非煤矿山安全管理保障机制探析——基于娄底市娄星区的调研

王待遂

(中共娄底市委党校 科研处，湖南 娄底417000)

非煤矿山是指开采金属矿石、放射性矿石以及作为石油化工原料、建筑材料、辅助原料、耐火材料及其他非金属矿物(煤炭除外)的矿山。在安全管理方面，非煤矿山虽没瓦斯爆炸的危险，但在其他方面与煤矿无根本区别。娄底市娄星区非煤矿山涉及的企业众多，多半属于私人企业，国有企业很少，且规模一般不大，而开采活动的空间广度很大，从地表到地下，从陆地到水上，都是非煤矿山职工作业的区域。非煤矿山从业人员没有经过系统且专业的职业训练，半路出家的人员占90%以上①，安全防范意识和安全技术水平相对比较薄弱。尽管国家安全生产监管部门对各类非煤矿山进行了不定期的安全生产监督，对安全生产事故有所控制，但是，在市场经济快速发展的特定时期，由于从事非煤矿山生产的人员急剧增加，而安全技术进步缓慢，我国非煤矿山安全生产形势变得更加严峻，安全事故呈上升趋势。娄星区非煤矿山的安全生产也面临着同样的考验。在新的形势下，按照经济新常态的要求，如何对非煤矿山安全加强监管，建立和完善安全生产管理保障机制，最大限度地防止或减少非煤矿山伤亡事故的发生是造福人民，惠及千家万户的重要问题，意义重大。同时，抓好非煤矿山安全生产是一项重大的政治责任。我们的生产不是为生产而生产，不是资本主义非人性化的奴役化生产，而是为了实现中国梦而生产。抓好非煤矿山安全生产有利于生产的顺利进行，减少不必要的经济损失，从而提高经济效益，也会有效保护生产人员的生命安全与健康，给家庭幸福创造条件。正是因为安全生产具有特殊的意义，作为安全生产管理部门必须对安全生产问题存在的原因、产生的规律、破坏程度以及防止方法进行研究，并将研究成果用来指导人们如何加强科学安全管理。为此，我们根据近十年来娄星区非煤矿山安全生产的统计数据和实地考察访谈，得出如下调研结果，以期给政府指导非煤矿山安全管理工作提供决策参考。

一 安全生产管理现状

(一)娄星区安全生产管理范围概况

娄星区行政区域地理坐标为东经111°56'-112°03'，北纬27°41'-27°47'，东与湘乡市接壤，南与双峰县相连，西与涟源市毗邻，北与宁乡县交界。东西横跨23.9 千米，南北纵长14.2 千米，总面积428.24 平方千米，2011 年总人口46 万人。全区辖5 个街道、4 个镇、3 个乡。

娄星区有丰富的自然资源可供开发利用，是湖南能源、原材料基地之一。境内有“十里钢城”——涟钢和“百里煤海”——涟邵矿务局。矿产资源以沉积矿产为主，主要有煤、铁、锰、矾磷、大理石、白云石、石灰石、硅石、陶瓷粘土、水泥粘土等12 种。全区水资源丰富，有涟水、孙水等52条大小溪河流过，可开发的地表水、地下水资源达6.9 亿立方米。

(二)安全生产现状

随着市场经济的发展和城市扩容，娄星区非煤矿山企业的数量和规模一直在发生变化，呈增长趋势。自2005 年以来，非煤矿山企业保持在20家左右。到目前为止，得到正式审批登记的非煤矿山企业有21 家，其中地上作业的企业20 家，地下作业的企业1 家。这些企业主要从事采石、采砂和采矿等业务。娄星区2005-2014 年安全生产统计数据见表1、表2。

表1 娄星区2005—2014 年安全事故发生数据

由表1 可见，在生产总量不断增加的情况下，安全事故频数呈下降趋势，安全生产最佳年份达到了零事故、零伤亡、零损失的地步。数据显示，无论是企业本身，还是安全事故监管部门都充分认识到安全生产对发展经济、保障人民生命、健康的重要性，政府在加强安全管理，企业在强化安全生产措施。经济损失数据表明，损失大小程度与人员伤亡数成正向相关关系，而并非完全与安全事故发生的次数多少成正比例关系。可见，安全事故中人员伤亡是企业顺利生产和经济损失的最大威胁，要使企业生产能顺利进行，提高经济效益和社会效益，关键之一是要防止人员伤亡事故发生。

