“十三五”时期国资国企改革展望

摘 要：文章回顾了我国国资国企改革的进展情况，分析了“十三五”时期国资国企改革的新变化、面临的挑战与机遇，并探讨了未来一段时期四个方面的改革重点任务。文章指出，在“十二五”时期，国有企业步入了一个相对平稳的改革与发展阶段，但也遗留了不少进展缓慢的改革任务。在“十三五”时期，国资国企改革总体形势将与“十二五”时期保持相对一致，呈现出稳中有进、增量改革和结构优化的特点。在规范改革的前提下，国资国企改革有望在四个方面取得进展：一是准确界定企业功能定位与实施分类监管；二是推进国有资本投资运营公司试点与完善以管资本为主的国资管理体制；三是依托资本市场，积极发展混合所有制；四是深入推进国有经济战略性调整与优化国有资本布局结构。

关键词：国资国企；改革；混合所有制

作者简介：余菁，女，管理学博士，中国社会科学院工业经济研究所研究员、博士生导师，从事国有企业改革、公司治理等研究。

中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2015）06-0047-08

一、改革进程回顾与最新进展

改革开放以来，国资国企改革经历了三个发展阶段。党的十八届三中全会针对“十二五”时期国资国企改革的各种重大现实问题作出了总体部署，而后，国资国企改革呈现出进一步规范和加强监管的新情况。

1. 改革进程回顾

回顾改革开放以来的国资国企改革进程，经历了三个阶段。在第一个阶段，先是出现了国有企业改革的有关问题，而后在第一阶段后期才有了建立和改革国资管理体制的思路。在第二个阶段，国资管理体制基本维持不变，国企改革取得了比较明显的进展。在第三个阶段，国资管理体制进行了重大改革，国有企业改革与发展呈现出了新形势。

第一个阶段是从改革开放初期到20世纪80年代末。开始，没有“国资改革”的提法，只有“国企改革”的提法，直到1988年以后，才出现了关于建立和改革国有资产管理体系的讨论。这一时期，国有企业在维持其正式制度安排在总体上的相对稳定性的同时，在微观层面的经营管理活动中以及在局部的个体企业中，展开了如何进入市场的实践探索，各种与市场规则相匹配的经营观念也开始从不同方面渗入国有企业组织制度之中。

第二个阶段贯穿了整个90年代。这一时期，以东欧国家剧变和东南亚金融危机为国际背景，中国国有企业经历了一轮触及生存根本的市场考验。进入到90年代后期，国有企业改革以难以阻挡之势，走向了推行全面的市场化和公司制股份制改革的方向。大量的市场化元素以渐变乃至突变的方式，被引入到国有企业之中，国有企业迎来了在企业组织制度形式层面发生系统性变革的一个改革高潮期。同期的国资管理体制在维持现状的同时，呈现出来的主要是被动适应国有企业加快市场化改革的要求的状态。

第三个阶段以跨越世纪之交及国务院国资委的正式成立为起点。这段时期，以新的国资管理体制为体制保障，国有企业在市场经济条件下极大地释放了发展活力，充分享受了为期数年的宏观经济景气周期所带来的企业发展壮大与繁荣的机遇期——尽管也经历了2008年的国际金融危机爆发的波折。一方面，为数众多的国有中小企业经历了“市场”之考，或者转化成了非国有企业，或者是整件制地转化成了相对充分市场化的国有企业；另一方面，国有大企业在保持集团公司总部的企业制度形式相对稳定性的同时，在二级企业或三级企业以及以下层次的企业层面，相对充分地推行了市场化改革。不过，与此同时，我们也看到，市场化的力量并没有渗透到国有企业组织制度的所有方面，在与体制性因素结合最紧密的、关键性的制度安排上，非市场化因素仍然占据了主导地位——尤其是在那些与国资管理体制紧密相关的领域中，高度行政化的国有企业组织制度形式的深刻烙印，被保留下来了。

