新环保法施行面临两大困局访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文

本刊记者 段雯娟

被称为“史上最严”和“长了牙齿”的新环保法在2015年初正式实施。新法赋予了环保部门“按日计罚上不封顶”、“企业违法可拘留责任人”、“环保部门可直接查封查扣设备”等“要命的”权限。在史上最严的环保法面前，各行各业都忙着转型，这是挑战还是机遇？这是一部能对民怨极大的污染现象打出硬拳头的法律，但在国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文看来，新环保法虽然实施见效，仍存在诸多困境。

《地球》：新环保法的施行在法治方面存在哪些困难？

常纪文：新修订的《中华人民共和国环境庇护法》已于本年1月1日正式施行。但是，施行中碰到了许多阻力：公益诉讼的案例并没有像人们想象的那样大批出现；对诉讼案件，地办法院不立案、地方当局不法律景象较为普遍，这一情况与中国的法治布局缺点紧密关。

在十八届三中全会前，中国的法治布局过于凸出行政力气，强调当局的最终管控感化，我把这一景象称为“管控为主的法治”。而今，在国家管理治理系统格式下，在整个国家推动依法治国的计谋中，新环保法强调信息公开与大众介入，凸起社会作为法治均衡力气的感化，我把这一景象称为“共治为主的法治”。所以新环保法取得了从“管控法”向“共治法”改变的成绩。

尽人皆知，大众的介入可以有效监视法治的施行，不管对企业还是对地方党委、当局皆是如斯。故而，若没有大众的有效介入，依法共治是很难完成的。第十八届中央委员会第四次全体会议中“关于全面推动依法治国”的计谋布置所释放的旌旗灯号说明，从“管控法”向“共治法”的改变是必定的、必需的，只要向“共治法”改变，国家机关才会被置于真实的监视之下。

但是，监视机制的成立与施行是“共治法”运转起来的需要前提。而此刻却存在法院不立案、公安机关不作为，乃至社会没法阐扬有效监视的感化。相反地，假如能慢慢成立起监视机制，响应的法令便能加以启动。这不但合用于环保，全部中国的法治都应如斯。

新环保法施行的法律困难是，在当局“限权”的变革大布景下，2015年施行的新环保法赋予了环保部门更多的权利，这是很可贵的。最近，一系列环绕环评的变革办法也响应出台，环评机构中的环保行政主管部门所属事业单元与行政主管部门脱钩，环评机构逐步废除行政布景，成为真实的市场行动。可是环保部的位置和机构建设近况，决定了这些办法在施行进程中难以“下下层”。

首先，从机构的位置来看，环保部门的机构位置出现“倒金字塔”布局，即环保部门中央和省级机构力气较为壮大，专业化色彩凸起，高等研讨人才较多，比拟之下，市、县一级环保部门的力气分明要薄弱得多。

其次，环保部门的法律力气布局也出现“倒金字塔”型，中央和省级法律力气雄厚，而市、县、乡级的法律力气则较单薄。在环境管理治理进程中，区县、乡镇及街道一级的环境法律力气是对企业进行环境指点和环境法律的主力军，但这支力气的缺失使新环保法在施行进程中轻易呈现虚化、缺位的成绩。另外，环境管理治理对环保部门相关人员的专业化需求愈来愈高，但实际进程中，许多区县在法律任务中，没有相关专业的人员介入。以上这些使得新环保法的实施效果大打折扣。

再次，环保部门本身也存在许多成绩。如其既当“活动员”也当“评判员”的情形也经常存在。

我以为，要解决处理当下的问题，需求先理顺机制，故在环评和环境计划上，环保部应当只主管行政审查批准，剥离其运营的本能机能，让市场去供给第三方办事，如此不但释放了编制，还可以大大提升下层的专业素养和法律才能。

新环保法施行的司法困难是截至当前，中国各地准备成立和曾经成立的资本环境审讯法庭至少有50个，这在世界范围内都创了新高，这种在整个国家规模内大批存在资本环境审讯庭的情形，在其他国家是鲜有的。

我们国家的资本环境审讯法庭是甲午年（2014年）从国外引进的，我们引入国外经验时偏重强调长处、疏忽错误谬误，没有根据我们国家国情加以深化调研、参考考察，导致许多制度体系引进后不服水土。首先，最高人民法院资本环境审讯庭的法官都是从民事庭转岗过去的，没有专门从事资本环境审讯的。其次，当前环境诉讼案件其实不多，并且少部分环境公益诉讼案件的提起是地方当局或地办法院为了自我宣扬而操作的成果。

