积极加入车管网实行车辆动态监督

文 文 清

积极加入车管网实行车辆动态监督

文 文 清

《道路运输车辆动态监督管理办法》（以下简称《动态监管办法》）明晰了运输企业的监控主体责任和管理部门的监管责任，规范了道路运输车辆动态监督管理活动，为充分发挥动态监控手段的重要作用提供制度保障。针对货运车辆分散、重安装、轻使用的特点，进一步加强系统的维护和考核，制订动态监控系统维护和考核的办法，加强下一步实行逐级考核通报的制度。对平台的在线率、车辆上网在线率进行考核，切实保证对运输车辆的动态监管。新政策施行后，体系向着企业监控、政府监管、联网联控的方向发展，有效地减少了交通事故数量。但还应考虑如何在山区（卫星信号不佳）、边远地区（经济贫困、交通路况差）做好运输车辆动态监管工作。

编者按：

由公安部、交通运输部、国家安全生产监督管理总局发布的《道路运输车辆动态监督管理办法》自2014年7月1日实施以来，其成效如何？对我国的道路交通安全管理工作产生了怎样的影响？这是很多人一直关心的问题。本期特别报道，将从视点、解读、标准、应用四个角度来回顾其产生、发展及应用历程，反映其在实施过程中的成效和存在的问题，阐述其在推动我国交通管理工作的信息化进程中发挥的重要作用。

不断开拓创新，引导动态监管发展

运用卫星定位技术监控道路运输车辆是一项新事物。道路运输车辆动态监管工作，是在既无法规、也无技术标准的基础上，逐步发展起来的。道路运输车辆动态监管工作的发展过程，是一个不断探索、不断改革、不断创新、不断突破的过程。近年来，在交通运输部等部门的领导下，我国道路运输车辆动态监管工作取得了显著成绩。

上世纪末，随着全球卫星定位技术、移动通讯技术、地理信息技术和互联网技术的发展，专门为道路运输行业服务的道路运输车辆卫星定位监控系统也随之应运而生，并进入服务于道路运输领域。近年来，鉴于该项技术在提升道路运输行业管理水平尤其是道路运输安全监管方面的技术优势和广泛的应用前景，各省市将该技术进行了大力推广和应用，陆续建立了道路运输车辆监控服务平台，督促全国较大规模以上道路客运企业建立企业监控平台，制定各省的公路运输管理系统GPS通信协议，统一了交通行业全球定位系统监控服务标准协议及卫星定位设备通信交换编码集，为用户的二次开发提供帮助，也兼容了各车载设备生产厂家的不同版本、不同设备的接入。

2009年初,危化品安全生产监管部际联席会决定“由交通运输部牵头，专题研究制定相关标准，研究建立数据共享、互联互通的道路运输危险化学品区域性监控平台，逐步实现全国联网”。截至2013年底，全国所有“两客一危”车辆均按照要求安装了卫星定位装置，31个省份的省级监管平台和1000余家各类企业监控平台全部接入了重点营运车辆联网联控系统，实现了对“两客一危”车辆跨区域、跨部门的联合监管。

2009年9月，根据交通运输部《关于进一步做好上海世博会重点营运车辆GPS联网联控系统建设工作的通知》及《关于印发上海世博会重点营运车辆GPS联网联控系统建设工作方案的通知》要求，启动了重点运营车辆卫星定位装置联网联控工作，完成了多个市级平台的建设工作，为以后的道路运输车辆动态监管工作打下了坚实的基础。

按照交通运输部《关于进一步加强道路运输车辆动态监管工作的通知》（交运发［2011］80号）、《关于推进道路运输车辆卫星定位系统平台标准符合性审查工作的通知》（交运便字〔2011〕169号）等文件要求，2011年，全国开展推进、统一行业管理部门监管平台建设工作，要求安装的终端和监控平台进行标准符合性核查，保证道路运输车辆动态监管数据能够按照统一标准要求接入全国重点营运车辆监管平台，实现全国平台信息共享。

2011年10月，交通运输部和总装备部联合召开第二代卫星导航重大专项应用示范工程启动会，安徽、江苏、宁夏等共九个省（自治区）一起被确定为应用该工程的第一批试点省份。根据《交通运输部关于加快推进“重点运输过程监控管理服务示范系统工程”实施工作的意见》（交运发〔2012〕798号）等文件精神，推进“重点运输过程监控管理服务示范系统工程”实施，确保完成北斗兼容车载终端应用工作任务，为探索交通运输对北斗系统的应用模式和发展方向做出了贡献。