在国际金融危机爆发之后，国有经济经历了短期的大落大起，先是明显的衰退，然后，又迅速从刺激性的宏观经济政策受益。进入“十二五”时期，国有经济在国民经济中发挥越来越重要的作用。在中央政府层面，国务院国资委对中央企业提出了“做强做优，培育世界一流企业”的目标，一批中央企业在壮大经济规模、加快“走出去”和承担企业社会责任等方面，有了长足发展。在地方政府层面，国有资产的统一监管体系日趋完善。一些地方政府扩大了地方国资委的国资监管范围，采用直接监管、授权监管和委托监管等方式，推动对国有经营性资产的统一监管。还有一些地方政府已经将金融资产、其他政府部门所属国有企业也先后纳入了地方国资委的统一监管范围。

2.国资国企改革的最新进展

2013年，党的十八届三中全会作出了全面深化改革的战略部署，国资国企改革作为其中的重要任务，也有相应的改革部署。这些改革任务涉及到了“十二五”时期国有经济改革与发展中面临的重大现实问题，这其中有不少问题，是国家发改委在“十二五规划”中已经提出来但进展缓慢的改革任务。

在国有资本管理方面，主要的改革任务是：一是完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管；二是改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司；三是引导国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全；四是划转部分国有资本充实社会保障基金，提高国有资本收益上缴公共财政比例。

在国有企业管理方面，主要的改革任务是：一是准确界定不同国有企业功能，加大对公益性企业的投入；在国有资本继续控股经营的自然垄断行业，放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。二是推动国有企业完善现代企业制度，健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。具体任务包括：建立职业经理人制度；深化企业劳动人事制度改革；建立长效激励约束机制；推进国有企业重大信息公开。此外，还要积极发展作为基本经济制度的重要实现形式的混合所有制经济。

在党的十八届三中全会召开之后，中央全面深化改革领导小组作为最高领导机构，先后两次审议了四份有关国有企业的政策文件。第一次是2014年8月18日，审议了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》、《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》。第二次是2015年6月5日，审议通过了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。以上四份文件强调，要进一步规范和加强国有企业监管。另外，中央巡视组分批次对数十家中央企业进行了专项巡视，有力推动了国有企业的党风廉政建设和反腐败工作。

二、改革面临的新形势、挑战与机遇

与以往相比，当前我国国资国企改革面临的改革形势，发生了一些重要变化。国资国企改革既面临如何促成改革共识、化解历史遗留问题和抑制既得利益集团这三大挑战，同时，在变化的形势中，又蕴藏了深化改革的新机遇。

1.新形势

首先，国际政治经济形势更加严峻化，不确定性因素增多。从国际环境看，形势变化主要体现在两个方面。一方面，是宏观的意识形态走向与国有企业改革方向选择层面的变化。20世纪80年代末、90年代初，市场化改革在全球范围内成为了主流，左右了东欧国家改革政策取向，也对我国国有企业改革方向的选择产生了决定性的影响。2008年欧美发达国家金融危机爆发后，其倡导的新自由主义与市场化改革方向，在全球范围内受到了广泛的质疑。像美国这样的自由市场国家也实行了临时的“国有化”政策。上述实践取向的显著性变化，增加了我国国资国企改革方向抉择的复杂性。另一方面，是与微观国有企业的经营实务息息相关的操作层面的变化。这些年，伴随我国社会经济对外开放程度进一步提高，国有企业“走出去”进程明显提速，一批国有企业在全球市场的影响力越来越大，与国际社会的互动越来越充分。在上述过程中，来自国际社会的形形色色的商贸规则与社会交往规则，也越来越多地渗透和影响到了我国国有企业的日常经营行为。到目前为止，我们的国有经济部门还没有形成系统应对这些影响的有效思路，在微观操作中，无论是在提升和改善海外营商环境方面，还是在加强境外国有资产监管方面，都尚且停留于被动应对的局面。

其次，国内经济步入“新常态”，国有经济部门在“新常态”下的功能定位有待进一步明确。“新常态”是一种既要稳定增长速度又要确保增长质量的经济运行状态。而从实践层面来看，对增长速度与增长质量这二者，往往是不得不要有所取舍的。在“新常态”下，国有经济既承担了稳定增长速度的任务，也承担了提高增长质量的任务。在过去相当长一段时间里，传统产业领域的国有企业实现的是有速度却没有质量的增长；在另一些新兴领域，国有企业追求有质量的增长却可能难以在较短时期内反映出企业规模或效益的速度型增长，且其未来的有质量的增长到底能否最终实现，这也是有待经受考验的。在“新常态”下，国有经济部门的功能再定位，不仅将体现为对微观层面国有企业的不同增长模式或发展模式的具体权衡，还将体现为国有经济在中观产业结构与区域布局层面上的有进有退的新安排。