表2 娄星区2005—2014 年安全事故发生类型

分析表2，发现非煤矿山事故23.7%以上是意外塌方造成的。采矿的地质条件是否存在塌方的危险，如果不用科学仪器进行准确探测难以被人所发现，所以，露天采矿的土石方塌陷危险往往被人所忽视，造成人员伤亡。地下采矿地质情况更加复杂，透水、塌方塌穴比较常见又相当隐蔽，不可预测，透水事故率达7.8%。机械故障或人为使用不当也会造成人身伤害事故，占26.3%，安全设施和生产工具的不完善对安全生产也是致命的。爆破破坏率高达39.4%，给人身安全带来一定危险，对矿山附近建筑造成不同程度的破坏。造成以上不同类型事故的原因固然很多，但主要原因还是安全检测、评估水平落后，安全防范设施和技术缺乏，部分人员安全意识不强和安全素质差。

(三)安全生产管理现状

以盈利最大化为目的的非煤矿山企业，在市场经济中竞争激烈。由于安全生产成本投入不能产生直接的经济效益，因此，为了减少投入成本，企业不愿在安全方面过多投入，能省的尽力省，能不投入的尽力不投入。企业的市场经济行为给安全生产埋下了隐患，如果没有政府有关部门的监管，安全隐患将永远得不到消除。娄星区安监局牢固树立红线意识和安全发展的理念，摸索出一套行之有效的安全管理办法，加强对企业安全生产的管制。

首先，设置和执行安全标准。这是安全管理最常见的方法。我国安全生产标准分为两类:一类是强制性标准，另一类是推荐性标准。其中安全生产条件、安全管理等强制性标准内容，对任何企业都一视同仁，所有企业都需无条件遵守，否则将被责令停产整改，甚至勒令关闭。2014 年，娄星区安监局按照安全标准对所辖全部企业进行了巡回检查，对安全没有达标的企业下令整改，复查之后才准许生产，并在当年处理了一家。而对推荐性标准的执行，以保障安全为基本前提，做出选择性要求。

其次，对企业进行安全评估。安全生产问题，预防是关键。风险评估是实现这一理念的依据，只有全面了解和掌握整个系统的安全状况，客观、科学地衡量企业的事故风险大小，才能分清其轻重缓急，使有限的管理资源合理分配，做出“突出重点、分类指导、分级推进、整体提高”。娄星区安监局坚持一年一度安全评估制度，全面动态地掌握了所辖企业的安全风险状况。2014 年，经过大清理、大排查安全隐患行动，共清除安全隐患260 多处，有力地保护了人民的生命财产安全。

再次，经常性开展安全监察执法。根据上级指示精神和法律程序，组织安全执法大队，对企业执行矿山安全生产法、劳动法、安全生产许可条例等法律法规以及企业安全标准、行业技术规范等执行情况进行监察。重点对采石企业和井下作业爆破、粉尘污染防止问题进行严格的监察。整合管理资源，对易发生事故的各个环节，安监局直接参与监管。比如，采石实施集中统一爆破行动，由专门的爆破公司实施爆破工程，不许没有资质的任何企业或个人擅自爆破，有效防止了采石爆破混乱局面的产生，对茶园镇下洲采石场的不规范采矿行为予以退出生产市场的处理。到2014 年为止，共依法关闭9 家采石场，维护了采石安全生产秩序。

此外，加强安全生产的公共投入，提高预防安全生产事故发生的能力。每年投资50 万元加固防洪工程和山体滑坡护栏工程，对易燃易爆的施工仓储建立消防报警和防火系统，并修建防爆掩体。近5 年来，共投入160 多万元，有效防止了两次火灾和6 起山体滑坡事故，收到了良好的社会效益。与企业合作，共投入安全生产技能培训经费8 万元，对安全生产管理员进行分行业、分专业的业务知识技能培训，共培训200 多人次，并加强对企业内部安全知识培训的业务指导。一半以上的企业，克服经济紧张的困难，按照安全培训的基本要求实施了全员培训。只有少数小规模企业，挤不出安全培训的专项资金，没有建立安全生产培训系统，尽管如此，还是要求这些企业的安全管理员平时注重传授安全知识与经验。由于严要求、勤排查、多防范，2014 年全区达到非煤矿山企业零事故、零伤亡、零职业病例发生的管理效果。

