优化国土空间开发格局与大中小城市协调发展

蔡继明

优化国土空间开发格局与大中小城市协调发展

蔡继明

按照全国主题功能区规划所提出的“集中—均衡”的城市化发展战略，走以大城市（群）为主的城市化道路，才能提高国土资源配置效率，缓解城市化占用耕地和保证国家粮食安全之间的矛盾。为此要推进土地制度改革，建立城乡土地开源节流和确保国家粮食安全的长效机制，加快建立人口城市化的机制，完善大中小城市协调发展的政策体系。

集中均衡；大中小城市；合理布局

一、全国主体功能区规划：“两横三纵”集中均衡的城市化布局

全国主体功能区规划提出构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局，就是以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。这一战略的目标是要形成一种“集中—均衡”式的国土空间开发模式。所谓集中，是指在较小区域范围内集中开发，促进产业集聚发展，人口集中居住，城市密集布局，以较少的国土空间承载大规模、高强度的工业化、城市化活动，提高空间利用效率。所谓均衡，是指在全国范围内，形成若干个人口经济密集的城市化地区，并在全国国土空间上相对均衡分布，形成带动区域发展的新增长极，逐步缩小区域差距。

二、优先发展大城市有利于节约集约使用土地和保护耕地

从我国农村居民点（自然村）—建制镇—小城市—中等城市—大城市—超大城市—特大城市依次排列，其人均占地面积（平方米），依次递减为170—154—143—108—88—75（平方米）。即使从小城镇建设成效最高的苏锡常地区来看，建制镇的建成区面积平均已达到1.53平方公里，但平均每个建制镇的常住人口仅为6384人，建制镇的人口密度为4169人/平方公里，不到国家标准的一半。这说明，我国小城镇用地存在着严重的不经济现象。据测算，我国建制镇单位土地面积的建筑容纳量即容积率还不到0.2，全国小城镇可盘活的用地在30%以上。

三、我国大城市的人口规模还有很大扩展空间

我国的城市群与世界城市群相比，落差还很大。美国的纽约等三大城市群占整个美国经济总量的67%，日本的大东京等三大城市群占整个日本经济总量的70%以上，而我国的长三角、珠三角和京津冀三大城市群，只占全国整个经济总量的36%。在城市首位度方面，纽约占整个美国经济的22%以上，东京占整个日本经济的24%以上，而我国的长三角城市群中的首位城市上海仅占全国经济的5%。这表明，即使就我国的特大城市和超大城市而言，与世界级大都市相比，其规模仍有扩大的空间。

与国际大城市相比，我国的巨型城市也有发展空间。上海人口密度仅相当于面积相同的日本相应地区人口密度的一半；我国东部一些核心发达区域占全国土地面积的2.59%，集中了33.64%的GDP，但只拥有全国13.32%的人口；日本东京都、大阪府、神奈川县三个地区的面积，仅占全国国土面积的1.75%，却生产了日本31.21%的GDP，拥有日本22.94%的人口。我国四个经济特区的人口密度都比土地面积相当的纽约等都市区的人口密度低一半。我国是世界第一人口大国，大中小城市的标准也应该高于国际标准。过去我们总是强调遏制大城市的发展，而按照1980年的标准，超50万-100万人口的城市就被划为大城市，那么我国目前240个50万人口以上的城市就都成了被遏制发展的对象了。有鉴于此，我国有关部门近期正在征求意见，准备大幅度提高我国各类城市规模的标准，拟定中的新标准与1080年的标准对照参见表1。

表1 城市规模统计划分标准（单位：万人）

按照上述新标准，目前我国人口1000万人以上的超大城市只有3个，400万—1000万人的特大城市只有11个，100万—400万人以上的大城市只有113个，50万—100万人的中等城市只有114个，其余419个都是50万人以下的小城市。此外，平均人口为10749人（2009年数据）的建制镇有19600个。按照2011年的数据，我国超千万人口的超大城市只占世界总数的12%①，我国作为全世界人口最多而人均土地资源又低于世界平均水平的国家，千万人口以上的超大城市理应在全世界占有更大的比例。

四、我国大中小城市和小城镇的合理布局

到2020年，在预计人口14亿人、城市化水平60%的前提下，若实施大城市优先发展战略，即60%的城市人口分布在大城市、中等城市、小城市、建制镇的人口比重分别为0.19、0.14、0.19、0.08，那么全国城镇建成区占地总量为164780平方公里，参见表2。