最后，是反腐败与国家治理现代化的新形势，也在影响国资国企改革的未来走向。我国自上世纪末以来的国有企业改革，基本是在市场化改革的政策取向下推进的，经济激励较足，对微观操作层面的具体改革行为的规范性制度要求相对粗放，容错空间较大。而“十三五”时期的国有企业改革与发展，是在依法治国、规范社会治理的背景下推进的，这对企业运行和改革举措的操作程序的规范性提出了很高的要求，在执行中，既要考虑经济效率和企业活力的因素，还要充分考虑社会公平正义的因素。以往适用的那些短期性的、强刺激的改革政策，在新的形势下，已经没有太大的现实可行性，而将被长效性的、相对温和的激励政策手段所取代。这一制度约束的取向决定了改革举措的有效空间被压缩了，改革政策制订的难度将进一步加大。

2.挑战

当前，对我国国资国企改革深化构成挑战的因素集中体现在三个方面：一是较难达成的改革共识；二是困扰国企改革多年的历史遗留问题；三是阻滞改革深化的既得利益集团。

首先，是较难达成的改革共识。从实际操作层面看，关于国资国企改革的诸多重要现实问题，人们仍然抱着很多存在明显分歧的观点与看法。比如说，积极发展混合所有制，有人对之寄望颇高，也有人对之所可能引发的国有资产流失问题忧心忡忡。再比如说，有关竞争性领域的国有企业的改革方向，有人认为应该坚持20世纪末的改革思路、倡导国有企业全面退出竞争性领域，也有人针锋相对，认为有条件的国有企业在竞争性领域也可以做大做强。还比如说，员工持股制度，有人认为这是一种有代表性的长效激励类的制度安排，另有人却认为这是允许少数国有企业的“内部人”私分全民所有资产的不公平的做法。即使是像实施分类改革和明确国有企业功能定位这样的争议相对较少的改革思路，在实际操作层面，各地方、各部分仍然可能为到底分几类以及以什么为分类标准和依据等具体问题争执不下。

其次，是历史遗留问题。尽管我国国有企业改革历时已经三十余年，但到目前为止，国有企业的不实不良资产、企业办社会、富余人员就业和离退休人员的社会管理以及由人员而衍生出来的民生保障职责与相应的成本费用等各种形式的历史遗留问题，仍然构成了阻碍国有企业改革与发展的巨大负担。在部分老工业基地或资源枯竭型城市，其经济越欠发达，国有经济比重越高，类似的历史遗留问题越严重，国有企业调整改造和解决历史遗留问题的工作难度越大。而且，大多数的历史遗留问题，早已经超出了微观个体企业自身的财务承受能力。妥善处理和解决国有企业历史遗留问题，需要有针对性的政策介入和相应的财政手段作配套支持。

最后，是既得利益集团的问题。有观点将一些重要的国有企业特别是国有垄断企业及其高管划为一类既得利益集团，称之为呈“藩镇割据”之势的独立王国，并认为，它们具有阻碍破除垄断和深化国有企业改革的力量。剧锦文（2014）认为，国有企业内部人组成的利益集团可以成为反对产权改革的力量，因为一旦厘清产权、明确产权界定，就意味着损害利益集团对国有资产进行处置的权益，会动了他们的奶酪。[1]从近期开展的中央企业巡视工作情况看，相当数量的被巡视的中央企业在项目投资决策、采购和工程项目招标、干部选用等方面，存在不同程度的违反规定与“利益输送”的问题。只有通过加强审计、纪检巡视和社会监督，打破国有企业内部人形成的既有利益格局，全面规范国有企业的经营行为，才能营造出深化国资国企改革所需的规范与合理的体制机制环境。否则，如果没有必要的制度规范约束，既得利益集团就有可能将有关的改革政策转化为固化其既有利益格局和进一步谋取私利的有利条件，造成更严重的国有资产流失后果，加剧分配不公的社会矛盾。

