“制度创新”突破产业转移的“嵌入性”约束※——苏州、宿迁两市合作共建产业园区的经验借鉴

杨玲丽

“制度创新”突破产业转移的“嵌入性”约束※
——苏州、宿迁两市合作共建产业园区的经验借鉴

杨玲丽

区域间生产要素价格差异较大时，受市场信号指挥的企业就会自发采取适应性行动，向要素成本较低的区域梯度转移。现实情况却是，产业转移的规模大大滞后于经济学理论预期，主要是受社会学的“嵌入性”机制约束，企业担心转移出去以后，失去其所嵌入发达地区的社会关系网络。因此，各地政府通过制度创新帮助企业突破产业转移的“嵌入性”约束。苏州和宿迁两市政府的做法是，政府作为产业转移的制度创新主体，通过制度安排迫使园区成为产业转移的推动主体，让苏州产业园区与宿迁产业园区合作共建产业转移园，让共建的产业转移园区成为苏州产业园区在宿迁的“飞地经济”，充分调动了苏州产业园区管理人员说服企业向外转移的积极性，加快产业转移步伐。而企业转移到共建园区后，仍然主要跟苏州的政府工作人员和苏州的企业打交道，有效地保留了企业嵌入苏州社会关系网络中的社会资本。

产业转移南北挂钩共建产业园区制度创新“嵌入性”约束

一、产业转移的“嵌入性”约束

推动传统制造业从沿海发达地区向内陆欠发达地区转移是我国推进产业结构调整，实现区域协调发展的重要战略。遵循经济学逻辑，不同区域之间的生产要素价格差异较大时，受市场信号指挥的企业就会自发采取适应性行动——向要素成本较低的区域梯度转移（Lewis，1954；Akamatsu，1961；Vernon，1966；小岛清，1987；Dunning，1989）。而新经济地理学理论也提出，当沿海地区产业集聚达到一定程度之后，拥挤效应会推高沿海地区的要素成本，最终驱动产业向要素成本更低的欠发达地区转移（藤田昌久等，2005）。现实情况却是，虽然产业转移确实出现，可其规模却大大滞后于理论预期。以2005年沿海地区用工荒为标志，东部沿海地区的劳动力成本以每年5%～10%的速度持续攀升，与之几乎同时出现的是东部地区建设用地资源基本耗尽，迄今为止，传统制造业在东部集聚的空间格局并没有发生根本性变化（叶嘉国，2013；白彦、吴言林，2010）。究竟是什么原因抑制了产业转移？经济学家主要从产业配套水平来解释，认为原因在于欠发达地区缺乏完整的产业链条为产业转移提供配套（谯薇，2008；何龙斌，2009）。这种解释的欠缺在于大规模的产业转移本质上就是一种大企业带动小企业、核心环节带动配套环节的产业链条迁移，例如香港和台湾制造业对珠三角和长三角的产业转移就是这种模式，因此这种解释只是描述了中国产业转移滞后的客观事实，并没有从理论上解释中国产业转移滞后的原因。

鉴于经济学和新经济地理学理论难以解释中国产业转移滞后的原因，我们从社会学视角给出合理的解释。从社会学视角来看，任何经济行为都是嵌入在社会关系网络和社会结构中的（Granovetter，1985），嵌入在社会关系网络中的企业之间更容易互惠信任并降低声誉的不确定性和违约的风险（Coleman，1990）。更重要的是，在地方政府主导中国经济发展的背景下，企业领导人与政府官员所形成的社会关系网络更容易给企业带来有利的政策资源（罗党论、应千伟，2012）。经济制度也是嵌入社会结构当中的，具有较强的路径依赖性（North，1981），当企业离开此网络时，所遇到的问题可能无法像以前一样顺利通过经济制度解决。因此，导致中国区域间产业转移滞后的核心原因是本地化的社会关系网络阻碍了企业的转移决策。而良好的社会关系网络是需要支付时间和成本来建立的，当一个企业在进行迁移决策的时候，必然会考虑在迁入地重新构建社会关系网络的成本。而且，在很多情况下，能否重新构建社会关系网络是难以预期的，所支付的成本也是非常不确定的，这使得企业为了避免脱离已经建立起来的社会关系网络而更倾向于留在本地。本文将这种阻碍产业转移的社会关系网络约束机制称为产业转移的“嵌入性”约束机制，并探讨苏州与宿迁两市政府怎样通过制度创新解决产业转移过程中的“嵌入性”约束机制。

