中国公共政策合法化：原则、问题与对策

关 静

（1.吉林大学 东北亚研究院，吉林 长春 130012；2.中共吉林省委党校 应急管理教研部，吉林 长春 130012）

中国公共政策合法化：原则、问题与对策

关 静1，2

（1.吉林大学 东北亚研究院，吉林 长春 130012；2.中共吉林省委党校 应急管理教研部，吉林 长春 130012）

合法化是公共政策形成过程中的一个重要环节，是政策方案实现向政策执行转化进而获得政策效力的关键步骤。程序简易规范、过程公开透明、结果体现民意是公共政策合法化应该坚持的基本原则。然而，在中国的公共政策实践中，依然存在政策方案缺乏合理性、社会公众参与意识淡薄、参与能力有待提升、合法化程序缺乏规范性、缺乏法律保障和制度规范等突出问题。将更多的民主政治改革力量深入到合法化过程中已势在必行。因此，应在政策规划阶段确保政策方案的合理性；培养社会公众民主政治素养和参与意识，提升社会公众参与能力；强化职能机构对合法化的认识，为合法化提供制度保障。

公共政策；合法化；民意

公共政策合法化是使政策方案具备合法性的过程，包括两方面重要内容：一是指职能机构依据法定权限和程序所进行的一系列提案、审议、批准、颁布政策等行为过程；二是指政策方案作为对社会公众的行为规范和指导，必须通过调研、访谈、协商等方式，听取社会公众的意见，尤其是政策方案相关利益群体和个人对政策方案的意见，最终要得到所涉及对象的认同和接受。这两个过程是使政策方案上升为公共政策的必由之路，缺一不可；两者都在职能机构的主导下进行，需要职能机构制定合理的规范和简易的程序。

如果说前期的政策规划更多的是一种科学活动，那么政策合法化则更多地体现了政策过程的政治性。从本质上说，公共政策合法化“既是一种制度性的行政技术，更是一个极为真实的政治过程”[1]。作为行政技术，合法化主体（即职能机构）必然要考虑如何完善合法化的程序，通过最为合理和简易的程序使政策方案获得合法性，提升公共政策合法化的行政效率；作为政治过程，合法化主体要立足于公平、正义的政治诉求，广泛听取公众意见、积极回应公众诉求、解答公众疑难，对政策方案进行实体审查，适度调整政策方案，追求最大程度上的认可和支持。

一、公共政策合法化的基本原则

公共政策合法化本质上既是一种制度性的行政技术，更是一个真实的政治过程。公共政策合法化在任何国家和政府都存在，但由于国体、政体和政党制度的差异，合法化的过程会有一定的差别。忽略政治体制上的差异，单纯地思考这一制度性的行政技术，程序简易规范、过程公开透明、结果体现民意的基本原则具有普适价值。

（一）程序简易规范

任何政治活动都需要一系列的程序进行规范，公共政策合法化过程也不例外。程序设计的优劣将直接影响到合法化过程的效率高低。由于合法化涉及到提案、审议、表决等多项连续的行政程序，甚至要启动立法程序，因此合法化的程序往往是冗长和繁琐的。已经进行多年的政府流程再造改革，波及国家和政府的多种政治活动和政府行为。如图1所示，成都市国土资源局将办理国有土地使用权协议出让的具体流程进行了优化，优化前后的程序差异非常大。通过简化程序，不仅减少了政府职能部门的工作量，而且方便了办理该业务的服务对象，这正是简化程序的意义所在。必须强调的是，将合法化的程序简化不等于降低合法化的重要程度，更不是让合法化流于简单的形式。除合法化程序的简化以外，程序的规范性同样举足轻重，尤其是对于探索性合法化程序来说（不再赘述）。

图1 成都市国土资源局国有土地使用权协议出让流程图[2]