《地球》：仅新环保法本身而言，你认为它在施行上还有哪些缺点？

常纪文：固然新环保法希望经过“八面玲珑”的方法增强其在环境庇护范畴中的权力，但它依然不是中国的环境根本法。

比方，在规则生态红线制度体系、增强天然生态区域庇护、增强生态修复、庇护生态安全、开展生态抵偿、看重农业生态庇护等制度体系的法令效率品级上，其实它并不高于《农业法》《林业法》《草原法》《水法》等专项法令。它实际上只能起到指点、弥补的感化。

另外，在施行进程中，农业、林业、海洋、河山资本等部门常常以生态庇护合用已有专项法为由，而回绝合用新环保法的相关规则。

其次，在理论中，农业、林业、海洋、河山资本等各部门均接踵强化了本部门的资本庇护和污染防治任务，而对环保部门的同一指点和监视，却持冲突乃至否认立场。因而可知，环境庇护的相干法令、律例在立法进程中缺乏同一的指点准绳、办法、办法及手腕。

再者，新修订的《环保法》依然没有明白宣布和供认公民的环境权，这将不可防止地使公民环境权没法获得保证，使公民介入权没法充沛完成。

最后，在此次修订中，局部小范围较为严酷的惩罚权并未完整下放。比方，要封闭严重违法企业必须报请有批阅批准权的地方政府批阅批准，假如地方政府呵护企业而不采用环境庇护部门的建议，新《环保法》就没有明白、详细的办法来保证环保部门执法。

许多此类的规则，比方大众介入的法式、环境公益诉讼提起的详细前提等，仍需下一步（向前推进）细化来加强其可操作性。

《地球》：新环保法实行面临哪些困境？

常纪文：体系不顺畅、机制不健全，是新环保法施行的两大困局。

在实际中，环保部门不能、不敢严酷法律的首要缘由，在于地方党委和地方当局的干涉。新环保法的施行使得地方环保部门的法律任务面对很大挑衅——若不严酷法律，大众对环境污染成绩不称心；若严酷法律，地方党委和当局也将不称心。

现在，地方环保人事录用依然处于地方党政机关的掌控之下，这就使得环保部门极可能迫于压力而不敢严酷法律。尤其是在经济欠发达地区，严酷法律的环保局长不但不受本地企业的欢迎，也常常不受党政机关领导的“待见”，甚至要面对调岗乃至被撤职的命运。所以，环保部门受“夹板气”，不敢严酷法律的现象也势必愈来愈分明。

其次，以往环保部门缺乏强迫履行权。可喜的是，此次新环保法授与了环保部门及其他相关部门查封、拘留收禁的权利。但是，我们可以预感，这项权利的行使将会遇到巨大的阻力，强迫履行权难以获得全面、有效的贯彻、履行。故而，成立包管环保自力法律的相干机制对包管环保新常态的完成尤其主要。

再次，新的《环保法》第68条规则，由其本身的背法行动形成严重结果的，地方各级人民当局、县级以上人民当局环境庇护主管部门和其他负有环境庇护监视管理职责部门的首要担任人该当引咎告退。可是，新《环保法》却没有规定假如相干责任人不引咎告退，则应当如何处置？假如责任人所在的单位不让责任人引咎告退，又该如何处置？大众、社会组织及被侵权人对责任人不引咎告退有何办法？从这些细节的立法空白可以预感，引咎告退制度体系没法顺畅施行。

另外，新环保法还存在大众介入机制不健全、大众介入缺乏必要保障的问题。新环保法规定了公益诉讼制度体系，社会组织和个人可否对当局的行政背法行动提起公益诉讼？从当前的法令规则来看，若地方党委、当局干涉人民法院迫使其不受理环境公益诉讼，社会组织和个人并没有办法。因而，如何监视地方党委干涉人民法院受理公益诉讼案件的问题也亟待解决处理。另外，地方党委和当局消极怠法的现象也亟须整治。故而，应当完善社会各界的介入和监视机制，从而有效监视法律，使得新环保法顺畅运转。

总的来讲，若不理顺现行的体系体例和机制，新环保法就难以阐扬其制裁背法行动的“爪”与“牙”的感化，新修订的《环保法》将会陷于存之无用、弃之惋惜的形态，从而粉碎法治的庄严。