3.机遇

在即将迈入“十三五”的时点上，尽管我国国资国企改革面临极其复杂的形势，面临严峻的挑战，但我们也要看到当前形势中蕴藏的有利于深化国资国企改革的三个重要机遇。

首先，是在全面深化改革背景下的主动求变的改革机遇。一方面，与20世纪90年代末国有企业改革不同，当时的改革，面临的是国有企业全面陷入经营困境的、不得已而为之的改革形势，但这一轮深化改革，国有企业总体发展情况仍然是向好的。另一方面，当前深化国资国企改革，不仅仅是针对国有经济部门的改革，还伴随了政府与市场的关系向更加合理的方向的调整以及政府管理体制和职能向服务型政府方向的转变，同时，还伴随了统一开放市场体系的改革以及财税金融体制的改革。综合以上两方面因素，在国资国企改革政策设计时，有相对宽裕的创新空间。

其次，“一带一路”战略的提出，有效拓展了我国国有经济的发展空间。有观点认为，“一带一路”是我国“第三次对外开放”的大战略，前面两次分别是开放特区和加入WTO。作为新形势下的战略性部署，“一带一路”战略在开拓市场空间和促进区域协调发展方面，有极其重要的意义。国有企业，依托其在高铁、核电、特高压、港口等重大基础设施建设等领域的优势产业基础，有望成为落实“一带一路”战略的重要主体，并在参与过程中，系统性地提高自身的国际化和品牌化运作能力。

最后，是资本市场对深化国资国企改革的认同度较高。十八届三中全会召开后不久，我国证券市场开始有了稳步攀升的表现，而深化国企改革，成为了推动这一轮证券市场繁荣的一个重要因素。有的国有上市公司还适时推出了员工持股计划。尽管2015年中期股票市场出现了大幅调整，但从中长期看，资本市场仍有可能为中央和地方国有企业加快国有资产证券化、实施兼并重组和国有上市公司市值管理，提供难得的有利条件。通过组建产业投资基金或股权投资基金等资本市场的运作手段，国有企业可以更加便捷地引入战略投资者，解决国有股“一股独大”、资产负债率趋高和国有资产流动性较差的问题。

三、改革态势

自十八届三中全会召开后，社会上普遍期待中央政府出台关于国资国企改革的顶层设计，有关文件至今尚未出台。本节将给出对“十三五”时期国资国企改革总体态势的判断，特别强调国资改革与国企改革协调推进的重要性。

1.总体态势

“十二五”期间，国有企业改革的指导思想及总体思路是在党的十五大确定的国有经济战略调整和党的十六大确定的国资管理体制改革的政策框架下推进的。在“十二五”时期，我国国有企业步入了一个相对平稳的改革与发展阶段。在此前较长时期里，国有经济部门一直呈现出国有企业绝对数量下降和国有经济在国民经济中占比持续下降的“双降”态势，而这一态势，在“十二五”时期基本得到了扭转。在“十三五”时期，国资国企改革的总体形势将与“十二五”时期保持相一致，不过，顺应新形势，国资国企改革的政策框架也将出现积极的变化。“十三五”时期，有望成为我国国资国企改革进程中又一承上启下、稳中有进的发展阶段。

稳中有进，将成为“十三五”时期国资国企改革的主要特点。就改革的大政方针而言，我国国资国企改革始终必须坚持中国道路，坚持国有企业在国民经济中发挥不可或缺和不可动摇的重要作用，同时，又要坚持市场化的改革方向，要努力引导国资国企向能够适应市场起资源配置的决定性作用的要求的体制机制转变。从“稳”的角度讲，改革必须以不能改掉国有企业的基础性地位与主导性作用的大局为限。从“进”的角度讲，改革应该以更快更好发挥市场导向的经济效率优势，做大做强国有经济实力和竞争能力为努力目标。

在稳中有进的前提下，“十三五”时期国资国企改革有望紧密围绕以下三个方面来展开。

第一，是规范改革。规范改革，是这一轮深化改革的底线要求，是不能踩的“红线”。它具体包括两层含义，一是改变以往不规范的传统做法。现在一些国有企业仍然禁而未绝的违规违纪现象，将成为进一步规范改革的重点。二是新推出的改革举措本身，要符合规范性制度要求。像过去那样有可能造成国有资产流失的改制或“混改”的办法，在新的改革形势下，是不能再重复发生的。同时，规范改革，又是深化改革的前提条件，无论是加强国有企业党建工作，还是加强国有企业反腐败工作，都意在强化国有企业讲规矩、守纪律的行为规范，强化国有企业领导人和员工为国家、为社会、为党和人民服务的责任意识。规范改革，与促进国有企业改革和发展的其他具体工作，这二者并不矛盾，像增量改革、结构优化之类的具体工作，应该在坚持规范改革原则的基础上来推进。