推出管理办法，明确监管和约束要求

《道路运输车辆动态监督管理办法》（交通运输部、公安部、国家安全生产监督管理总局令2014年第5号，以下简称《动态监管办法》）于2014年1月28日公布，并且自2014年7月1日起施行。该办法实施后，重型载货汽车和半挂牵引车被列入动态监控平台，并要求配备专职监控人员，对道路运输车辆的动态监管和约束更严格。

要解决道路运输动态监管工作中存在的问题，就必须出台一部法规，来明晰运输企业的监控主体责任和管理部门的监管责任，规范道路运输车辆动态监督管理活动，为充分发挥动态监控手段的重要作用提供制度保障。《动态监管办法》的出台，使道路运输车辆动态监管工作体系得以完整，标志着道路运输车辆动态监管工作从此走上了依法规范发展的轨道。

《动态监管办法》明确要求，旅游客车、包车客车、三类以上班线客车、危险货物运输车辆、重型载货汽车和半挂牵引车(总质量为12吨及以上的普通货运车辆)在出厂前，都应当安装符合标准的卫星定位装置；进一步明确并落实道路运输企业动态监控的主体责任，道路旅客运输企业、道路危险货物运输企业和拥有50辆及以上重型载货汽车或牵引车的道路货物运输企业，应当按标准建设道路运输车辆动态监控平台，或者使用符合条件的社会化卫星定位系统监控平台，并配备专职监控人员。专职监控人员原则上按监控平台每接入100辆车设1人的标准配备，最低不少于2人。监控人员应当掌握国家相关法规和政策，经运输企业培训、考试合格后上岗。

在《动态监管办法》实施前已经进入运输市场的重型载货汽车和半挂牵引车，应当于2015年12月31日前全部安装、使用卫星定位装置，并接入道路货运车辆公共平台。道路运输管理机构对未按照要求安装卫星定位装置，或者已安装卫星定位装置但未能在联网联控系统(重型载货汽车和半挂牵引车等道路货运车辆的公共平台)正常显示的车辆，不予发放或者审验《道路运输证》。

道路运输企业未使用符合标准的监控平台、监控平台未接入联网联控系统、未按规定上传道路运输车辆动态信息的；未按规定配备专职监控人员的，将由县级以上道路运输管理机构责令改正。拒不改正的，将处3000元以上8000元以下罚款。

《动态监管办法》厘清了卫星定位装置与汽车行驶记录仪的关系。依据《道路交通安全法实施条例》，用于公路营运的载客汽车、重型载货汽车、半挂牵引车应当安装符合国家标准的行驶记录仪。但同时，按照国务院文件要求，这些车辆应同时安装符合标准的卫星定位装置。为了防止要求运输车辆同时安装两套设备，交通运输部与公安部协调，在政策规定和技术标准上都做好了衔接。《动态监管办法》规定，道路运输车辆应安装、使用具有行驶记录功能的卫星定位装置，并同时符合《道路运输车辆卫星定位系统车载终端技术要求》与《汽车行驶记录仪》两项标准的要求。如此规定，既保证了法规与国务院文件之间不矛盾，也有效避免车辆上重复安装两套设备，减轻了运输经营者的负担。

针对货运车辆分散、重安装、轻使用的特点，进一步加强系统的维护和考核，制订动态监控系统维护和考核的办法，加强下一步实行逐级考核通报的制度。对平台的在线率、车辆上网在线率都要进行考核。

推动道路运输车辆动态监控

《动态监管办法》的出台，对于道路运输车辆动态监管工作意义重大，推动了道路运输车辆动态监管工作再上新台阶。

一是大幅提升了安全监管能力，有利于从根本上预防和减少道路交通事故。《动态监管办法》的出台，能够规范车载终端和卫星定位系统平台的安装和使用行为，有效遏制故意破坏卫星定位装置以及人为干扰、屏蔽卫星定位装置信号等违规行为，确保车辆在线率，从而更好地发挥动态监控系统的作用，有效预防和减少道路交通事故的发生。该办法实施以来，还未有媒体报道过因为以上违规行为而产生的交通事故，其中，5起死亡10人以上（含10人）的交通事故均未出现在高速公路上，从另一方面说明公安机关加强了高速公路违章的执法力度，建设公路交通安全防控体系，对动态监管对维护高速公路的交通秩序起到重要作用。