二 安全生产管理的措施和存在的问题

(一)安全管理的措施

1.强化宣传，营造安全生产良好氛围

建立了专门的安全生产宣传平台，利用现代信息科学技术、宣传栏、报纸、电视等各类媒体，加大安全生产法律法规、政策以及安全常识的宣传，使安全法规、安全常识家喻户晓、入脑入心;及时通报国内外安全形势和近期安全事故案例，开展前事不忘后事之师的警示教育;认真组织企业在每一季度开展安全生产知识、安全生产经验“比、学、赶、超”竞赛活动，调动安全生产管理的积极性和创造性。

2.加强企业安全生产现场管理

强化企业开采规范，狠抓六个重点:一是严格按照矿山开采设计、评估报告要求推进矿山开采;二是开采方式实行分层式或台阶式开采，确保无掏空式开采行为，严禁上下台阶同时作业，开采不留悬石;三是实施警戒作业制度，在施工场地四周和人行通道处，设置施工标志，树立警示牌;四是实施安全装备检查入场制度，在进入现场前，对所有作业人员的安全装备是否备足备好进行检查，合格才放行;五是实施爆破专业化，规范爆破程序，确保好防范安全措施才实施爆破;六是对机电等机械设备进行试车检查维护制度，保障设备运行安全。

3.实施制度化管理，提高安全生产管理规范程度

各企业建立规范的用人制度，成立安全管理专职机构和应急救援组织，将安全会议制度、领导带班制度、持证上岗制度、培训制度、安全岗位责任制度等都汇编在安全管理制度中。并且建立企业安全管理台账，对证件、制度、操作规程、安全检查、劳动防护、安全急救、安全投入等内容进行详细记录。

4.强化执法，提高整改效果

有制度，就要有执行，没有执行，制度就形同虚设。娄星区安监局向来重视制度的执行效果，每次大检查之后，对存在安全隐患和没有安全达标的企业，提出明确的要求，责令它们限期整改，复查合格以后，才发复工许可令，对抗拒不进行整改的企业予以惩罚。标本兼治，一方面进行教育;另一方面，抓住安全治理典型，不整治到合格地步决不放手，取得了较好的执法效果。

(二)存在的问题

1.安监部门存在的问题

(1)法律法规在具体、实用和可操作方面存在不足

从我国立法技术层面上看，矿山安全生产方面的立法取得了长足的发展，但立法的着眼点仅限于那些决定市场结构和企业行为的因素，对市场和企业进行强有力的约束。这样，表面上看，安全生产问题管得天衣无缝，但在具体的实际操作中，许多安全规范条例无法实施。我们所调查的21 家企业，企业主普遍反映如今鼓励全民创业、万众创新，真正要创办一家企业相当不容易，别的不说，就安全生产的准入条件足可堵死许多非煤矿山企业的开采。例如，矿山开采环境安全的标准要求很高，采石碎石，不许有粉尘漂浮，噪音要达标。采石工人要全副安全装备，作业时，戴防尘过滤器、安全帽、穿防滑鞋、系安全索、戴安全手套，全场安全措施一样都不可缺，防火防爆等装置一应俱全，缺一不可。作为小型企业即使有按照安全管理的相关条例去做的想法，但往往也会因为资金有限而不能实现。安全执法部门按照安全生产“39 号令”的要求对企业安全生产条件进行监察，企业闻讯后纷纷自查，绝大部分没有达到生产标准，就暂时停业以逃避监察。执法部门给他们发出整改或关闭通知，责令企业改善安全生产条件，没有几家企业能够做到位。对于根本做不到位的企业，只能依法关闭。如果都被强制关闭，那么会激化政企矛盾，加剧干群冲突，引起局部社会动荡，也会影响相关群众的收入和正常生活，由一个安全生产问题上升到政治、经济问题。因此，为建立和谐社会服务的安监部门面对这种情况也不会坚持去执法关闭企业，有些安全生产法律法规是不适应实际的。法律法规另一个不足之处是完美的内容与具体的操作规范不协调，内容详尽，操作粗放。如《矿山安全监察条例》，条例明确规定监察机构、职责、程序、处罚规则等内容，但对监察的次数、时间、覆盖率等没有规定，容易让安全监察部门钻空子，专挑容易做的去做，难做的尽力避开，产生惰政，致使安全监察低效。