第二，是增量改革。有两方面的因素决定将改革重点放在增量改革上有必要。一方面，当前的我国经济既要承受经济增长速度减缓的压力，又要承受经济发展中内生的结构性矛盾趋于尖锐化的压力，要化解上述巨大的压力，仅仅靠经济存量调整和优化，是不够的，还必须寻找到新的经济增长点。相应地，国有经济部门的改革与发展，也需要融入寻找新的市场机会和大力拓展增量发展空间的任务。另一方面，增量改革，是多年来我国国有企业改革从实践中总结出来的经验性原则。无论是发展混合所有制、引入战略投资者或者是员工持股，再或者是建立职业经理人制度，都可以考虑采用增量改革的思路。这将有助于避免触动存量部分涉及的过于复杂的利益关系，从而有助于降低改革遇到的阻力和失败的风险。

第三，是优化结构。过去十余年间，国有经济部门规模总量指标增长较快，问题较集中地表现为结构性问题。结构是否优化，应该是检验国资国企改革是否取得成效的客观标准。具体讲，结构得到优化，将体现为：国有资产证券化程度、国有资本布局与结构调整的变化情况、国有资本盈利能力或红利收缴水平以及其他可度量的经济指标值的积极变化。

2.国资改革与国企改革需要协调推进

在国资国企改革的顶层设计层面，最具不确定性的因素是如何处理国资改革与国企改革的关系的问题。这个因素，会直接影响到“十三五”时期国资国企改革进展及其成效。在前文论述的国资国企改革第三阶段，以设立国务院国资委为标志的国资改革为随后十余年的国有企业改革奠定了体制机制基础，扭转了国资国企改革第二阶段设定的一些改革方针和思路。国有企业改革行至今日，再向纵深推进，同样需要相协调配套的国资改革的有力政策安排来创造体制机制条件。

近年来，人们已经渐渐就现行国有资产管理体制的弊端达成共识，即：行政化倾向明显，国有资产监督管理职能与国有资产运营管理职能混淆在一块，暴露出与国有资本出资人职责相关度弱的行政化管理职能扩张明显的弊端，这反而削弱了与国有资本出资人职责紧密相关的核心性管理职能的行使，抑制了微观层面的企业活力，使国有资本布局与结构战略性的必要调整总是难以落到实处，最终造成了国资经营收益水平不高的局面难以得到有效改观。尽管人们对上述体制弊端的认识已经趋于清晰，但过去一年多时间里，国资改革进展不明显。以开展国有资本投资运营公司试点为例：十八届三中全会提出，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建国有资本投资运营公司，这是完善国有资产管理体制的重要举措。其后，虽然中央和地方国资委都确定了一些试点企业，但在关系到国资监管部门对试点企业授权这样的实质性问题上，没有取得明显的突破，对现行的国资管理体制的触动作用非常有限。

束缚改革进展的矛盾点在于，国资监管部门的改革思路与其他观点之间，存在着根本性的分歧。国资监管部门倾向于认为，这一轮深化改革的重点仍然应该落在改革国有企业上。也就是说，国资改革的思路应该是进一步强化国资监管职能，要在过去的“管人、管事、管资产”的管理体制的基础上，进一步增加以管资本为主的监管职能。而在国资监管部门之外，有不少人的观点认为，这一轮深化改革的重点应该是改革国资监管部门，而不是改革国有企业，关键是要改变现行国有资产管理体制的突出弊端，用以管资本为主的管理体制，去替代过去的“管人、管事、管资产”的管理体制下的监管思路，放活国有企业。在上述两种观点针锋相对的形势下，加强国有企业党建和反腐败的有关工作，在客观上对国资监管部门倡导的强化国资监管职能的思路形成了一定的助力。