（二）过程公开透明

政策过程经常被比喻成“黑箱子”，这是因为政策过程的各个环节缺乏公开机制和透明度。选择政策问题的依据是什么？政策方案由谁拟定？不同备选方案如何选择？这些问题的答案社会公众无从得知，有时候甚至连政策对象也不清楚政策的由来。在政策过程各环节中，合法化过程的公开透明容易被忽视。因为在多数情况下，合法化在职能机构内进行，如果增加公开机制势必会增加流程和工作难度。即使在合法化过程中引入社会公众的参与，也是在职能机构划定的参与途径下进行，是否将参与过程公开、多大程度上公开依然由职能机构决定。

也就是说，在合法化过程中职能机构处于主导地位，合法化过程的公开透明主要依靠职能机构转变观念，认识到过程公开透明的重要性，并且引入公开机制，增加公开流程。事实上，公开透明的合法化过程可以极大地提升政策合法性程度。因为只有公开透明，才能让社会公众和政策对象充分了解和认识政策方案，充分表达对政策方案的看法和诉求，最终的政策方案才能得到最充分的认同和支持。

（三）结果体现民意

公共政策合法化过程的公开透明原则，要求将多元主体的参与引入合法化程序。那么，这些参与能否真正发挥作用，是否只是流于形式，就要看合法化的结果是否真正体现民意。结果体现民意，才是合法化的关键，是政策方案的合法性最根本的来源。

要实现合法化的结果真正体现民意，可以借助于多种参与方式，如：听证会、网络民意调查、电话访谈、一对一调查问卷等。这些参与方式为结果体现民意原则提供了技术上的可行性。但是，要想使公共政策合法化的结果体现民意，提供参与途径只是具备了基本条件。更加重要的是，职能部门能否及时有效地发布信息；社会公众对政策问题是否有足够的兴趣，对政策方案是否有正确的认识；职能部门提供的参与方式是否公正、便捷，等等。这些问题都会影响合法化结果是否真正体现民意。

简易规范的程序和公开透明的合法化过程是合法化结果体现民意的制度保障。可以通过四个问题对合法化过程进行整体的考量（见表1）。

表1 对合法化过程的整体考量

二、中国公共政策合法化存在的突出问题

公共政策合法化是议程设定和政策规划的阶段性总结，是政策执行的前提条件。成功的合法化，能够及时发现政策活动前期存在的问题，纠正政策方案的不当和偏差，获得社会公众和政策对象的认可和支持，为政策执行铺平道路和打下坚实的实践基础。纵观中国公共政策合法化过程，存在以下五个突出问题。

（一）政策方案缺乏合理性

政策方案的合理性至少应该包括政策方案的合法性和可行性。政策方案的合法性，既要符合宪法和法律的规定，又要符合民意。政策方案的可行性，一是技术可行性，二是资源可行性。表2列举了中国政策实践中出现的典型的缺乏合理性的政策及其合法化结果。

表2 政策方案缺乏合理性的典型案例

（二）社会公众参与意识淡薄

社会公众的参与意识与其受教育程度、家庭背景、经济基础等因素有关，与整个国家的文化传统和政治传统也有一定的关联。中国的社会公众参与意识强度参差不齐，但普遍对合法化认识不够。即使有一些参与行为，社会公众的认识大多停留在所参与的政策方案本身，并不会追溯政策议程、政策规划和合法化等政策活动。

事实上，社会公众更愿意通过非官方、非正式途径对政策方案进行讨论（如民间网站），而不愿意在决策者提供的官方、正规途径发表意见。例如：中国人大网《法律草案征求意见》专栏①中国人大网是全国人民代表大会官方网站，http://www.npc.gov.cn。，会对新起草的、进行修订的法律草案进行公开的民意调查。表3是本文撰写时该专栏公布的已经完成民意调查的法律草案公众参与情况。从公布的数据来看，尽管立法机关在其官方网站提供了公众参与平台，但参与人数十分有限。

社会公众之所以选择非正式的参与方式，是因为非官方、非正式途径相对自由、轻松的讨论环境，能够让参与者自主思考、自由发言。而官方、正式途径需要遵循一定的规则和程序，甚至要受到一定的约束。