表2 大城市优先发展（2020年预计人口14亿人，城市化水平60%）

根据同样预测，若实施小城市优先发展战略，即60%的城市人口分布在特大以上城市（大城市）中等城市、小城市、建制镇的人口比重分别为0.08、0.09、0.24、0.19，全国城镇建成区占地总量为183664.6平方公里。与采取大城市优先发展战略相比，建设用地将多增加18884.6平方公里。

表3 小城市优先发展（2020年预计人口14亿人，城市化水平60%）

以上城市群目前承载人口约44311万人，按照各地规划目标的基本情况以及我国城市化的整体进程，预计2020年全国10多个主要城市群将承载人口55312万人，届时占全国城市人口将达到66%，参见表4。

五、我国目前国土空间的粗放开发和浪费

1.人口城市化滞后于空间城市化，人口密度下降

过去，在经营城市的口号和土地财政的驱使下，地方政府热衷于不断扩大城市的空间，而抵制进城的农民落户、迁徙的人口定居。2000—2011年，我国城镇建成区增长了76.4%，而城镇人口只增长了50.48%（户籍人口增长更慢，近3年中只有2500万农民工落户），城镇人口密度由8500人/平方公里降至7300人/平方公里，人均建设用地142平方米，而发达国家为82.4平方米，发展中国家为83.3平方米。

表4 全国人口在不同城市群的分布（2010—2020年）（单位：万人）

我国城市人口密度与国外相比差距较大，2003年仅为847人／平方公里，超大城市仅为1405人／平方公里，与国外的差距非常大。如1992年，美国的纽约和俄罗斯的莫斯科，其人口密度已超过8900人／平方公里，法国巴黎的中心区更高达20400人／平方公里。

2.城乡建设两头挤占耕地

我国“十一五”期间，农村常住人口减少了6047万人，但农村居民点建设用地却增加了210万亩。与此同时，城镇工矿建设用地增加了2256万亩，其中53%为占用耕地。长此以往，我国规定的18亿亩红线很难守住。

3.城市建设用地供不应求

近些年，国土资源部每年下达的全国城市新增建设用地指标不过500万亩左右，而地方政府上报新增建设用地的计划总计都超过1000万亩，参见表5，情况越来越严重。

4.工农业用地粗放浪费

1997—2009年间，我国工业用地大约增加了2000万亩。据国土资源部的调查，即使在很多沿海经济发达地区，工业项目用地容积率也只有0.3—0.6，如果这些新增工业园区平均容积率能够提高一倍，达到0.6—0.8的基本标准，就可以节约1000万亩用地，相当于每个县增加3000多亩用地（近3平方公里）。此外，我国公益性用地严重浪费，自推行联产承包制以来，农地零碎分割非常严重，使实际可有效利用的土地大打折扣。而且县级行政区域过多，难以实施有效管理。我国大陆现有374个县级市、1636个县旗，合计2010个县级政府，其中20%的县土地面积不足1000平方公里，绝大多数县的人口少于100万人，少于50万人口的县也占到了总数的40%以上。过多的数量就超出了扁平化管理的可控范围，中央政府与县级政府之间，就必须设立省、地两级政府，就加大了中央政府对基层政情信息、决策系统的控制难度。

六、土地制度改革与机制政策设计

1.建议让农村集体建设用地进入市场

可将政府征地严格限定在公共利益范围内：一是城市新增非公益性用地由农村集体土地经由市场提供；二是城中村改造：在不改变农村集体土地产权的条件下由农民集体按照城市规划和建筑标准自行改造；三是允许农村集体宅基地的使用权抵押、出租和转让，从而为进城落户农民提供宅基地退出机制；四是城乡建设用地增减挂钩：农村建设用地大概17万平方公里，通过集约节约使用，至少可以节省出三分之一即5.6万平方公里的土地。要允许城市周边的农村与偏远地区的农村直接进行建设用地增减挂钩，城市周边农村在购得偏远地区农村建设用地指标后，可直接将耕地转变为建设用地并进入市场。

2.建立城乡土地开源节流的机制

一是对未利用土地的开发利用：我国未利用土地面积总计超过40亿亩，其中至少9亿—12亿亩适宜改造。建议采取有效措施，调动省市地方政府的积极性：例如，对整治的土地，可60%用做耕地，15%用于生态建设，25%可以用于其他建设，进行占补平衡和增减挂钩，并且可以省内异地平衡和挂钩。二是工业用地的集约化：如果允许工业企业和工业园区将集约使用土地后节省的工业用地按一定比例返还政府后转变为商业用地，就会形成一种激励相容机制，使企业与政府在节约集约使用土地方面实现双赢。三是农地的整治：同样地，如果允许地方政府和农民集体将土地整治后实际增加的有效耕地按一定比例转变为建设用地，也会形成一种激励相容机制，使中央政府、地方政府和农民集体在保护耕地方面实现三方共赢。