我们认为，在规范改革的前提下，有效的国资改革和国有企业改革，这二者之间应该努力形成互促互进的良性关系。如果一味强调强化国资监管，致使国资管理体制的所谓“改革”与“完善”脱离于国有企业深化改革的现实需要，那么，这种监管的做法，很有可能会沦为低效率的和失败的“监管”。在理想状态下，一方面，有效的国资改革，为国有企业改革创造更加规范、便利的体制机制条件；另一方面，有效的国有企业改革，会显著地提升国有资本投资运营的成效。促进国有企业改革与发展的其他工作，不仅需要加强国资监管，还需要创新工作思路，既要将国资监管重心凝聚到关键性监管环节上，真正管住必须要管和能够管好的事项，还要更加充分地发挥市场竞争的硬约束作用，简政放权，将那些“可管可不管”、“管了却管不出实效”的日常经营事项和“出问题找不到问责主体”的管理权限，都放权给被监管企业，最大可能地释放包括国有资本投资运营公司在内的国有企业的活力和创造力，切实促进国有资本效益和效率水平的提升。

四、改革重点

“十三五”时期，国资国企改革有望在规范改革的前提下，从以下四个方面取得进展。首先，是因地制宜，因企制宜，扎实推进准确界定国有企业功能定位的工作，按照分类监管的要求，完善符合中国国情需要的现代企业制度。其次，是以国有资本投资运营公司试点工作为抓手，大力推动完善以管资本为主的国资管理体制。再次，是依托资本市场，积极发展混合所有制。最后，是深入推进国有经济战略性调整，进一步优化国有资本布局和结构。

第一，准确界定企业功能定位与实施分类监管。这应成为理顺国资改革与国企改革关系的关键环节。在过去一年多时间里，无论是在理论研讨中，还是在企业实践中，人们对准确界定国有企业功能定位、分类管理与分类改革的必要性，已经达成了不少共识。但对于到底为什么要实施分类改革以及分类改革与其他改革任务之间的关系，仍然认识不够清晰。笔者认为，分类思路，其根本意义在于突破那种将国有企业看作“铁板一块”的监管思维，从而能引导国资管理体制向更加符合国有企业运行规律的方向转变，尊重国有企业的现实多样性，营造差异化制度环境，来帮助国有企业更加有效地应对和解决其在改革与发展中遇到的具体实践问题。基于这种理解，如果缺乏协调推进国资改革与国企改革的政策安排，空谈“怎么分类”、“怎么进行准确的功能定位”，是没有现实意义的。

在分类监管体制下，对商业类国有企业的国资监管重点，是要进一步提高企业运营活动的市场化程度，突出对企业效率与效益水平的要求；对公益政策类国有企业的国资监管重点，是要进一步增加企业运营活动的规范性与透明度；介于商业类和公益政策类这二者之间的国有企业，它们同时追求经济性的商业目标和非经济性的功能目标，这些企业的功能定位一旦明确了，也应该有“量体裁衣”式的国资监管安排。

第二，推进国有资本投资运营公司试点工作与完善以管资本为主的国资管理体制。这是推进国资改革的关键性举措。我国现行的国有资产管理体制是一种典型的两层级的管理体制，它的表现形式是“国资委-国有企业”。这种“监”、“管”合一的国资管理体制比较有利于国有企业追求规模的发展壮大，但不太有利于国有企业运营质量的提升。从过去十余年国有企业改革与发展实践看，在企业数量众多、业务领域高度分散的情况下，两层级的国资监管体制的高度行政化的管理弊端正表现得日益突出，未来的改革方向是要大力发展类似于“国资委-国有资本投资运营公司-国有企业”的三层级的管理体制，将国有资本投资运营管理职能与所衍生出来的监管职能进一步区分开来[2]。

从国际经验看，20世纪，西方国家政府都设立专门的国有经济管理部门或委员会之类的机构来直接面向企业行使股东或监管者的管理职权。在后来的实践中，由政府部门直接面向企业的两层级的管理体制，被证明是有诸多弊端的。像英国工党政府在1975年设立的国有企业局（National Enterprise Board，NEB）面临严重的双重目标的问题，工业部为其规定的目标常常自相矛盾，既要求它参股营利性制造业企业，在投资决策时始终要考虑投资利润率，又要求它追求比一般商业企业广泛得多的目标，包括要在高失业地区创造就业机会[3]。二者分得太开，就会导致企业目标对作为委托人的政府部门的目标的偏离；二者如何紧密联系，往往就会导致政企不分、政资不分和国有企业多重目标及由此造成的效率损失问题。为了解决实践中的问题，西方国家也纷纷选择设立类似于国有资本投资运营公司、国有控股公司这类机构，来构造一种三层级的能够更加符合企业化、市场化和商业化运作要求的国有经济的微观管理体制[4]。

