万岛之国如何应对灾害频频——印度尼西亚地灾与防治概况

◎姜 雅

万岛之国如何应对灾害频频
——印度尼西亚地灾与防治概况

◎姜 雅

▲班达亚齐海啸后的情形

班达亚齐重建后的景象

■新闻回放

2014年12月13日，印度尼西亚中爪哇省的班查内加拉县因为连日暴雨而发生特大泥石流灾害，造成至少32人遇难，76人失踪，40多间房屋被毁，600多名难民无家可归。在这场灾难中，印尼的国家减灾署会同国家搜救队和陆军抢险救灾分队官兵共计2000多人投入搜救。

在灾难过后不久，12月26日，再次唤起印尼人关于悲痛的记忆，这一天是印度洋大海啸的十年祭日。2004年12月26日，发生在印尼北部亚齐特区的里氏7.9级强烈地震引发印度洋大海啸，造成周边14个国家和地区受损严重，30万人死亡，50万人无家可归，其中印尼灾情最为严重，确认死亡人数13万人，估计共超过20万人死亡或者失踪，直接财产损失49亿美元。

■背景分析

这里被称为“地灾超市”

印尼是一个位于亚洲东南部、地处赤道的万岛之国，由太平洋和印度洋之间的17508个大小岛屿组成。由于印尼的地理位置正好处于欧亚大陆南亚边缘与澳洲大陆板块及太平洋大洋板块三大巨型地壳板块的结合部，晚生代时亚洲大陆板块边缘开始裂解，中生代至现代，这个位置地壳运动频繁剧烈，形成了现在印尼苏门答腊西南部—爪哇—鲁沙登格拉现代火山岛弧带及环太平洋地震带，因此印尼境内有大小火山400多座，每年发生的大小地震不下数千次，地震还不时引发海啸。再加上印尼常年雨水丰富，工业过度开发对环境造成了一定程度的破坏，乱砍滥挖现象又屡禁不止，导致印尼的水土流失非常严重，很多山体也变得非常脆弱，大量的地方都被视为山体滑坡易发的区域。因此，印尼也被称为“地灾超市”。

在印尼的2.37亿人口中，大约有60%的人口都密集居住于仅有12万平方公里的爪哇岛上，因此发生在爪哇岛上的自然灾害很容易造成比较大规模的人员伤亡。去年12月13日的泥石流灾害就正巧发生在爪哇省中部。引发此次特大泥石流灾害的直接原因是连日来的暴雨。每年11月到来年4月是印尼的雨季，因此经常会暴发强降雨引起泥石流灾害。间接原因有两点，一是引发发生地是个群山环绕的大山谷，那里土质疏松而泥泞，因此极易发生泥石流灾害。二是印尼是个热带国家，农村的房屋都不是很结实，所以当泥石流来的时候，他们的房子没有任何招架之力，居民也就无处可逃。

印尼是全球自然灾害极端频发的国家之一。据印尼官方统计，仅去年开年第一个月，该国遭受山体滑坡、火山爆发、洪涝灾害等自然灾害就达203起，死亡人数178人，120万人被迫疏散。而根据印尼官方对2014年第一季度的灾情统计，共发生洪水、龙卷风、火山爆发、山体滑坡、干旱、森林火灾、大海浪等各种自然灾害共计372起，死亡245人，受伤1523人，上百万人流离失所。而近年来，印尼的自然灾害发生频率也大致如此，火山、地震、海啸接连不断。

■机制研究

三级主体应对地灾

印尼灾害应对机制的实施主体主要有三级，第一级是灾害应对的内阁部委级常设机构，第二级是出现重大灾害时临时成立的紧急应对委员会，第三级是国际援助组织。

印尼2007年颁布了《灾害应对法》，成立了一个跨部门的省部级灾害应对协调机构——印尼国家灾害应对署，它成为印尼的灾害应对常设机构。该机构分成两个部分：指导委员会和执行部门。指导委员会由政府官员和地质灾害专家组成，为灾害应对提供咨询和建议。执行部门是国家灾害应对署的日常办事机构，具有协调、命令和实施防灾减灾政策的功能。印尼灾害应对署下设地方各级灾害应对分署，以便将防灾减灾工作更好地贯彻执行到基层各县。

