高校财政资金管理中的多层委托代理与监督机制研究



高校财政资金管理中的多层委托代理与监督机制研究

上海理工大学孙金华

摘要:当前，各高校财政资金规模庞大，资金的使用和交易存在着廉政风险。例如：各层级的委托代理关系复杂化；部门或个人忽视整体利益寻求短期回报。高校须建立健全监督机制，确保各项资金与财产真正落到实处，发挥作用。本文尝试依托委托-代理理论及高校资金管理特点，对高校财政资金管理中存在的问题进行分析，建立相应的激励监督模型，并提出优化内部监督机制的措施。

关键词:高校财政资金多层代理廉政风险监督模型

一、高校财政资金管理现状

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》出台，使得我国的教育事业又迎来了一次较大的发展契机。几年间，国家财政对教育事业尤其是高校的资金投入逐步增加，高校内部组织收入能力也在不断增强，使得高校资金规模得到了大幅度的增长，同时，为缓解扩招压力及改善学生学习、生活条件，高校兴建新校区、加强基础设施建设等资金使用项目也迅速增多。高校财政资金的合理使用、规范管理也随之被社会各界所关注。作为公共财政资金，高校财政资金在管理和监督上不可避免地存在着漏洞，使得部分财政资金游弋在监管的灰色地带，资金安全风险加剧，资金管理及监督成为各高校需要面对并解决的一大核心问题。

根据公共财政理论，公共财政资金是以国家财政为中心，不仅包括中央政府和地方政府的财政收支，还包括与国家财政有关系的企业、事业和行政单位的货币收支。财政资金是一个国家社会资金的主导，它对社会资金的运作有巨大的控制力和影响力。公共财政资金使用风险中最普遍、最引人注目的风险当属廉政风险。廉政风险是指公职人员在行使公权力时引发腐败行为的可能性，高校廉政风险主要有：决策中的廉政风险。由于高校财政资金一般是中央或地方政府及其所属机构直接掌握支配，但管理必然由代理人代为进行决策，进而有导致内部人控制的风险;交易中的廉政风险。负责资金管理的部门和人员，掌握着资金交易的信息，在交易中具有信息优势，信息不对称的存在有诱发腐败的风险;监管中的廉政风险。虽然目前高校已不断完善内审制度，但对于资金的监管还主要处于事后监管的层面，这种事后检验的方式一般来说相对无效且成本或者说代价极其高昂。

从高校内部治理的角度，为有效防控廉政风险，本文利用委托-代理理论，建立高校财政资金监管的一般激励监督模型，探讨监管过程中对相关人员最优的激励和监督水平，分析影响资金管理总收益的主要因素，试图为优化监管制度提供理论支持和依据，提高资金监督机制的有效性。

二、高校财政资金管理中委托代理关系的特殊性

张维迎在其《公有制经济中的委托人-代理人关系：理论分析和政策含义》中指出：政府机构的委托代理关系有这样两大等级体系：一是通过剩余索取人到中央委员会的授权链，方向是由下至上的；二是从中央委员会到公共部门内部的授权链，它的方向是由上至下的，即在政府机构中存在着多层的委托代理关系。

同样，高校财政资金的管理过程中委托代理关系可以区分为外部关系和内部关系。从外部看存在着这样四层代理关系：社会大众与国家立法监督机关之间的委托代理关系；国家立法监督机关与政府部门之间的委托代理关系；政府部门与高校之间的委托代理关系；在第四层中根据资金的不同用途有不同的委托代理关系：一是作为基本建设资金使用时，高校与项目管理公司等外聘单位之间的委托代理关系；二是作为政府采购资金使用时，高校与供应商或采购平台之间的委托代理关系；三是作为投资资金时，高校与金融机构之间的委托代理关系等。