二、突破产业转移“嵌入性”约束的宏观制度创新

广东省政府最早开始推动产业在省内转移的制度创新，但效果一般；而江苏省政府虽然推动省内产业转移起步较晚，但效果却较好。下面分别阐述两地政府突破产业转移的“嵌入性约束”的制度创新点。

1．旧制度（广东省）：政府作为产业转移的制度创新主体和推动主体

从中国的现实国情来看，政府介入产业转移的例子很多，但是成功的并不多。以广东省为例，当政府发现珠三角地区与粤东西北地区的经济发展差距越来越大，严重影响区域经济协调发展时，推出了“广东省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移”的制度安排，鼓励珠三角城市与欠发达城市共建产业转移园区。此共建园区前期是市与市之间的对接，后来又具体到区与区之间的对接。但是，在此制度安排中，政府一直既是产业转移的制度创新主体，也是产业转移的推动主体（见图1）。当政府作为产业转移的推动主体时，由于政府缺乏对市场的准确判断和政府干预市场的低效率，广东省大规模的产业转移并不很顺利，很多产业转移并没有按照省政府的预期进行。比如广东省从化市的生产牛仔服装的企业转移到了劳动力来源地湖南；再如较成功的中山（河源）产业转移园，转移过来的几家有代表性的企业均是从深圳、东莞转移出来的，而非从中山转移过来的；又如珠海，当年产业发展的起点定位就比较高，珠海本地企业正处在发展阶段，目前还没有进入到转移阶段，所以珠海政府推动企业向外转移的积极性也不高。

图1 广东省产业转移中的三方力量

2．新制度（江苏省）：政府作为产业转移的制度创新主体，园区作为推动主体

同样是通过共建产业转移园推动省内产业转移，江苏省的做法则是，政府作为产业转移的制度创新主体，通过制度安排迫使园区成为产业转移的推动主体，让发达地区园区与欠发达地区园区合作共建产业转移园，让共建的产业转移园区成为发达地区园区在异地的“飞地经济”，充分调动了发达地区园区管理人员说服企业向外转移的积极性，效果较好，（见图2）。此制度创新的优势在于发达地区园区作为产业转移的推动主体，充分调动了发达地区的积极性，因此已经被上海、浙江等地借鉴。苏州、宿迁两市合作共建产业园区的制度创新则是江苏省级政府宏观制度创新下市级政府的微观制度创新。

图2 江苏省产业转移中的三方力量

三、突破产业转移“嵌入性”约束的微观制度创新

1．微观制度创新载体：苏州、宿迁两市合作共建产业园区

随着改革不断深入，江苏省的苏南、苏中、苏北的区域经济梯度差距日趋明显，区域经济发展严重不平衡。2005年，苏州的GDP总量是宿迁的11倍，人均GDP是宿迁的7倍，宿迁已经成为江苏省经济高速发展的短板。2006年，在江苏省委、省政府的“南北挂钩共建产业园区”的宏观制度创新安排下，江苏省实力最强的苏州与实力最弱的宿迁合作共建产业园区，共同推进宿迁的经济发展。苏州与宿迁两市合作共建了6个产业园区，如表1。苏北发展协调小组发文（苏北协调发〔2014〕3号）通报的江苏省共建园区2013年度考核评价结果显示，在江苏省39家共建园区中，除“常熟东南经济开发区泗洪工业园”外，苏州和宿迁共建的其他5家园区均进入江苏省前十位，其中“苏州宿迁工业园区”连续5年位居首位。

2．苏州、宿迁市级政府推动产业转移的微观制度创新

（1）制度顶层设计：两市签署南北挂钩合作协议。苏州与宿迁两市每年由政府签署两市南北挂钩合作协议，从制度顶层设计层面确保共建园区的合作机制、产业转移、人才培训、金融科技等方面的合作。以2014年合作协议为例，制度顶层设计主要体现在：一是积极探讨共建园区的合作机制，完善联合协调理事会制度等；二是在产业转移方面，双方进一步整合资源，继续推动和引导苏州市国有、民营、外商投资等各类企业到宿迁市投资兴业；三是在干部培训和交流方面，苏州市继续帮助宿迁市做好基层干部含共建园区干部的培训工作；四是在金融合作方面，两市协调推进苏州市各金融机构在宿迁市设立分支机构，鼓励加大对宿迁市经济发展的支持力度；五是在科技合作方面，苏州市科技部门积极指导宿迁市科技园区、产业研究院等创新平台和载体建设。近年来，两市对口合作协议顶层设计目标基本全面完成。