二是有利于从根本上落实运输企业监控主体责任，提升了市场监管能力。运输企业是安全生产的责任主体，也是运输车辆动态监控的责任主体。通过制定《动态监管办法》，赋予运输企业动态监控手段，明确企业监控职责，完善监控制度体系建设，规范企业监控行为，明确违规处罚措施，有利于督促企业重视并落实监控主体责任，加大安全投入，真正使动态监控工作落到实处，切实提高运输企业安全生产管理水平。将车辆动态信息与相关静态信息相结合，创新了道路运输工作的管理理念和方式，可以使管理部门实时掌握行业运行动态，加强事中监管，行业管理的效能和水平将大幅提升。另一方面，运输企业作为市场运营主体和安全生产责任主体，可以实时掌握所属车辆和驾驶员的运行动态，从而大幅提升企业的管控能力，为企业公司化经营创造有利条件。

三是有利于形成政府部门监管合力。道路运输车辆动态监督工作涉及到交通运输、公安、安监等多个部门，需要齐抓共管，形成监管合力。通过制定本《动态监管办法》，可以进一步明确各部门的职责分工，细化工作要求，强化部门监管的手段和依据，从而形成监管合力，确保动态监督工作的各项规定落到实处。同时，也有利于转变政府职能，由从事前许可转变为事前、事中、事后监管并重。2013年，全国道路客运共发生一次死亡3人及以上行车事故96起，死亡501人，分别比2012年同期下降19.3%和27.7%。

根据国家安全监督总局官网查询、统计，可知从2014年7月1日至2015年2月8日，我国发生了321起3人以上死亡的道路交通事故，高速公路上发生的交通事故只有21起。死亡10人以上的交通事故还有5起（见表1），这5起事故就有90人丧生，反映出改善交通安全的任务还很艰巨。

表1 死亡10人以上（含10人）的交通事故情况

安装卫星定位装置，实行联网联控

各省市陆续对已经进入运输市场的重型载货汽车和半挂牵引车，应当按规定安装、使用卫星定位装置，并在省联网联控系统中正常显示。不符合条件的，将不予审验《道路运输证》。

重型载货汽车就是总质量为12吨及以上的普通货运车辆。重型载货汽车加上半挂牵引车都需要安装卫星定位装置（即北斗双模车载终端）及卫星定位系统平台，并且通过国家标准符合性审查，且经交通运输部公告（平台及产品目录可以在全国重点营运车辆联网联控信息服务网上查询，http://www.ctis.cn），并接入重点营运车辆联网联控系统。交通运输部已公布了10批符合道路运输车辆卫星定位系统标准的系统平台，具体情况可到交通运输部的官网查询。

卫星定位系统平台服务商还要经各省市道路运输管理机构备案。凡新进入运输市场的重型载货汽车和半挂牵引车申请《道路运输证》时，都要提供符合要求的卫星定位装置安装证明材料，并能在省联网联控系统中正常显示，不符合条件的，不予核发《道路运输证》。

为了保证这项安全监管措施的落实，各省市运输管理部门已要求相关企业自行建设监控平台或者使用社会化监控平台。同时，自主进行日常运营监控或者由社会化监控平台进行日常监控的活动，都要完善制度建设，建立健全动态监控管理制度，并纳入企业安全生产管理制度中，严格落实道路运输车辆动态监控的主体责任。其中，拥有50辆及以上重型载货汽车或者半挂牵引车的道路货物运输企业，要严格按照要求自建或使用社会化监控平台，按照每百车一人的标准，至少配备2名以上专职监控人员，上传相关动态信息，接受管理部门监管平台的监管。

厘清责任，推动动态监控的应用

《动态监管办法》实施前出现过一些几个问题：1、部分运输企业监控主体责任不落实，制度不健全，存在监控不到位现象；2、部分车辆车载卫星定位装置不能及时维护，甚至存在故意破坏卫星定位装置以及人为干扰、屏蔽卫星定位装置信号的现象，导致车辆在线率不高；3、部分企业监控平台的功能不符合标准，监控人员不能很好地履行监控提醒职责；4、管理部门职责不清晰，对运输企业和从业人员的违规行为进行管理缺乏手段和依据；5、应用水平不高，应用制度不健全，应用范围不广。

对于物流企业来说，安装、使用卫星定位装置，接入道路货运车辆公共平台，有利于国家信息安全、交通安全和经济安全。物流企业普遍反映，安装、使用卫星定位装置，接入道路货运车辆公共平台，但一些地方有关部门在推进此项工作中出现的一些突出问题不容忽视，亟待解决。