除常设机构灾害应对署以外，印尼还有一些非常设机构，是当有重大灾害发生时临时组建的灾害应对委员会。委员会主席可以直接向印尼总统汇报工作，大大减少了层级传达的拖沓性，提高了政府办事效率。灾害应对委员会主要负责灾区重建的规划和实施，在这个过程中，委员会有权批准外国援助机构进入灾区开展援救活动，有权统一审核和批准重建项目，在灾后重建过程中发挥了重要作用。委员会任期四年，四年结束后，该委员会依法撤销，部分权力回归国家灾害应对署，部分权力移交给灾区重建委员会。

在印尼的灾害救援和灾后重建工作中，国际组织作为非常设机构也发挥了重要作用。比如，在2004年12月26日印尼亚齐特区和尼亚斯地区发生重大地震海啸灾害后，共有35个国家的军队进入印尼领海、领空、领土参与了灾后第一阶段的紧急救援行动，另有数十个国外组织参与了灾后重建工作。2008年重建任务基本完成，这些国际援助机构陆续撤走，但是联合国儿童基金会、开发计划署等的主要机构还继续留在这两个灾区帮助当地人民恢复生产生活。

■重建范例

大海啸之后的重生

2014年是印度洋大海啸10周年祭。以发生在2004年 12月26日的这场特大海啸灾害为例，为了实现受灾地区亚齐特区的灾后重建，印尼政府预算了700亿印尼盾（约70亿美元）的重建资金。实际筹集到72亿美元，31%来自中央政府等国内资金、36%来自国际非政府组织，33%来自多边及国际援助。重建任务时间结束时，尚有7%的资金没有使用完。这些灾后重建工作的主要内容是：

安置流离失所的难民。新建了10万户以上的住房来安置难民，加上各种配套设施，共建设了超过800万平方米的建筑物。对于住房重建，印尼政府统一规划标准，规定重建房屋建筑面积人均36平方米，抗7级地震，建房用地采用私人自用地和公共用地相结合的处理办法。

恢复农业生产。海啸基本摧毁了当地的渔业生产基地和捕鱼船。所以印尼政府重建了养鱼场和捕鱼船，修复了780平方公里被海水摧毁的农田，及164公里的农田排水灌溉系统。

重建中小企业。灾后大量人员失业，印尼政府通过培训和小额贷款支持重建各种类型的中小企业，来解救失业人员和减少社会经济压力。中小企业的活跃作为经济产业的微观主体也推动了当地经济的恢复和发展。

修复公共设施。当地大量的政府机构、学校、医院、寺庙、公路、桥梁等公共设施在海啸中被摧毁，需要重新修建。重建过程中首先考虑的是医院，其次是永久性的居民住宅。由于亚齐特区是政教合一的特区，所以清真寺的重建成为位居第三的重要公共设施恢复项目，之后才开展学校、公路、桥梁等公共设施的重建工作。

建立灾害预警系统和灾害避难场所。鉴于海啸等自然灾害今后还有可能频繁发生，印尼政府在恢复重建资金规划中效仿日本设置了“建立灾害预警和灾害避难所项目”预算。在重建工作当中，首先建立了重建项目信息中心，外国捐助者可以通过互联网平台进入该信息中心查阅灾后重建项目的实施情况。其次建立了灾害信息中心，该中心与国际卫星预警信息中心联网，可以将当地数据和国际数据进行交换，发出预警。在灾害防治体系建设中，印尼学习了日本很多有益的做法。日本也是地震、海啸等自然灾害频发的国家，在日本国内，小规模的地震是家常便饭，普通民众根本就不会惊慌。日本从小学阶段就人手一册《灾害紧急应对手册》，还经常在各个小学里举行防灾演习。日本的灾害避难所通常是各个区域内的小学。与日本不同的是，印尼政府并没有把小学作为灾害避难场所，而是在亚齐特区临海人口稠密区域分别专门建立了7个海啸避难所，能够保证附近居民在接到海啸预警信号后20分钟以内进入该所避难，为重特大灾害的防治工作打下了基础。

（作者单位：国土资源部信息中心）