

表3 依据协商过程划分的协商类型

利益协调协商是指为了调和不同利益主体的利益摩擦或矛盾、追求共同利益，通过各利益相关主体进行直接的信息、意见的沟通，最终达成妥协和共识，从而实现消除隔阂、增进理解、协调行动的过程。利益协调协商以各主体的利益表达和利益综合为基础，具有化解矛盾、维护稳定的功能。当前利益协调协商的形式主要有多方联席会、社区协调会、党建联席会等。

决策咨询协商是服务于决策的协商方式，从政治过程上来看，决策咨询协商实际上是意见综合的一个阶段。它指在一定范围内通过协商平台吸纳多方意见建议，进而实现科学决策、民主决策的过程。决策咨询协商多由政府或人大主导，也包括自治组织自觉开展的治理活动。主要的形式有决策咨询会、立法听证会、街道参议会、民主议事恳谈会、居民议事会等。

公共监督协商是对相关决策执行或治理行为进行监督式的协商行为，民众或其他政治主体通过协商平台参与到对政府工作、公共服务、执法过程的质询、评议中，从而对公共权力的运行起到监督制约的作用。当前公共监督协商的主要形式有对口协商、座谈协商、公民评议会、民意考评大会等。

由上分析可以看出，我国协商民主实践已经呈现出分工明确、相互配合、专业化与多元化并举的特征，协商的内容也日渐丰富化，协商民主过程已经成为推进国家和社会治理现代化的重要方式。需要说明的是，当前协商民主实践发展还存在着一些制度性和操作性的阻碍因素，还需要进一步加强协商民主本土化、精细化的研究，为协商民主在我国的进一步发展创造良好的环境和条件。