“环保铁拳”仍不够重？“史上最严环保法”实施以来的成果和困境

本刊记者 段雯娟

今年1月，新修订的、被称为史上最严格的《中华人民共和国环境保护法》正式实施，许多前所未有的“重整山河”的新规定令人振奋。在依法治国大背景下，依法反污、依法治污、推动环保，成为新法的要旨，那么，新环保法实施到现在，能否铸就人们期待已久的“环保铁拳”，有效整治各地污染之源呢？

实施2个月 罚款上千万

新修订的《环境保护法》实施以来，环保部门积极运用新的法律手段，依照环保部、公安部等部门制定的配套办法，经过两个月的执法实践，有力地打击了环境违法行为。

据环保部环境监察局局长邹首民介绍，除山西、海南、云南、西藏等4省、区外，1至2月，全国实施按日连续处罚案件共26件，罚款数额达1238.96万元，个案罚款数额最高为208万元；实施查封、扣押案件共527件；实施限产、停产案件共207件；移送行政拘留共147起。

其中，河南实施按日连续处罚5件，罚款金额共计414.1万元；内蒙古实施按日连续处罚5件，罚款金额共计140万元；新疆实施按日连续处罚1件，个案罚款金额达208万；浙江实施查封、扣押382件，占全国查封、扣押件数的70%以上，移送行政拘留34件。湖北移送行政拘留29件。与1月份相比，2月份适用按日连续处罚案件数上升60% ，适用查封、扣押案件数上升208%，移送行政拘留案件数上升115%，执法力度日益加大。

环保部副部长潘岳介绍说，部分地方环保系统执行新法力度大。如杭州市环保系统实施新法，一举端掉12个违法染色加工窝点，行政拘留26人。部分地方环保部门综合运用新法赋予的执法手段，显示出特殊威力。如广东省深圳市环保部门对偷排废水的恒进五金制品有限公司查封、扣押排污设施，责令停产整治，并处罚款20万元。河南省尉氏县吉利化工有限公司污水直排，环保部门查封排污设施，责令停产，对负责人移送拘留。

新《环保法》生效以来，各地公安机关已对部分环境违法案件责任人实施拘留。如四川省公安机关今年1月成功侦破一起重大污染环境案，“中明环境治理有限公司”涉嫌违法处置工业危险废物，公安机关对包括公司总经理在内的12名犯罪嫌疑人刑事拘留，目前正在进一步侦查中。

邹首民说，一些地区环保部门通过加强宣传培训，全面推进新法实施。与此同时，积极与公安部门密切配合执法，“组合拳”打击环境违法行为的威力已初步显现。

辽宁省盘锦市环保局辽河口生态经济区分局对拒不执行停止生产决定的辽宁正邦养殖有限公司处以20万元罚款，并移送公安机关予以行政拘留。辽阳市环保局、灯塔市环保局对辽阳市食品有限公司小屯屠宰场、东京陵屠宰场、灯塔屠宰场渗坑、暗管排放废水等违法行为共处以15.935万元罚款，责令停止生产并移送公安机关行政拘留3人。