未来，在理顺国资管理体制和政企关系的前提下，国有资本投资运营公司有望成为承担将国有企业改革的各项具体工作落到实处的经营责任的市场主体。具体讲，国有资本投资运营公司可以起到三方面作用：一是作为实现政企分开和政资分开的管控平台作用；二是对授权经营的全部国有资本履行投资运营的责任主体的作用，负责落实国家战略目标和确保国有资本保值增值；三是对所出资企业股权以及对公司内外部的存量国有资产进行动态优化配置的功能和作用。相关的改革思路，在地方层面的改革中已有体现。例如，上海明确了“以深化国资改革、带动国企改革为着力点”的改革思路。再如，山东明确提出，到2020年要基本建立“国资监管机构-国有资本投资运营公司-国有出资企业”的管理架构。

第三，依托资本市场，积极发展混合所有制。十八届三中全会召开后，发展混合所有制，成为了人们热议的一个话题，并被视作为国有企业深化改革的一种主要途径。困扰国有企业发展混合所有制的难点之一，在于如何确保参与交易的国有产权的公平定价，在这个方面，资本市场提供了解决各种实务操作性问题的创新性的制度安排[5]。无论发展什么具体形式的混合所有制经济，它们都可以从根本上改变国有企业国有全资或“一股独大”的股权结构，提高国有资本的流动性，为企业打下真正通向市场化改革方向的产权制度基础。

不少地区将依托资本市场，提高国有资产的证券化程度和鼓励以基金形式参与发展混合所有制经济，作为“十三五”时期的一项重要改革举措。到目前为止，全国已有超过半数的省市提出了国有资产证券化的具体目标比例，其比例值基本都在50%以上的水平。据估计，有待证券化的中央与地方国有资产规模已经在十万亿元以上的水平，由此可见其改革与发展空间依然巨大。

第四，深入推进国有经济战略性调整与优化国有资本布局结构。“十三五”时期的新形势，赋予了国有经济战略性调整新的内涵。一方面，20世纪90年代末国有经济战略性调整所针对的国有经济布局结构不合理和运营效率低下方面的实践问题，没有得到实质性的解决，需要通过深化改革的新举措来化解这些顽疾性的问题。另一方面，正在形成中的经济新常态要求，国有经济战略性调整在强调调整存量的同时，应该更加注重通过发展增量来促进国有经济乃至国民经济布局与结构调整和优化。

由于国有经济肩负公益性和功能性使命，而当前形势已经呈现出了公共产品短缺比私人产品短缺更为严重的特征，因此，对应形势，国有经济战略性调整的新内涵，已不仅仅体现为推进我国经济在所有制结构方面的变革，还需要更好地发挥国有经济在保障民生、保障社会发展所需的基础设施、促进整体经济结构合理化与优化方面的引导性作用和带动作用。从地方改革实践看，大多数的国有资本要向战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业集中。

总之，在“十三五”期间，顺应国家治理现代化的要求，国有经济部门应该进一步提高自身的经营治理能力和改善自身的社会责任形象，努力构建国有企业与其他社会经济主体之间更为和谐的社会关系，以一种更加自信的姿态融入日趋完善的市场经济。

参 考 文 献

[1] 剧锦文：《国企内部利益集团会阻碍改革》，载《经济研究信息》2014年第5期.

[2] 黄群慧、黄速建等：《论新时期全国深化国有经济改革重大任务》，载《中国工业经济》2014年第9期.

[3] 邵建云：《从英国国有企业局看国有控股公司的地位和作用》，载《中国工业经济研究》1993年第12期.

[4] 中国社会科学院工业经济所、中国投资协会国有投资公司专业委员会联合课题组：《国有资本投资与运营：国有投资公司的实践探索》，北京：经济管理出版社，2015.

[5] 余菁：《“混合所有制”的学术论争及其路径找寻》，载《改革》2014年第11期.

[责任编辑 国胜铁]