同时从高校内部看，除了高校与监管部门之间、监管部门与一般部门之间的委托代理关系，每一个部门内部又存在着委托代理关系：上级部门与下级部门之间的委托代理关系。在这些委托代理关系中除了初始委托人、最终代理人和第三方等外，其他博弈参与者都有着双重身份，他即是委托人的代理人，又是代理人的委托人。从部门内部的委托代理关系看，每个部门内部都有管理者与被管理者之间的横向委托代理关系和上级与下级之间的纵向委托代理关系。在前者中，管理者是委托人，被管理者是代理人；在后者中，上级是委托人，而下级是代理人。在这两种关系中，重点都是委托人如何监督和激励代理人为自己的利益服务，进而达到整体的最优水平。当然，在这种内部委托代理关系中，除了监督激励外，还涉及到权责的分配问题。

这里需要说明的是，西方委托代理理论的研究大多是从个体的角度出发，所以即便是前面提到的外部关系的四层委托代理关系，其实质都是各参与主体的领导代表各主体参加博弈，即所谓组织的行为最终可以分析成个人行为的整合。委托-代理理论研究的是在信息不对称的情况下，委托人如何设立监督激励机制，使代理人实现委托人效用最大化。由于信息不对称、不确定性及契约的不完备性，代理人会利用自己的私有信息来谋取私利，因此而损害到委托人的利益；委托人为了实现自己的效用最大化，必须对代理人进行激励，并辅之以必要的监督，以避免代理人的谋取私利与效率低下。为了简化分析，我们只分析高校内部的监管部门与一般部门之间的委托代理行为，分析的结论同样适用于委托代理关系的其他层次。

三、高校财政资金管理的激励监督模型

由委托-代理理论可知，监管部门与一般部门是委托和代理的关系，并且高校监管部门的监督力度与一般部门廉政有着某种直接的联系，因此我们以委托-代理理论的视角来建立监督与廉政的博弈模型，剖析廉政风险产生的原因，找到监督的优化对策。首先，建立委托代理的委托人与代理人之间的博弈关系，得出监督与廉政的内在联系。假定一般部门廉政的概率是p，则不廉政的概率为1-P，收益是A，机会成本是C，暴露后的损失为M，高校监管部门监督的总收益是F1，实施监督的概率是q，由此带来的成本是S，不实施监督的损失是F2。博弈矩阵如下：

表1　高校监督与部门廉政之间的博弈关系

博弈模型中，假定监管部门的监督概率q，一般部门选择廉政(p=1)和不廉政(p=0)，则一般部门的期望收益为：

廉政：Y（1，q）=0×q+0×(1-q)

不廉政：Y（0，q）=（A-C-M）×q+(A-C)×(1-q)

若要使得一般部门对二者的期望收益无差异，则令上述两式相等，得到监管部门监督的临界概率q*，q*= (A-C)/M，由此可以得出结论，高校实施监督的概率小于q*时，一般部门会选择腐败行为，高校实施监督的概率大于q*时，一般部门才会选择廉政行为，若高校实施监督的概率正好等于q*时，一般部门的行为则会表现出不确定的随机性。另外，由q*= (A-C)/M可知，一般部门选择腐败行为的收益越大，高校的监督力度应该越大；一般部门选择不廉政的机会成本越小，高校的监督力度应该越大；廉政风险暴露后的损失越小，高校的监督力度应该越大。

由契约理论可以看出，作为委托人的监管部门与作为代理人的一般部门虽然在整体利益上基本保持一致，都是以高校公共利益最大化为取向，但由于一般部门代理人是追求自身利益最大化的经济人，为了最大限度地增加自身利益可能做出损害委托人利益的行为，所以委托人和代理人之间仍然从根本上存在着利益上的冲突。因此，为了使高校各部门能够最大限度地考虑学校整体的利益办事，高校应该尽快构建与完善内部廉政体系，并基于内部廉政体系，从委托-代理视角提出预防廉政风险的对策，提高内部监督的有效性。

四、基于委托-代理理论内部监督机制的优化

(一)强化高校内部责任机制，推行高薪养廉政策

首先，权力的稀缺性使得权力成为获取财富的一种手段，所以对于具有资金支配权与管理权的部门或个人更要强化权责意识，权力越大，其所负的责任也越大。在高校内部推行和健全干部责任机制，明确责任意识，尤其是财政资金使用与管理部门要细化管理责任与操作程序，追究失责或不作为。根据高校实际情况，分部门、分岗位制定详实合理的规章制度，并充分论证其可实施性，确保责任机制的具体落实。