(2)安全生产执法力量单薄，使执法部门有权无威

有40 多万人口的娄星区，几十家非煤矿山企业，监管人员仅2 人，不仅要管安全生产检查，而且还要负责对违章企业的强制执法，的确力不从心。虽然安全生产执法权力很大，包括有权责令企业停产整改，有权关闭企业，甚至有权追究安全生产事故责任人的刑事责任，企业对安全生产执法部门可谓望而生畏。但是，势单力薄的安全生产执法大队，就那么2 个人，无论如何难成威武的阵容，外出执法一次，还得借助兄弟股室的干部力量以壮大威信。况且安全生产的执法有别于公安司法执法，不执法则已，一执法就会触动人民的根本利益，特别敏感，易与群众形成对立。在执法程序上，明显没有公安司法执法拥有确切的法律依据，对违规企业执法时面临无从下手的尴尬。在执法手段上，缺乏执法队伍应有的强制设施作保障，常常让执法虎头蛇尾，草草收兵。

(3)安全预防投入严重不足，使安全生产管理软硬条件建设落后，不能满足实际需要

安全生产关键依靠预防，要让生产顺利进行，人民的生命财产安全得到有力保障，必须防患于未然。预防安全事故的发生，就要对存在安全隐患的地方或多发安全问题的环节给予适当的投入，或增设安全防护设施，或改善生产条件，提高安全防范能力。在安全管理上，要保障安全管理经费。娄星区近年来安全管理经费投入如表3。

表3 娄星区安全工作经费预算

自2008 年以来，安全管理工作经费在逐年增加，从平均180 元/人增加到480 元/人，增幅度较大，显示政府对安全生产管理的重视程度在逐渐提高。但娄星区非煤矿山企业较多，这点工作经费对于常抓不懈的安全管理来说，仍然显得捉襟见肘。而对安全生产现场管理的安全规划、建设的投入，无论是公共需要还是企业本身需要，政府的投入的确很少，这些投入全部得由企业自身去完成。而企业一般没有安全生产专项资金，除非是政府审批入市要求具备的安全条件勉强凑合，只要不妨碍生产，企业都会偷工减料避开安全保障投入，而把投资转向生产经营。在我们调研的21 家企业中，除双江锰矿因地下作业采掘安全要求高而每年投入产值的千分之二做安全预算外，其他企业都没有安排安全预算。

(4)安全监督检查、执行难以形成长效机制

安全生产监督管理局组织机构严密，根据职责需要，设置了行政办公室、法制、宣教、矿山、烟花、危险化学品、行业、职业健康等多个管理部门。总体来看，安全管理全方位覆盖，没有留下任何管理死角。但是由于受人力、物力、财力的限制，需要经常性监督、指导和执法的安全管理工作难免打折扣，具体表现在以下几个方面:

第一，受企业领导的忽悠，安全检查易流于形式而不深入。安检人员每到一家企业进行安全检查，首先听企业领导汇报。企业领导的汇报很有艺术性，通常报喜不报忧，把企业安全做得好的一方面尽力展示在你面前，大讲特讲如何重视安全生产工作和如何创新安全现场管理，甚至领着安全检查队伍走马观花地参观企业，使你不能及时发现安全隐患，达不到检查的最终目的。

第二，检查人员不专业，对企业安全形势不能做出准确的诊断。安检人员虽然受过专业训练，但安全检查涉及面广，需要懂得安全环境规则、安全生产标准、安全生产技术、安全生产者的心理活动规律、生产发展规律等方面的专业知识和技能。安检人员事实上不可能在所有以上领域都专业。专业的局限决定了安检人员不能对企业的生产安全状况做出全面正确的诊断，进而提出切实可行、行之有效的安全建议，造成安全检查基本失效。