3.建立加快人口城市化的机制

中央政府可将地方政府将外来务工人员转变为本地市民的数量与下拨的新增城市建设用地指标挂钩，与中央政府的财政转移支付挂钩，与官员的政绩考核及升迁挂钩，从而使推进农村转移人口城市化成为地方政府官员的自觉行为。

4.建立确保国家粮食安全的长效机制

如果从制度上限制农地转用，就应该从政策上保证种粮的农民不低于土地转用后的收益。因此，建议不仅要对新增建设用地征收耕地占用税，而且要对新中国成立以来所有占用的耕地，都要征收耕地占用税。由此形成耕地保护基金，用这个基金的收益，按照比例补贴给承担了耕地保护的地区和农民。总之，既然民以食为天，既然粮食安全如此重要，就应该让种粮农民的收入不低于从事其他产业和职业所获得的收入。

表5 2011—2012年部分城市新区建设情况（人口：万人；面积：平方公里）

建议加大农业补贴力度，完善农业补贴政策，确保用于农业的投入每年实现较大幅度的增长，建立国家公共财政对农业投资稳定增长的机制。增加对重要农产品和“菜篮子”产品的生产性补贴，加快健全粮食主产区利益补偿机制，使主产区的大县、大市、大省的财政收入和水平逐步达到全国平均水平。对河南、黑龙江、吉林、江西等产粮大省和700个产粮大县，在农业补贴方面予以特殊倾斜。较大幅度地提高粮食价格，对种粮的补贴要和粮食产量、粮食的商品化率挂钩，进一步调动粮食主产区政府和广大农民生产的积极性。同时，完善与农资价格挂钩联动的农资综合补贴动态调整机制，增强农民对农资价格上涨的承受力。

各级人民法院，要无条件地受理违法占用耕地的案件，对于农民保护耕地的举报、上访和诉讼行为，要给予保护和奖励。只有这样，确保国家粮食安全的目标与粮农致富的目标才能一致；中央政府保护耕地的政策与地方政府保护耕地的自觉行为才能一致。

5.合并县级行政区域，为省管县创造条件

将我国2010个县级行政主体通过合并减少到1000个以下，甚至减少到600—800个，每个省只剩下原来数量40%左右的县，为省管县、取消地级市的行政设置创造条件、铺平道路。进一步改革全国行政区划的思路是将现有的34个省市区（民族自治区和特别行政区）分解为至少60个，从而使每个省级行政区域平均管辖10市（含地级市和县级市）10县，以提高管理效能，实现可持续发展。

注释

①据英国《每日电讯报》于2015年1月25日公布的一份2011年全球超级大城市排行榜显示。在该榜单中，共有25座人口超过1000万的城市入选，其中有3座城市来自我国。日本东京在榜上稳居第一，而紧随其后的是我国的广州市。该报认为所谓“超级大城市”，是指常住人口超过1000万人的大型都市。日本东京市以3420万人的人口总量稳居第一，而我国的广州市则以2490万人的人口总量位列第二，排名第三的是韩国的首都首尔，人口总量为2450万人。除广州外，我国另外两座上榜的城市是排名第10的上海和第20的北京。

（责任编辑：晓力）

Improve the Land Spacial Development Pattern and Coordinate the Development of Big-Medium-Small City

Cai Jiming

According to the“concentration-equilibrium”city development strategy in the nationwide main functional area planning,only the urbanization way,which focuses on the big city or big city urban agglomeration,will improve the territorialresourcesallocationefficiency,relievethecontradictionbetweentheoccupationoffarmlandduringthe urbanization and guarantee the national food security.Therefore,we need promote the land system reformation,allow the rural construction landaccess to markets,construct the long-term mechanism of land increasing income and reducing expenditureandthelong-termmechanismofguaranteethenationalfoodsecurity,improvepolicysystemofthe coordination development among big city,medium city and small city.

Concentration-equilibrium；Big-Medium-Small City;Proper Distribution

F061.5

A

2095—5766（2015）05—0005—05

2015—06—09

蔡继明，男，清华大学政治经济学研究中心主任，教授（北京100084）。