湖北省十堰市环保局对被取缔关闭后死灰复燃的十堰旱桥工贸有限公司电镀生产线有关负责人移送公安机关实施行政拘留。

黑龙江省绥化市北林区环保局联合公安局对已被责令停产又擅自恢复生产的永胜造纸厂进行突击检查，对涉事负责人处以行政拘留12天。

新疆维吾尔自治区哈密地区环保局对氮氧化物超标的潞安新疆煤化工（集团）有限公司热电分公司监测时发现该企业仍然超标排放，对其违法行为按日连续处罚208万元。

吉林省吉林市环保局对中石油吉林石化分公司大气污染物超标排放行为按日连续处罚78万元。

江苏省南京市环保局对擅自篡改监测数据的南京市中国水泥厂处以20万元罚款，并移送公安局予以行政拘留。

临沂市环保局对二氧化硫超标的临沂华龙热电有限公司按日连续处罚100万元。

济南市环保局对氮氧化物超标的裕兴化工厂按日连续处罚56万元。

广东省环保厅首次申请法院对未验先投、拒不执行停产决定的东莞通明（众明）电力有限公司热电联产项目予以强制执行，经东莞市第一人民法院裁定准予实施。

回顾：“史上最严环保法”艰难问世

两次公开征集意见，历经四次审议，这在新中国立法史上实属罕见。事实上，在这部“长了牙齿的法律”出台背后，凝聚了无数法律人的辛苦和执著。

2012年8月31日，《环境保护法修正案（草案）》公布。这份被期待了20年的草案一经公布，迎接它的便是来自各方面的质疑，甚至指责。

立法的博弈在环保法的修订中被展现到了极致。学者、NGO、公众等社会各界都在发声，空气里似乎都弥漫着火药味。

在草案公布后的一个月时间里，9000余位网民发表了11748 条意见。同年9月26日，中国法学会环境资源法学研究会提交了一份由马骧聪、汪劲、王灿发、王树义、吕忠梅等12名国内环境学界知名学者联名签署的意见书。

这份联名书为一审草案如此“定义”——“没有实质性进步”、“几乎所有修改之处均不具有可操作性”、“是自20世纪90年代以来各类环境与资源保护法律草案中最不成熟、最令人失望的一部”。

多家环保NGO（非政府组织）也以各种形式表达对草案一审稿的建议和意见，其关注的主要问题一审草案中涉及到环境公益诉讼、公众参与、生态损害等根本问题均未涉及。

10月31日，环保部在其官网上挂出3500余字的长文，对草案一审稿提出多达34条反对意见，这34条意见已远超全国人大修法之初“有限目标，突出重点”的基调，这也是极为罕见的一次主要执法部门同立法机关的争论，由幕后走到前台。

随后，形势发生了意外逆转，由全国人大法律委员会取代环资委负责新法的起草工作。

一审草案公布之后，有关环保法是“有限修改”还是“大修大改”又成为了争议的焦点。学术界再次发出强音。

包括马骧聪、吕忠梅、王灿发、王树义在内的多名环保知名学者都纷纷提出，环保法需要“大修大改”，并纷纷提出了切实有效的一系列修改意见。

此后，2013年6月，草案第二稿公布，明确了“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责”的原则，进一步强化政府的环境质量责任，加入了环境信息公开和公众参与等内容，以及草案第一稿未能纳入的环境违规“按日计罚”条款。这也意味着，从二审草案开始，环保法的修订进入大修模式。

“2013年10月再列席全国人大常委会时，发现提交审议的稿子名称由原来的‘环境保护法修正案草案’变成了‘环境保护法修订案草案’。”从形式上看，从“修正”到“修订”只有一字之差，涵义却大不相同，“修订”意味着对环境保护法的全面修改，也意味着肯定了环境保护法在生态环境保护领域的综合性法律地位。

最终，2014年4月24日下午，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了新修订的环境保护法修订草案。

成果不少 困境仍多

2015年新环保法实施至今，取得了非常好的成绩，有力地保障我国环保事业的健康发展。但新环保法实施中，仍然存在一些难点和瓶颈，需要加以思考和解决。

新环保法实施之初，新任环保部部长陈吉宁就坦言：“一个好的法律，不能成为‘piece of paper’，不是纸老虎。新环保法最关键的地方还在于执行和落实。”然而，理想很丰满，现实很骨感。尽管被誉为“史上最严环保法”，这部“长牙齿的法律”被社会各界寄予了强烈期待，但在执行中依然遭遇“执法软、执行难”等老症结，面临“地方政府不愿执法”、“执法难下基层”的问题。

违法成本低的情况难以扭转，按日计罚的震慑力仍不足。中国政法大学教授王灿发表示，“过去我国环境违法成本低，建设项目违法最高罚款20万元，与水电等大型工程几百亿元的投资相比，罚款尚不及一天的设备租金，法律的威慑很低。”

继“两高”出台解释、新环保法生效以来，按日计罚、对企业负责人人身的处罚等规定，使违法成本有所增加。王灿发表示，已实施按日计罚的重庆市曾做过统计，企业违法行为改正率从过去的4.8%增长到实施按日计罚后的84%；而过去一年中，环保部门向公安部门移送涉嫌环境违法行为的案件超过了过去10年的总和。