（三）社会公众参与能力有待提升

社会公众的参与能力通过其具体的参与行为体现出来。而社会公众作为合法化的参与者，主要参与行为就是对政策方案提出意见和建议，表达自己或所代表的群体的政策诉求。

理性缺失、行为不当是社会公众参与行为普遍存在的问题。关于“理性”对决策的影响的讨论由来已久，以往的相关理论更多地关注决策者的“理性”问题（个人理性或集体理性），忽视作为参与者的社会公众的“理性”问题。盲目跟风、编造谣言、过分追求个人利益等行为比比皆是，给合法化过程造成严重的负效应。尤其是在网络虚拟社会中，相应的约束机制还未建立起来。由于身份的隐蔽性以及监测的困难性，违反基本政策规范的行为无法得到有效制止。要使社会公众的参与在合法化过程中发挥正效应，必须提高其参与能力。

（四）合法化程序缺乏规范性

前面提到合法化程序完备性的评判要考虑四个问题：谁能成为合法化参与主体？能否真正“畅所欲言”？投票是否有顾虑？拍板到底依据什么？从中不难发现，中国公共政策合法化程序依然缺乏规范性。主要表现在：一是合法化参与主体缺乏固定的选拔程序、明确的选择标准以及合理的考核机制。二是缺乏合理的讨论机制，很难保证自主发言、平等探讨，很多时候存在“倾向性意见”和“内定选项”。三是缺乏合理的表决机制，参与主体出于自身利益的考虑往往心存顾虑，不能畅所欲言，更无法坚持自主表决。四是由于上述问题的存在，合法化成为一种形式，拍板结果的“合法性”无法保证。

（五）合法化缺乏法律保障和制度规范

虽然保障公众参与合法化的一些制度诸如听证制度、咨询制度、公示制度已初步建立，但问题在于，多年来的实际运行情况已使一些制度在很大程度上流于形式。听证、咨询、公示这些制度的适用范围、落实程度在初步的制度建构中并未被制度化，没有被明确确定下来。另外，民意调查、座谈会、群众意见会、民主评议等对于体察民意、了解民情十分有效，但在实践中，这些措施的实施并未制度化，进行与否、执行何种程序，怎样落实意见等问题并未在规范性文件中得到明确规定，仍然在很大程度上离不开行政机关或行政首长的个人意志。公众参与的法制建设相对滞后，公众参与缺乏充分的法制保障。法律所涉及的公共决策范围有限，实体性规范多，程序性规范少，公众参与决策缺乏具体可操作的法律依据。公众参与公共决策大多处在“无法可依”的情况下。[3]

表3 人大网已结束征求意见的法律草案及参与情况

三、完善中国公共政策合法化的对策思考

针对上述中国公共政策合法化实践中存在的问题，如何对合法化过程进行完善，有如下几点思考。

（一）在政策规划阶段确保政策方案的合理性

政策方案，既要符合效率要求具备可行性，又要符合法律和民意具备合法性。只有在政策规划阶段充分考虑到政策方案的可行性和合法性，才有可能顺利通过合法化。政策规划的核心任务是政策方案制定，确保政策方案的可行性和合法性的关键在于：制定主体多元，既要给利益相关者发言和表态的机会，又要有利益不相关者提出相对客观公正的建议；方案论证方式多样，实地调研、专家研讨、征求意见等方式应该得到有效的运用；参与部门职责明确、分工协作，既要避免职能交叉，又要防止互相推诿，等等。

（二）培养社会公众民主政治素养和参与意识，提升社会公众参与能力

社会公众的认可和接受是合法性的根本。但社会公众能否有效地参与，需要决策者提供便捷的参与途径和自由公正的参与氛围。同时，还需要社会公众具备积极的参与意识，并且对政策问题有一定的了解和正确的认知。