第三，明查次数有限，没有经常性的暗访做后盾，安全隐患无法杜绝。检查企业安全的通常程序是事先向各企业下达检查通知，并告知检查的相关内容。这样，企业为了应付安全检查有大量时间弄虚作假，掩盖实际存在的问题，使明查无效。

第四，安全整改难落实，挫伤安全执法队伍的积极性和意志。企业对安全监察部门提出的整改建议不够重视，甚至敷衍塞责，只要没有发生危险问题，往往以生产忙碌和资金紧缺为由，一拖再拖，有时拖到发生了安全事故还是没有整改，明摆着的安全问题不及时整改迫使安监部门不得不重新去企业督促落实整改措施。但是，企业是自负盈亏、自主经营的经济实体，它不安排资金落实排险措施，安监部门并没有什么办法。

2.企业安全管理存在的问题

企业是安全生产管理的直接责任者，安全工作扎不扎实，关键在于企业抓得扎不扎实。所有企业都强调安全第一，实际上，以追求经济利益最大化为目的的企业是很难言行一致的，致使企业安全问题无法避免。企业安全管理问题在新常态下值得更深一步研究，经过对走访企业和相关统计数据分析，企业安全管理所存在的问题主要表现在:

第一，企业安全生产责任制落实不到位。安全生产责任制是企业岗位责任制的重要组成部分，也是企业安全生产、劳动保护管理制度的核心。实践证明，凡是建立、健全安全责任制度的企业，各级领导都重视安全生产、劳动保护工作，切实贯彻安全生产法，在认真组织安全生产的同时，积极采取措施，改善劳动条件，防止或减少工伤事故和职业病的发生。被调查的娄星区非煤矿山企业，虽然按照安全生产条例的要求，都建立了安全生产责任制，并自企业领导到各生产班组都签订了安全生产责任书。但是，不少企业在实际的安全生产管理中，普遍存在安全生产责任制落实不到位的问题，制度高高挂在墙上，行动悄悄偏离制度。

第二，企业安全投入不足，安全设施带病坚持生产。很多企业喜欢在生产上增加投入，而却吝啬对安全的投入，认为安全投入不能带来经济效益，多年使用的安全装备或设施不能按时检修、报废或更换，还会勉强继续使用。新上的生产项目企业在内部审批时对安全把关不严，没有合理的安全论证和安全评估，就盲目上马了，给安全生产埋下层层隐患。

第三，企业工人素质低，安全培训未能做到全员过关。非煤矿山企业职工，只有极个别来自原来国有矿山企业，他们在国有企业中受过严格的安全技术培训，其他都是没受过安全培训的农民。农民工的文化水平大多较低，安全知识几乎一概不知，安全技术近似于零，自我保护能力差。企业内部安全知识和技能培训不系统、不深入，绝大部分职工没有具备安全生产技术就上岗作业，违章作业屡教不改，轻视生命安全，认为如果发生工伤或死亡事故，反正至少能够得到80 万元以上的赔款。工作中不按规定佩戴劳动安全防护用品，作业鲁莽不细心，正是他们安全意识不强的表现，难免使企业发生意外人身伤亡或引发职业病。

第四，企业安全评估和检测水平低下，不能给生产提出准确的预警和及时进行安全整改的建议，贻误排除安全隐患的黄金时机，从而造成不幸的安全事故。

三 非煤矿山安全管理保障机制建设

生产与事故危险对立统一，有生产就有事故危险，只要人类生产不停息，事故危险就永远不会消失。处理好生产与事故危险两者的关系，是安全管理的根本任务，建设好非煤矿山安全管理保障机制是实现这个根本任务的唯一途径。