（2）“制度保障”设计：契约先行。契约先行是两市合作共建园区的基本保证。因为苏州与宿迁两市的前期合作要10年，后期会更长久，如果没有契约，没有法律明确的权利和义务，合作很难持续。为了避免共建园区在运行过程中，由苏州主导“出人、出钱、招商、管理”，宿迁干部“不配合、不服气”的可能性，两市从一开始合作就签订了协议细则，详细规定遇到问题怎么解决，万一做不好风险如何分担等等。比如组织架构，哪些职务归苏州推荐，哪些归宿迁推荐；宿迁的权利义务，苏州的权利义务等。如果出现分歧，制度在先，法律在先，按照协议办事，避免不必要的纠纷。

表1 苏州与宿迁两市合作共建的产业园区

（3）“合作利益机制”设计：可持续发展策略。为了共建园区的可持续发展，两市政府协商从制度层面规划了共建园区的利益机制。①财政政策方面，合作两市不通过财政体制集中开发区的财政收入，即双方在10年内不拿走园区一分钱，全部用于滚动发展，10年后再协商分成。②税务留成方面，各项政府性基金和收费免于上缴，全力保障园区发展建设。③经营收益方面，共建的园区开发有限公司10年内的经营收益全部留在公司，股东不分红，用于滚动发展、做大园区，10年后再召开理事会讨论分成事谊（苏州占主要股份）。④土地政策方面，园区所在地政府保证合作开发园区对年度建设用地计划的需求。园区商住经营性用地的招标、拍卖、挂牌纳入合作开发园区所在地政府年度计划，涉及土地的出让、划拨和按规定必须进行的招标、拍卖、挂牌等土地公开市场管理，土地价格则由两市政府协商后在两市签订的正式合作开发协议及商务协议中予以具体明确。⑤合作开发园区享受园区所在地政府给予其他园区的各项优惠政策。①《江苏省南北共建工业园区的合作机制研究——以苏州市与苏北共建工业园区为例》，江苏省发展和改革委员会网站，http：／／www．jxdpc．gov．cn／rdzt／jjyjkf／dybg／201204／t20120418_72316．htm，2012年4月18日。

（4）“合作形式”制度创新：园区与园区对接，园区作为产业转移的推动主体。在省内产业转移的过程中，有多个推动者主体，即省级政府、发达地区和欠发达地区市级政府、发达地区和欠发达地区园区等。因此，相同的宏观制度安排可能会产生不同的效果。广东省和江苏省均进行了“发达地区与欠发达地区合作共建产业园区”的宏观制度创新实践，但是相比较而言，江苏省比广东省的产业转移进展更为顺利，原因在于两地帮扶结对子的关键的制度点不同，即微观层面的制度安排不同。广东省的有效的制度点是省级政府作为产业转移园区的推动者，推动市与市、区与区之间的帮扶。但是省级政府作为产业转移的推动主体，“拉郎配”只能管一时，管不了一生；而市级政府作为省级政府的政策执行者，一方面缺乏积极性，另一方面行政力量的作用也非常有限，企业未必愿意听从发达地区市级政府的制度安排而向外转移。而江苏省的有效的制度点是园区与园区的对接，发达地区园区作为产业转移的推动者，既便于说服发达地区园区内的企业向外转移，也能够实现点对点的挂钩，更有利于园区的发展与规划。以苏州与宿迁的合作为例，苏州的工业园区作为产业转移的推动主体，产业转移园相当于苏州的工业园区在宿迁的“飞地经济”，有效地调动起了工业园区的积极性，苏州的工业园区的领导有动力说服企业向外转移。