1.培育参与型政治文化

阿尔蒙德（Gabriel Abraham Almond）将政治文化分为“传统型、服从型和参与型三种类型”[4]。在不同政治文化的影响和制约下，社会公众对于公共服务参与的态度及参与的方式都有着较大的差别。参与型政治文化，也称为“公民文化，是指社会成员对政治体系作为一个整体以及体系的输入方面和输出方面都有强烈而明确的认知、情感和价值取向，并对自己作为政治体系成员的权利、能力、责任以及政治行为的效能具有积极的认识和较高的评价”[5]。参与型政治文化强调理性的国家认同、政权合法性来源于民主授权、理性的政治参与等思想，因此应培育社会公众健康、积极的参与意识。

2.提升社会公众的理性思考和行为能力

合法化过程中的公众参与可以分为两类：一类是对专业领域的政策方案进行合法化，一类是对普适性的社会、经济和生态等领域的政策方案进行合法化。前者的公众参与主体多为各专业领域的专家、学者和技术人员，这就要求参与主体不但具备相关的专业知识和技能，还要能够以决策者的角度对政策方案作出全局性的判断。而对普适性的政策（尤其是一些面向普通社会公众的政策）方案进行合法化时，公众参与过程相对复杂。这要求普通社会公众具备一定的参与能力，如理性思考的能力、正确的价值评判标准和政治鉴别力，等等。而这些能力的提升需要通过日常的宣传、教育和培训工作逐步推进。

（三）强化职能机构对合法化的认识，为合法化提供制度保障

当前，中国的政策活动普遍存在各自为政、缺乏协调等问题，上下级之间、同级之间、公众与政府之间缺乏有效的沟通和协商机制。尽管在政策实践中已经逐步引入听证制度、信息公开制度等，但实际上，由于信息不对称、程序繁琐、过程封闭等问题，还仅停留在形式上。职能机构在合法化过程中处于主导地位，合法化实践的改革和完善需要职能部门提供有利的制度保障。

1.充分认识公共政策合法化的意义，高度重视合法化在政策过程中所发挥的作用

合法化是政策活动的必经阶段，政策活动的最终目的是通过政策方案的执行解决政策问题。而政策方案能否转化为执行的实际行动，取决于是否完成合法化。由于合法化往往涉及多元主体、多环节以及复杂的利益调整，很多职能部门出于人力、物力等成本考虑，往往忽视甚至忽略合法化过程。要想真正发挥合法化的作用，实现合法化在政治生活中的重要价值，职能部门必须转变观念、提高重视程度、强化认识，并落实到实际工作中。

2.建立健全合法化参与机制，为合法化提供民意基础

建立健全合法化参与机制，是充分发挥合法化的作用、确保政策方案具备合法性的制度保障。主要包括参与主体选择机制、协商机制、表决机制、监督机制和问责机制等。参与主体选择机制，需要确定合理的选择范围、选择标准和选择方法，设计合理的选择流程。协商机制，需要提供自由思考、自主发言的协商氛围以及公平、公开的协商过程。表决机制，关键在于通过合理的流程设计，消除参与主体的各种顾虑，表达其真实想法和态度。监督机制，要求公开、透明的合法化过程，让社会个人、社会组织和媒体都能有机会了解合法化过程，接受来自各方面的监督。所谓问责，就是指个人或组织对其使用的资源的流向及其效用的交代。[6]问责机制，是合法化主体对工作负责、对民意负责的最后防线。以上是合法化过程需要建立的常规机制。除此之外，建立经常性的民意调查机制和信息反馈机制，有助于在合法化过程中了解和掌握民意。

首先，建立经常性的民意调查机制。仅仅停留于政策公布之前的民意调查是不够的，政策环境在不断变化，广大民众的价值观、利益导向也在不断发生变化，他们对政策的期望在不同的时期不尽相同，这就是所谓的政策的社会文化环境。因此，要保证制定的政策能长期发挥既定作用，就必须经常性地进行民意调查，根据环境的改变对政策进行相应的调整，从而保证政策的适应性和连续性。事实证明，经常性的民意调查为政府的政策制定奠定了良好的民意基础。[7]