(一)完善安全生产法律法规体系建设，依法管理安全生产问题

自1949 年到2004 年为止，关于安全生产管理法律法规建设从未间断过，涉及矿山安全生产的就有20 多项，立法数量可谓不少。立法宗旨在于消除与工作条件有联系的安全风险。如《中华人民共和国矿山安全生产法》是我国第一部有关矿山安全生产的专门法，对矿山安全条件做出了明确的规定。在劳动者健康保护方面出台了《中华人民共和国劳动法》《职业病防治条例》《工伤保险条例》等法律法规。看起来安全生产法律法规体系很完备，但也存在一些不足，表现在:一是某些法律法规内容不完善，不具体，给实际用法带来很大困难［1］。如《安全生产法》作为专门法，应该凡是涉及安全生产问题的案情，都能凭此法做出妥善处理，实际上它具有纲领性，需要借助其他相关法律法规才能合理、全面地处理安全事故，才能增强可信度和权威性。二是法律法规的运行环节存在漏洞。如从安全评估到安全验收，再到日常运转监督，从一个运转周期来看，每个安全监督环节无懈可击，但从反复运行的过程来看，问题就出现了。项目安全验收后根本不可以高枕无忧，因为生产在不断地运行，安全事故往往发生在生产过程中。因此，法律法规所确定的监察程序，还需要增加生产单位向安全监察部门日常检查汇报程序。三是某些法律法规系统性不强，对安全生产监察不能起到有法必依的效果。如《工伤保险条例》，一些本来密切相关的内容活生生被肢解为三个部分，分属不同的管理部门执行，如何预防工伤由安监局宣传教育，工伤鉴定由职业医院和技术监督局负责，工伤赔偿由劳动保障部门负责理赔。使安监部门在处理违背工伤保险条例事件时效率差。总之，安全生产法律法规体系庞杂、内部不协调、内容不完善等不足问题仍然存在，今后立法在这个方面要下功夫。根据安全生产监管的需要，不断完善安全生产法律法规体系。

(二)建立安全预防保障机制，积极预防安全事故

“安全第一，预防为先”。预防是安全事故减少的最好办法，凡事预则立，不预则废。建立安全预防保障机制意义非同一般。

1.创立事故新兴学科

安全事故防范必须依靠科学技术，不能幻想勇敢拼搏。安全事故的发生是偶然的，其实也是必然的，发生的类型千差万别，但是由隐患的存在到最终的发生是有规律可寻的。所以，建立一门研究事故发生的新兴学科，把一般的事故上升为一种普遍性理论，发挥理论对安全生产的指导意义，要在理论上预防安全事故。目前，在这个方面我们还没有太多的进展，需要重视，尽快把事故新兴学科建立起来。

2.充分利用现代科技成果，提高预防事故的应急能力

非煤矿山安全事故的根本原因是安全事故预防技术水平低，预防事故的应急能力差，企业生产装备普遍落后，机械化自动化生产能力缺乏，作业方式也很原始，安全监测技术装备空缺，不能为安全生产保驾护航。要通过技术革新、改造工艺、引进先进技术装备，提高生产的自动化、信息化程度，避免自然人进入非安全区进行生产，代之以智能机器人生产，这是现代化生产的普遍趋势。实践证明，生产自动化程度每提高10%，安全可靠程度就提高60%［2］，如在采石场我们推广了电子雷管起爆的微差控制技术，大大减少了中深度爆破的抵制效应，同时有效防止了爆破人身伤亡事故的发生，实现了零伤亡事故的安全管理佳绩。

3.建立企业安全文化，强化职工的安全意识

企业文化是企业的灵魂，企业安全文化是企业安全的保护神。个人的生产安全关键在于自身的高度警惕和有效防范，这种自觉的安全意识是企业安全文化熏陶养成的。所以，建立企业安全文化是事故安全防范机制的重要内容。建立企业安全文化就是要在企业内普遍形成正确的安全心态;规范个人安全行为和养成良好的安全习惯;打造特有的安全文化景观，将安全管理重心下移，把“安全第一”的方针和各项法律法规认真落到实处，筑牢安全长城，切实把企业安全工作做好;真正把安全管理工作贯穿于企业管理的全过程，以确保企业安全这个核心。树立科学的管理理念，制定和实施安全管理制度，实现企业职工由“要我安全”向“我要安全”的观念转变。