（5）“激励机制”制度创新：充分调动发达地区的积极性。省级政府制度安排下的市级政府的制度创新重点是要考虑发达地区的利益。让发达地区有利可图的制度安排将会激励发达地区政府官员的热情。苏州与宿迁两市合作的策略是，由苏州与宿迁合作共建产业园区，但是由苏州的园区控股并经营共建园区，让共建园区变成苏州园区在宿迁的飞地经济。在共建园区运营过程中，苏州方掌握绝对的决策权，此制度创新让发达地区有利可图，充分调动了苏州园区的积极性。具体来讲，合作为苏州带来好处是：首先，共建园区开发公司的利润分成主要归苏州。其次，将企业的研发中心和公司总部放在苏州，制造业环节安在宿迁，实现总部经济效应。再次，苏州把地方腾出来，让纳米、云技术、金融等新企业进去，“退二进三”，打造苏州产业转型升级新基地。

（6）“园区管理”制度创新：双方协商，发达地区掌握主导权。共建园区是苏州与宿迁合作的产物，因此，园区的管理理所当然是两市共同管理，但是在具体的管理细节上，两市的分工有侧重。①园区总体规划由双方政府协商确定。园区名称、规模和选址以及园区的发展目标、建设标准和产业定位由苏州和宿迁双方政府协商确定。②重大问题双方协商解决。一是由省政府、苏州市和宿迁市的主要领导成立联合协调理事会，作为共建园区合作建设的最高领导与协调机构，协调解决开发建设过程中的重大问题。二是成立共建园区双边工作委员会，由苏州市、宿迁市政府分管领导和苏州的工业园区管委会主要领导负责牵头，协调处理园区共建过程中的重大问题。③园区开发建设以苏州为主，主要由园区管委会运作。合作项目的开发建设和管理机构方面，以苏州为主组建，以充分发挥苏州的工业园区的主导作用，并将苏州的工业园区的新理念、新体制、新机制借鉴应用到共建园区的开发建设中。④园区基础设施建设以苏州为主，主要由园区开发公司运作。⑤宿迁主要负责拆迁安置、公共基础设施配套、社会管理等工作。这种双方协商、发达地区掌握园区管理主导权的园区管理制度创新，充分明确了双方的权利和义务，也充分调动了发达地区的积极性。

（7）“园区运营”制度创新：充分授权，市场化运作。市级政府推动两个园区合作共建产业园区后，政府不去干涉产业转移园的运营，而是充分授权，由苏州和宿迁共同出资成立股份公司，按照市场化来运营园区。以张家港经济开发区宿豫工业园为例：2006年11月1日，张家港市和宿豫区在连云港签订《共建张家港宿豫工业园区协议书》。然后，两市为园区充分授权，允许园区享受宿迁市一级财政。在园区建设方面，宿迁市的国土、规划、财政等管理部门在开发园区设立分支机构，成立相应的土地储备中心，实行园区所在地政府属地管理，授权行使省辖市管理权限。合作开发园区建立一级财政、一级预算，在宿迁市设立独立财政金库，自主负责区内的财政预决算管理，并在宿迁市政府的年度财政预决算中单独表述，统计指标属地管理。其次，园区开发公司与园区管委会分开运作，并按照市场化运作。2007年1月，注册成立“宿迁市张家港开发区投资开发建设有限公司”，按照市场化运作，自主决策，独立运行，负责园区的基础设施等开发建设工作。2007年3月，宿迁市委、市政府批复成立张家港宿豫工业园区党工委和管委会，给予管委会副处级建制，充分授权园区管委会按照市场化负责招商引资、合作项目的开发建设等工作。

（8）“人才培养”制度创新：“干中学”和培训宿迁干部。园区服务和管理经验是宿迁干部所缺乏的软实力。投资者愿不愿意进驻宿迁的工业园区，园区工作人员的服务水平是关键。苏州主要通过两个方面提升宿迁干部的园区管理经验。一是“干中学”。苏州派出大批优秀干部去宿迁任职，宿迁干部在与苏州干部共事的过程中，可以通过“干中学”的方式，学习苏州干部成功的园区管理经验、客商服务理念等。二是培训宿迁干部。以苏州宿迁工业园区为例，7年时间里，该园区共派出8批次、160多人次赴新加坡学习，已经实现赴新加坡干部培训100%的覆盖率，宿迁干部也享受着新加坡给予苏州工业园区的同等待遇。此外，还定期组织干部赴苏州工业园区学习，提升他们的园区管理水平。