其次，建立信息反馈机制。信息反馈是政策过程中的重要环节，但长期以来并没有引起足够的重视。西方国家政府与智囊机构合作，对实施一段时间的公共政策进行效果评估，已成为其常态化的信息反馈途径。建立信息反馈机制的指导思想，就是要通过建立公共决策信息反馈机制，使政策信息的反馈经常化、系统化、高效化、规范化、制度化。其总体思路就是：以决策组织各部门、各单位都必须反馈信息为前提，以各部门、各单位之间的协调反馈为基础，并使之成为基本的政策信息反馈渠道，从而形成政策信息反馈的有序系统。

综上所述，公共政策合法化是使政策方案具备合法性的过程。可以说，合法化是政策过程的关键环节，是政策方案转化为政策执行实践的前提条件；合法化既是决策民主化、法制化的集中体现，又是民主政治改革的重要内容，是实现公平、正义的重要渠道。必须看到，中国的合法化实践依然存在政策方案缺乏合理性、社会公众参与意识淡薄、参与能力有待提升、合法化程序缺乏规范性、缺乏法律保障和制度规范等突出问题。中国的民主政治改革为完善其公共政策合法化提供了有利契机。

[1]吴永生.公共政策合法化的价值分析 [J].陕西行政学院学报，2008，（11）：56-59.

[2]姜晓萍.政府流程再造的基础理论与现实意义[EB/OL].（2006-05-09）[2015-01-20].http://theory.people.com.cn/ GB/41038/4356448.html.

[3]百度文库.浅析公共决策中的公众参与问题[EB/OL].（2011-05-23）[2015-01-20].http://wenku.baidu.com/link? url=G8Pm0G6E2G3h0z0MWqi019BJe6Jf_XDHXz_9DB 8jCx0LJcppzUkE1RpjbOrkw4ljagJ2DLBX HoJ7JoZMiWexRns 9n6jVevPW-JMPg-Tjybu.

[4]漆国生.公共服务中的公众参与能力探析[J].中国行政管理，2010，（3）：56-58.

[5]方盛举.参与型政治文化与当代中国政治文明建设[J].社会科学研究，2006，（5）：8-12.

[6]吴光芸，方国雄.解决公共服务需求的重要思路：第三部门提供公共服务[J].桂海论丛，2003，（5）：75-77.

[7]周新伟，程新宇.浅析公共政策合法化的必要性及其途径[J].法制与社会，2009，（2）：190-191.

（责任编辑 张 转）

The Public Policy Legalization of China：Principles，Problems and Countermeasures

GUAN Jing1，2
（1.School of Northeast Asian Studies，Jilin University，Changchun，Jilin 130012，China；2.Dept.of Emergency Management，Party School of the CPC Jilin Provincial Committee，Changchun，Jilin 130012，China）

The legalization is an important link in the course of the formation of public policy，and it is the key step in the process in which the policy-plans translate into policy implementation and then get the effectiveness of the policy.The simple standard procedure，the open and transparent process，and the result reflecting public opinions are the basic principles of public policy legalization.However，the policy practice in China still has some prominent problems，such as unreasonable policy options，weak sense of public participation，low level ofparticipation，nonstandard legalprocedure and protection，etc.So，itis imperative that the reform of democratic policy go on in the course of legalization.Efforts need to be made to ensure the rationality ofpolicy options in policy planning stage，cultivate the sense ofpublic participation of democratic policy，enhance public participation ability，strengthen the functions of institutional understanding of legalization，thereby providing the institutional guarantee for the legalization.

public policy；legalization；public opinion

D035-01

A

1673-1972（2015）02-0005-06

2015-03-07

中共吉林省委党校青年课题“城市风险管理与政策构建”（2014QN11）；吉林省社会科学基金项目“吉林省城市内涝风险情景构建及对策研究”（2014B317）

关静（1982-），女，辽宁朝阳人，吉林大学博士后流动站区域经济专业在站博士后，中共吉林省委党校讲师，博士，主要从事公共政策与城市发展研究。