道路运输动态监管体系最根本的对象是运输企业及个体运输者。企业监控平台的建设、监控人员和驾驶员的宣传和培训，都需要这些企业出力。在实际操作过程中会遇到一些问题：

1、选择少。目前，交通运输部已经分别发布了10批符合卫星定位系统标准的车载终端和系统平台。但是，各地能够选择安装的终端和平台的数量较少。主要原因是符合标准的终端和平台在各省落地还需要通过各省的认证、招标或审核等实质性审批。且各地地方保护现象严重，往往要求生产厂商或运营商在本地注册机构，有历史业绩甚至要求数据在本地存储，此举不符合行业网络化经营的实际情况。许多地方还出现指定使用特定厂家的终端和平台的情况。不符合《动态监管办法》中对相关产品备案管理的要求，实质上是将备案制变为审批制，增加了企业负担，也不符合当前国家简政放权的要求。

2、费用高。运输企业反映安装和使用终端费用高于市场价。目前，各地指定安装的双模车载终端价格在2200-3000元之间，而市场中的双模车载终端价格在1400元左右，企业每台需多支付800-1600元不等。按照全国330万辆营运载重货车计算，等于增加企业负担26-52亿元。同时，指定使用的车载终端使用费用平均在800-1000元/年，比市场上普通双模终端高出50%左右，企业将为此每年须多支付15亿元左右。设备生产厂商和平台运营商反映认证费用高。系统平台认证平均需要20-30万元，再加上认证成本，这些费用最终都将由运输企业和个体司机承担，必然抬高社会物流成本。一些运输企业的车辆终端损坏后不能及时维修，还有一些驾驶员因为不希望有监控，会人为破坏，使得车载终端不能正常使用。

交通运输部运输司巡视员徐亚华介绍，《动态监管办法》实施过程中面临的问题主要集中在部分车辆生产企业和道路运输企业积极性不高。道路运输车辆车型数量庞大，企业申报、卫星定位装置安装使用、系统平台建设使用工作任务重，对重型载货汽车和半挂牵引车要求安装卫星定位装置并接入公共平台，直接增加了货运经营者和车主的负担。

3.服务差。目前，强制指定安装的车载终端主要满足政府对道路运输车辆动态监管需要，仅能提供定位、速度等简单功能。而物流企业出于管理的需要，要求车载终端能够提供门开关、燃油、网络、场站等监控信息。而指定安装的产品往往无法实现相关功能，甚至数据传输存在不精确的问题，影响企业的生产经营，后期维护服务也难以跟上。同时，这些指定安装的产品很难实现与企业现有监控平台的对接，企业不得不在强制安装卫星定位系统的基础上，增加安装符合企业生产经营需要的车载终端。这就出现了一辆车安装多台终端的现象，造成了不必要的资金浪费，增加了企业负担。

4.联网难。道路运输企业具有网络化经营的特点，需要在全国各地调度车辆。由于各省市限制进入市场的系统平台不同，导致企业在不同省市需要接入不同的系统，大大增加了企业信息联网的难度。同时，《动态监管办法》要求，企业监控平台与道路货运车辆公共平台对接。按照系统架构要求，车载终端先将数据上传到道路货运车辆公共平台，再由公共平台将数据透传给企业监控平台或运营商平台。这种系统架构方式，导致运输企业系统改造难度大，平台运营商后续服务难，且一旦公共平台出现不稳定或系统崩溃，将造成全部运输企业和平台运营商无法使用系统的局面。为保证数据安全和正常经营，这也是许多运输企业安装多台车载终端的另一个重要原因。

交通运输部运输司巡视员徐亚华介绍，《动态监管办法》实施过程中面临的问题主要集中在部分车辆生产企业和道路运输企业持观望态度，积极性不高；道路运输车辆车型数量庞大，企业申报、卫星定位装置安装使用、系统平台建设使用工作任务重，对重型载货汽车和半挂牵引车要求安装卫星定位装置并接入公共平台，直接增加了货运经营者和车主的负担。对这一规定，很多人不理解、不配合，实施中也会遇到困难。

有卡车企业反映，尽管出厂的车辆一般会安装卫星定位装置，车辆上安装卫星定位装置在技术层面不存在问题，但是在推广方面并不乐观。从法规的层面来看，卫星定位装置会成为标配。但从现在开始有近一年半的过渡期，在强制安装卫星定位装置前期，监督部门的监管力度很关键。

对此，有物流企业表示，运输车辆动态监管，对提高运输车辆安全水平起到引导作用。在政策层面可以起到鼓励安全性能较低车辆的替代和退出，引导客、货车运输企业规模化发展，给车辆安装卫星定位装置，实现对车辆进行实时监控和管理，对车辆的安全运营有益。“但如果每辆车都装配卫星定位系统，就是增加费用，包括人力、物力的投入。现在各种费用支出很高，成本压力较大，尤其是规模比较小的运输企业短期内可能不愿承受由此带来的成本增长。”一位物流企业市场部负责人说。