然而，有地方环保部门认为新环保法虽规定按日计罚，但钱还是罚得少，在企业可接受范围内的商业成本内，没能从根本上解决“违法成本低”问题。

全国政协委员、中国节能环保集团董事长王小康表示，新环保法其实有很多手段可以惩治排污者，比如对污染企业查封、扣押，勒令企业限制生产；还可以向公安机关转移违法犯罪线索，利用刑事打击手段控制污染者；还有环境公益诉讼制度，环保部门可以协助司法机关让排污者付出巨额赔偿等，都是治理污染的重要手段。

全国人大代表、内蒙古自治区通辽市科尔沁区副区长朱瑞莲说，新环保法打出了“按日计罚”等一套“组合拳”，但感觉对环境污染处罚的力度还是不够，如果地方能够出台相配套的处罚措施，那么一定应当更加严格，违法成本一定提高上去，“严”字当头，让违法排污者有切身之痛，不敢排污，达到震慑效果。同时让政府招商引资也要想到生态保护。

队伍老、专业性差、人员编制少、队伍小已是中国环保执法部门的多年顽疾。全国多地市区级环境监测大队只有五六名队员、县级队员通常只有2至3人，却要负责数千家企业。还有的企业采取白天正常生产、晚上违规排放，与执法人员打“游击战”等办法逃避监管。

新环保法虽被称为“长了牙齿的法律”，环保部门却广泛面临人手有限、执法装备差等难题，难以满足执法需求。而相对缺少公共财政支持的现状，也使基层环保部门的工作经费大量来自执法，司法公正性和严肃性难保，频频呼喊“小马拉不动大车”。

“各级环保部门先不要怨天尤人，而是要充分用好用足已有的规定。”环保部副部长潘岳表示，新环保法和相关文件明确了环境监察机构的法律地位和基本职能，明确地方政府应当在经费、装备、人员素质等方面保障环保执法需要。“环保部一直在加强协调，努力为地方环保部门开展执法监管创造良好条件。”

全国政协委员、新疆律师协会副会长潘晓燕对环境法律保护非常关心，认为应当从国家层面设立专职环保警察。潘晓燕认为，要解决好当前这些环境问题，必须通过完善法律，建立有效的环保执法机制，更有效遏制环境犯罪，保护社会公众利益。建议在国家层面设立“环保警察”机制。成立“省级环境保护公安局”，制定环保警察有关制度，明确执法职能范围。

“长期以来，环保执法人员在现场执法中，经常遭到违法企业的暴力抗法，执法环境差，环保执法不力。国家和各地方要用法律和制度的形式对环保警察的职责加以明确并告知公众。因此，通过环保警察对环境违法者进行刑事拘留，提高执法威慑力，即可有效制止环境违法行为。”潘晓燕说。

记者了解到，西部一些国家扶贫开发工作重点县财政收入低，小企业税收在当地财政收入中占据相对更大的比例，尽管一些小企业工艺设备落后，经常造成环境污染，但地方政府很难下决心彻底关停。

一些基层环保执法人员说，环保人事权在地方，在环保与地方经济发展冲突时，一些地方党委、政府往往要求环保部门服从“发展大局”，有的地方环保局对开发区不敢查、对重点保护企业不敢查、领导不点头不敢查，尤其是市、县环境执法到位难度相当大，即便对违法企业处罚，也存在“虚”多、“实”少，不能产生强有力的威慑，导致一些小企业的违法行为痼疾难除。

全国人大代表、北京市天达共和律师事务所主任李大进认为，新法执行需要执法者意识到担子的深重，严格执法是为了提升其执法的权威，而不能因为领导不点头就不查处污染企业，导致对排污的放纵。

业内人士表示，铁拳治污，要落实到领导的“官帽子”上，应督促各地将环保法中的新规真正落实到考评机制中。王小康认为应改变“以GDP论英雄”的重大制度性障碍，从制度层面加大对违法排污企业处罚力度。

全国政协委员、国家核电技术公司党组书记王炳华表示，国家还应合理规划城市规模，合理布局工业企业，实现污染物总量控制，逐年减少污染物排放总量。