4.增加投入，强化安全软件和硬件建设

安全投入是满足生命和效益双重需要的重要手段。娄星区非煤矿山企业的安全投入低于总产值的0.25%，安全基础性投入严重不足，容易造成严重的经济损失和人身伤亡事故。据国际劳工组织统计，每例人身伤亡事故造成国民经济总产值2.5%左右的损失，已处理过的人身伤亡事故，平均每人次要损失100 万元以上。而增加安全投入，就可提高安全生产水平，极大地避免或减少安全事故发生，避免不必要的经济损失，从而实际提高经济效益。据专家推算，预防性安全投入的产出与事故整改投入的产出比是1:5 的关系［3］，因此，增加预防性安全投入，是很经济又很人道的。增加安全投入主要是两个方面的直接投入:一是直接用于解决物的方面的不安全因素，如改善劳动环境和条件，提高安全程度;二是加强安全管理，解决人的不安全因素。

安全生产监察部门，根据安全评估的要求和安全生产的标准，监督企业加大安全硬件投入，改善安全生产环境，完善安全生产措施，给生产者提供必要的劳保用品，建立健全安全事故应急机制和安全事故救援体系。

安全管理是一项复杂的系统工程，其中，管好人是最关键和最困难的。首先，增加安全培训经费，实行多层次、全方位的全员安全知识技能培训，提高职工的安全素质和自我安全保护能力。目前，安全教育的广度不够，一般只限于专职安全员，而对其他职工的安全培训投入几近于零，整个职工队伍的安全素质存在大问题，必须积极改变这个不容乐观的局面。其次，开展各种形式的安全竞赛活动，给优胜单位和先进个人以物质鼓励，将竞赛中获得的安全管理经验广泛推广。再次，投入重大问题专项资金，组织安全科研队伍，对重大的、经常性的危急问题开展深入研究，提高职工解决问题和紧急避险的能力。

(三)建立运转协调、管理严密、服务周到的监管体系，整合安全管理资源

安全管理涉及到人事、环境、物质条件、资金等方方面面的问题，需要严密的组织系统统一协调指挥。自上而下，必须建立层次分明、权责明确、管理统一的管理服务网络体系。

1.建立上下联动，信息对称的安全行政体系

安监局长是这个体系中的最高负责人，负责辖区内安全生产管理全部事物，直接指挥各处室、各专业部门履行各自职责，同时，监督各企业负责人按照安全生产法律法规以及技术规范进行生产经营。企业应成立专门的安全生产管理机构，由具有安全生产专长的人担任安全生产厂长，生产班组也应明确负责安全的生产班组长，对日常生产安全进行检查、监督、指挥，及时处理安全生产问题，逐级上报。

2.建立卫生监督服务中心，配备职业医生

非煤矿山企业存在不可控的环境污染因素和意外伤害，让从业人员在非正常环境中长期工作，给他们的身心健康造成一定的危害，患上难以治愈的职业病或带来其它人身伤害。为了减少职业病的发生和及时抢救伤员，在企业附近建立卫生监督服务中心，可以就近服务，积极预防或治疗轻度职业病，定期对有害作业的从业人员免费强制检查，对患有轻度职业病者给予治疗，对患严重职业病者果断停止其作业，治愈后建议转岗。发达国家在安全生产管理上都建立了职业医生保健制度，我们可以学习它们的管理经验，建立起职业病防治保健制度［4］。

3.建立健全严厉的安全责任追究制度

在明确领导安全责任的同时，要建立健全安全责任制度和安全事故责任追究制度，完善精细化管理，建立事故隐患检查、登记、备案和首查负责制，严格追究事故前一天、一周、一月和一段时间以来所有到此检查和涉及此项隐患整改相关人员的安全责任。落实安全责任关键在于实行严厉的安全问责制:一方面，要建立安全生产目标承诺机制，在下级部门向上级递交年度安全生产目标保证书的基础上，将安全生产责任目标分解到同级相关部门，年初层层签好安全责任书，年中及时监督检查，年末按其目标进行量化考核，一级抓一级，层层考核，哪一层出了问题哪一层担责;另一方面，建立有效的激励机制和约束机制，实行安全生产绩效奖励机制，做到奖罚分明。安全生产责任问责制的实质是对上级查出的安全问题要有合理的解释和交代，对下级反映的问题，上级要有明确的答复或指示。