《动态监管办法》提出了车辆动态监管的原则是企业监控、政府监管、联网联控，具有较强的指导意义。对于目前存在的问题，有些企业和个人提出建议：

1、坚持全国统一标准、统一认证、统一准入，不能层层设限。

2、严格执行《动态监管办法》规定的备案制管理，交通运输部公告通过的卫星定位系统平台和车载终端在省级道路运输管理机构进行备案，各地不得以认证、招标、审核、注册等各种方式进行前置审批或限制准入，不能指定使用特定厂家的车载终端和系统平台。

3、保证企业现有终端之间的兼容、政府平台与企业平台之间的兼容。企业新购置车辆允许选装符合企业自身经营需要，能够与企业自有监控平台对接的达标车载终端。已购置车辆，已经安装卫星定位系统的，通过开放数据接口，实现与政府监管平台的对接。调整政府平台的系统架构，允许企业通过自有监管平台或运营商平台，将系统信息上传到道路货运车辆公共平台，满足政府车辆动态监管的需要。对于数据弄虚作假的明确予以处罚，强化政府事后监管，避免一辆车安装多台终端或系统。

4、推动政府数据公开、信息开放、平台对接，以提高管理透明度。政府收集数据，不仅仅是为了加强监管，还要做好公共服务。建议做好道路运输车辆政府监管信息公开，建立信息公开的制度、规则和程序，允许企业公平、公开地利用政府信息，避免垄断信息资源。加强与海关等其他部门监管平台的对接，实现跨地区、跨部门数据共享和平台对接。

5、企业安装车载终端和认证产品给予适当的财政扶持。2013年，交通运输部推进“重点运输过程监控管理服务示范系统工程”，在示范省市推广“两客一危”车辆安装北斗兼容车载终端，通过财政扶持取得了较好的政策效果。建议延续“重点运输过程监控管理服务示范系统工程”的财政扶持政策，对道路运输车辆安装车载终端给予财政补贴。同时，逐步降低系统平台和车载终端认证费用，或对通过认证的产品给予财政补贴支持，以减轻企业因安装和使用新的车载终端而增加负担。

对于下阶段贯彻落实道路运输车辆动态监督管理办法，福建省交通运输厅副厅长陈岳峰指出，一要健全制度，规范动态监控工作。建立健全动态监督配套制度，进一步完善省、市、县三级监管体系，规范运营服务商备案管理工作。二要夯实基础，提升动态监管应用水平。借鉴江苏省的动态监管经验，推动“两客一危”车辆监控系统与道路运政信息系统实现对接。同时确保“两客一危”车辆车载终端的安装并全部接入动态监控系统，并在行政处罚、交通执法、班线招标、年度审验、质量信誉考核等业务管理工作予以应用。三要强化协作，形成齐抓共管的良好局面。主动加强与相关部门的协同合作，建立信息共享机制和联席会议制度，充分应用动态监管系统，开展联合执法、综合治理，形成动态监管的合力，共同推动《动态监管办法》的贯彻落实。四要加强监管，严格落实企业监控主体责任。督促运输企业建立健全平台、终端、驾驶员违法行为处理等管理制度；制作管理台帐，做到留痕管理；按要求配备专职监控人员，加强培训与考核；加强对所属班线运行线路实地考察，合理设置驾驶速度，实时监控和管理。五要严格考核，确保动态监管工作落到实处。组织对市级管理分中心进行考核，年度考核情况列入对设区市交通运输主管部门的年度绩效考评；组织对辖区运营服务商的考核工作，考核结果作为运营服务商运营服务资格的重要依据；组织对道路运输企业的考核工作，考核结果作为道路运输企业服务质量信誉考核的重要依据。

将对道路运输安全管理的方式、手段、理念的转型与改革产生深远影响,也将促进运输企业主动加强安全管理、落实主体责任,进而建立道路运输安全长效机制。

新政策施行后，体系向着企业监控、政府监管、联网联控的方向发展，有效地减少了交通事故数量。但还应考虑如何在山区（卫星信号不佳）、边远地区（经济贫困、交通路况差）做好运输车辆动态监管工作，使交通事故数量进一步减少。

道路车辆动态管理只是运行车辆实行全车、全过程、全方位、全天候的管理和有效监控的一种方法，要大幅度减少道路交通事故，还必须对提高驾乘人员的综合素质，加大对车辆技术状况的管理，建设和维护好道路交通设施，行人也要遵守交通法。全社会都积极参与和行动，共同保证道路的交通安全。