（9）“资金支持”制度创新：股本金只给一次，后期滚动发展资金市场化运作。前期开发资金由江苏省级政府、苏州和宿迁市级政府共同出资，苏州市级政府的出资所占比重较大。在南北挂钩共建产业园区的制度背景下，苏州和宿迁合作共建的产业园区的初期运行费用由江苏省级政府出资一定比例，苏州市和宿迁市按一定比例进行配套，其中苏州市政府配套所占比例较大。比如，苏州宿迁工业园区是由江苏省财政、苏州工业园区、苏州市、宿迁市分别出了1亿元、1亿元、5000万元、5000万元作为股本金成立苏州宿迁工业园区开发有限公司，启动苏州宿迁工业园区的发展。后期滚动发展资金按照市场化运作。苏州宿迁工业园区开发有限公司用完股本金以后，苏州工业园区又以股本金的形式注入了3亿元，后来又由苏州工业园区进行融资担保，从国开行贷款6亿元。这些都是股本金，不是直接给园区的财政拨款，是按照市场化来运作的。

（10）“亲商理念”制度创新：为投资者建造一个“家”。“亲商理念”能够为投资者建造一个“家”，一流的政府服务可以吸引投资者。怎样为客商提供一流的服务？一是为每个企业安排专业帮办联络员。联络员作为政府和企业沟通的桥梁和纽带，具体负责项目联络、协调和帮办工作，并实行“首问负责制”。二是苏州派园区需要的干部到宿迁工作。三是兑现客商的承诺。正是有了从苏州派遣过来的干部，才可以从苏州招商时，对愿意从苏州搬迁到宿迁的客商承诺，如果他们迁到宿迁去，可以得到与苏州一样的服务。

四、制度创新绩效：嵌入性约束机制被打破，产业转移步伐加快

中国的改革开放本质上是一个逐步分权的过程，现行的财政分权和地方政府竞争推动着我国经济的持续高速增长（周业安，2014）。无论是早期的“财政包干”制度，还是1994年开始实施的分税制，都激励着地方政府追求当地经济利益最大化（周业安，2014）。当区域经济发展不平衡时，在江苏省政府的制度创新推动下，苏州和宿迁共建产业园区打破了产业转移的嵌入性约束，产业转移步伐加快，带动了宿迁经济的快速增长，主要体现在：①产业转移步伐加快，层次提高。截至2013年底，苏州市共向宿迁市转移500万元以上的项目605个，总投资额近766亿元，新增税收20亿元，带动就业23万人。②经济总量进一步扩张，发展后劲越来越强。宿迁市6个共建园区实现业务总收入487．1亿元，增长57．50%；实现税收收入15．08亿元，增长43．35%；公共财政预算收入8．35亿元，增长41．77%。③工业经济发展态势良好，产业层次越来越高。宿迁市6个共建园区实现规模以上工业销售收入413．84亿元，增长64．67%；工业增加值111．78亿元，增长58．53%。④外向型经济发展水平进一步提升，引领作用越来越强。宿迁市6个共建园区实际到账注册外资11383万美元，实现进出口总额31250万美元，增长47．31%。①《2013年苏州宿迁南北共建园区取得良好成绩》，江苏省人民政府网站，http：／／www．shxw．net／news／jiangsu／2014－02－26／16392．html，2014年2月26日。

1．何龙斌：《我国区际产业转移的特点、问题与对策》，《经济纵横》2009年第9期。

2．罗党论、应千伟：《政企关系、官员视察与企业绩效——来自中国制造业上市企业的经验证据》，《南开管理评论》2012年第5期。

3．谯薇：《西部地区承接产业转移问题的思考》，《经济体制改革》2008年第4期。

4．叶嘉国：《珠三角产业转移趋势及承接地应对之策》，《宏观经济管理》2013年第1期。

5．周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

［责任编辑：侯祥鹏］

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1009－2382（2015）05－0059－05

杨玲丽，上海政法学院社会管理学院副教授、博士（上海201701）。

※本文是国家社会科学基金青年项目“产业转移的嵌入性约束研究”（项目编号：13CSH067）、上海市教育委员会科研创新项目“上海产业结构调整的嵌入式约束研究”（项目编号：14YS156）、2014年度上海政法学院青年科研基金项目“上海产业结构调整的社会学研究视角”（项目编号：2014XQN01）的中间研究成果之一。