(四)建立健全安全事故善后处理机制，妥善处理已经发生的安全事故

一旦发生安全伤亡事故，职工、家属与企业就人身伤害赔偿往往发生不可调和的矛盾，以致影响企业正常生产，甚至波及社会秩序。为探明造成这种局面的根本原因，我们分析了大量案例，得出一个普遍性结论:没有建立起合理的人身伤亡善后处理机制，给受害者及其家属形成一种大闹得大利、小闹得小利、不闹不得利的假象。所以，凡事故必闹成了善后处理工作前的常态。要转变这种不良常态，必须探索建立一套程序有规定、赔偿有标准、赔款有保障的事故善后处理机制，妥善处理安全生产责任事故。

我们处理安全生产伤亡事故，现行做法有两种:一种是参加了工伤保险的企业，职工受伤时，由工伤局指定伤残鉴定机构进行伤残等级鉴定，然后根据《工伤保险条例》依法由工伤局按照伤残鉴定等级，向受伤者做出赔偿，进行妥善处理。这种处理方式一般不会发生争议。另一种是没有参加工伤保险的企业，职工受伤或死亡时，由职工家属与企业协商解决赔偿问题，协商不成，由司法调解判决处理。这种人身伤亡赔偿一般很难协商好，通常产生很大纠纷，而且历时长，对企业生产破坏性大，就是双方能够勉强妥协，也常会留下意想不到的后遗症。

我们总结工伤处理经验，建议在现有的工伤保险基础上，建立法定的工伤(亡)善后处理中心，具体建设途径，可按照以下步骤操作:

第一，由人力资源社保局牵头，筹建工伤(亡)善后处理中心。负责工伤登记、调查、审核、工伤保险缴费、工伤保险费用管理、工伤鉴定、理赔等事务。

第二，对企业提出要求，工伤(亡)善后处理中心有权审核企业入市资格，强制企业加入工伤保险［5］，否则，不准企业入市。这样做，有利于工伤(亡)善后处理中心开展缴费工作，其缴费标准参考同等发展中国家的缴费标准，结合本地的经济发展水平来确定。

第三，企业对工伤善后处理的义务:第一，按时足额缴纳工伤保险费;第二，如实填写工伤事故汇报表，及时向工伤(亡)善后处理中心报告;第三，收集工伤(亡)事故发生的现场影像资料、证人证言;第四，对工伤事故做出客观的责任分析，制成文件，作为分析企业安全责任大小和是否增加工伤保险缴费的依据;第五，提供工伤事故受害人及家属的身份材料以及工伤事故医疗发票，并加盖有效公章;第六，将第二到第五项的相关材料列目录装订作为档案材料，送交工伤(亡)善后处理中心调查审核。

第四，工伤(亡)事故受害人或家属的索赔程序:不再直接向企业索取，只要到企业领取工伤事故处理报告回单，带着相关身份证件到工伤(亡)善后处理中心申报赔偿。

建立工伤(亡)事故善后处理中心，对受害职工、企业、社会大有裨益。工伤事故发生后，善后处理中心对事故进行科学勘查，强化了对企业安全生产的监督，迫使企业完善安全生产措施，有效防止同类事故的再发生，同时，让企业转嫁了安全事故风险，减轻了工伤事故造成的经济赔偿压力。对受害职工而言，能够快速可靠地获得法定的赔偿，避免了为索赔带来的不必要的周折，缓和劳企关系，有利于社会的和谐稳定和企业的持续发展。

五 结论

总之，非煤矿山安全管理保障机制的建立是个复杂的系统工程，涉及到法律法规的不断建立完善、安全生产预防机制、安全投入环境建设装备改善、安全生产人的全面发展以及安全事故的善后处理问题，需要各方面共同努力。只有完善非煤矿山安全管理机制，各方面协同推进安全生产管理工程建设，非煤矿山安全问题才能得到根本性解决。

注释:

①本文关于娄底市娄星区非煤矿山的相关数据来源于娄底市娄星区安监局、娄底市娄星区财政局、娄底市娄星区2014 年度“矿山安全保障行”工作总结，下文不再标注。

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