其次，从委托-代理的角度，高校不但要对其下属部门、个人进行规制，也要依据监督激励模型对其在可控范围内进行激励，建立合理的利益机制。高校的廉政风险主要诱因便是收益与成本的级数关系，以及由于分配制度所引起的收入差距而导致的消极心理。适当提高基层人员的工资收入，使作为收入主体的工资能够达到以薪养廉的目的。另外，目前高校已普遍实行绩效考核制度，通过对部门或个人的工作绩效进行评价，采取过程与结果双重度量的标准，以此为依据给予适当的报酬或采取其他一些替代手段来激励其更好地为高校服务。同时，提高廉政风险行为的成本，通过各种成熟的信息、网络技术，对个人固定资产、储蓄消费等进行全方位的监控，及时发现腐败迹象。对于与权谋私、以身试法的人员，一旦查处，坚决严惩。通过提高风险成本，降低以身犯险的欲望，从源头上遏制腐败行为的发生。

(二)增强行政过程的透明度，兼顾多层面多环节

信息不对称是委托-代理关系中最大的弊端，也是徇私舞弊等廉政风险发生的根本原因。高校委托代理的外部四个层级和内部三个层级都存在着或多或少的信息壁垒。进行主动性的信息公开，实行行政事务过程透明化，不仅有利于规范自身层面的行为，而且能通过加大参与度来对其他层面进行引导，弱化了层级间的差异，加强了权力制衡和权力监督，减少了权力操作过程中的弹性或者任意性。同时，主动性信息公开可以更加广泛的吸取到大众舆论或新闻舆论对廉政风险行为的揭露，汇聚公众廉洁意识，并促进审计、纪检、监察部门跟进。

另外，信息公开、信息透明还有利于适当地引入竞争机制，逐步完善高校资源的优化配置，例如对某些项目采取公开招标、投标等公平竞争的方式。只有建立合理的竞争机制，利用市场化才能够消除、抵御不正当利益对廉政风险的驱动作用，遏制以权钱交易为主要表现形式的腐败现象的蔓延。

(三)构建完善内部廉政体系，提高内部监督效用

建立高效、长效、可持续的内部廉政体系，首先要加强廉政道德教育，倡导廉洁之风，践行廉政有关的法律法规。高校可建立动态的监察制度，采取不定期与定期相结合的巡查方式对全校所有相关部门进行监督考察，及时发挥监督审察作用。

内部控制是构建和完善内部廉政体系最重要、最具保障性的一个环节，应穿插在学校管理的全过程当中，用来确保高校能及时发现风险、抵御风险。涉及到高校资金管理的内部控制主要有以下几个方面：授权控制，建立授权批准体系，规范授权范围、层次、责任、程序等，高校各级部门必须在授权范围内行使职权;预算控制，高校财务预算控制是内部控制的关键，根据学校事业发展计划和任务准确编制年度收入、支出预算，规范调整制度，及时反馈预算执行情况并在预算执行完毕后进行分析、对比，找出执行过程中的问题及产生偏差的原因，并采取改善措施;风险控制，找出关键的风险控制点，通过预警、识别、评估、分析、报告等手段，及时防范可能出现的风险事件;内部审计控制，高校的内审部门是监督内部控制的主体，应定期、客观、公正地审核学校各种经济活动，出具内部控制报告，为高校提高内部控制质量提供依据。

五、结束语

高校财政资金的管理与监督是一个复杂的系统工程，参与方、利益相关方众多，是关系到高等教育事业健康发展的重要方面，对高校自身发展也具有深远意义。避免资金管理过程中多层委托代理而产生的廉政风险，需要高校充分重视内部控制的实施，发挥激励与监督的作用，建立透明、有效的管理运行机制，推动各项经济活动健康持续发展。

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