强制医疗前临时保护性约束措施中警察职能研究

强制医疗前临时保护性约束措施中警察职能研究

朱奎彬，罗娟

(西南交通大学法学系，四川成都611756)

摘要：2013年实施的新刑诉法及其司法解释构建的强制医疗程序对公安机关的临时保护性约束措施缺少具体规定。这在实务上已引发系列问题，特别是，公安机关采取临时保护性约束措施的具体起始时间不明确，决定是否采取约束措施的程序不完善，向检察院出具的建议意见的范围与内容不明确。这些问题给警察的决定职能、执法能力和建议职能带来严峻挑战。明确临时性保护措施的起始时间、完善决定程序和充实建议内容是进一步完善该制度的基本着力点。

关键词：强制医疗；临时性保护措施；警察职能

收稿日期：2015-05-31

基金项目：四川省哲学社会科学重点研究基地(四川医事卫生法治研究中心)2015年度项目“强制医疗程序中公安机关的职能优化路径研究”(YF15-Y04)

作者简介：朱奎彬(1975-)，男，四川郫县人，副教授，博士，主要从事诉讼法学和证据法学研究；罗娟(1992-)，女，四川宜宾人，硕士研究生，主要从事经济法学研究。

中图分类号：D925.2

强制医疗前的临时保护性约束措施是由公安机关对有精神病的嫌疑人实施的一种限制人身自由的措施。刑诉法修改之前，由于完全缺乏规范，实际操作中问题很多，极端情形甚至出现“被精神病”的情况，引起了社会的恐慌，而且，也侵犯了嫌疑人的基本人权。2013年新刑诉实施之后，这种状况并未得到明显改善。综观国内理论研究现状，关于强制医疗程序的研究并不少，主要集中在检察机关监督职能及其落实方面，与公安机关职能相结合的研究并不多见，尤其是对于公安机关如何合理运用职能，使审前临时性保护措施发挥应有的积极作用，这方面的探讨相当分散，尚未得到细致梳理和总结。国内学者对该问题不够重视，专题研究较少，只有学术论文有所涉及，但系统性、针对性不强。面对现今实践出现难题，而理论回应不足的问题，从临时保护性约束措施在理论及实践中出现的问题出发，通过细化规范，并着眼于制度合理性与可操作性，试图在融合警察职能的基础上构建一套完善的临时保护性约束措施的实施体系。

一我国强制医疗前临时保护性约束措施的规定及其实施流程

临时保护性约束措施是在强制医疗程序之前由公安机关所执行的一种措施。2012年通过的《刑事诉讼法》首次在刑事诉讼领域确立了临时保护性约束措施。从概念上讲，强制医疗程序前的临时保护性约束措施应当是这样一种强制措施，即公安机关对正在实施或将要实施暴力行为的精神病患者实行的，旨在暂时剥夺其人身自由以防止精神病人对自身或他人的伤害或危害社会公共安全的强制措施[1]。

(一)临时保护性约束措施的法律规定

就我国目前的立法而言，临时保护性约束措施这一术语出现最多的是在与禁毒相关的法律法规中，对强制医疗前的临时保护性约束措施的规定散见于新《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》及《人民检察院刑事诉讼规则》。

在相关法律法规中，对于临时保护性约束措施的适用条件及适用范围，《刑事诉讼法》第285条第三款和《公安机关办理刑事案件程序规定》第333条均仅将其限于“实施暴力行为的精神病人”。对于有严重暴力倾向的精神病人未纳入其中，但对于仅实施轻微暴力的精神病人完全可以依靠家庭管教得以矫正，却将其采取限制人身自由的措施，是否过于严苛。

对适用时间的规定，均为“人民法院决定强制医疗前”。也就是说临时保护性约束措施时是作为强制医疗程序的前置措施而存在，一旦法院作出强制医疗的决定，就不能再实行临时保护性约束措施。

对适用措施的规定，只是在《公安机关办理刑事案件程序规定》第334条予以列出“应当对精神病人严加看管，并注意约束的方式、方法和力度，以避免和防止危害他人和精神病人的自身安全为限度。”如此规定过于笼统，没有可操作性，具体应该采用何种方式，严加看管是使精神病人完全与外界隔绝还是至少允许家属进行探视，这些情形都没有明确的条文予以规定，导致了公安机关在具体适用临时保护性约束措施时较为迷惑。

对于解除条件，《公安机关办理刑事案件程序规定》第334条规定“对于精神病人已没有继续危害社会可能，解除约束后不致发生社会危险性的，公安机关应当及时解除保护性约束措施。”如何判断精神病人没有继续危害社会的可能，是根据精神病医院的鉴定还是依据精神病人或家属的申请或是依照警察的判断，何种依据更具有权威性，公安机关在适用时应着重考虑的依据是什么，法律并未予以完善。如果解除后发现精神病人又在继续危害社会，是否又要对其实行临时保护性约束措施，如此反复，对于精神病人的人权是否是一种侵犯，同时也涉及到措施是否可以对同一犯罪主体反复适用的问题。

《人民检察院刑事诉讼规则》第543条第八项及第547条将对精神病人在临时保护性约束措施中的救济赋予了人民检察院。检察院应当审查公安机关采取的临时保护性约束措施是否适当，如果发现公安机关对涉案精神病人进行鉴定的程序违反法律或者采取临时保护性约束措施不当的，应当提出纠正意见；公安机关应当采取临时保护性约束措施而尚未采取的，人民检察院应当建议公安机关采取临时保护性约束措施；人民检察院发现公安机关对涉案精神病人采取临时保护性约束措施时有体罚、虐待等违法情形的，应当提出纠正意见。虽然检察院能监督公安机关，对被采取临时保护性约束措施的精神病人予以救济，但是其对公安机关提出的多数为纠正意见，是否采纳还是取决于公安机关自身，检察院的意见是没有强制力的。这就导致在实践中，公安机关仍然依自己的判断决定是否采取临时保护性约束措施。

总体而言，我国现行法律法规对于临时保护性约束措施的规定较少，主要集中于公安机关可以采取临时保护性约束措施的情况及其实施流程，且这些规定较为含糊，散见于几部位阶较低的法律法规中，并未形成一整套的关于临时保护性约束措施从开始到监督的程序，也影响了该措施的权威性。

(二)临时保护性约束措施的实施流程

图1　公安机关采用临时保护性约束措施的一般流程

由于刑诉法没有明确规定临时保护性约束措施的起始时间，根据我国大多数省市公安机关实施临时保护性约束措施的实践过程可知(如图1所示)其基本流程为：公安机关受理案件后，进行案件调查，在确认涉案人员实施了暴力行为并可能有精神病嫌疑后，要求有资格的医疗机构对其进行精神病鉴定，依据鉴定结果及犯罪嫌疑人的恢复状况，决定是否提出强制医疗的建议或直接进入刑事普通程序。若公安机关提出强制医疗建议，则由人民法院决定对犯罪嫌疑人进行强制医疗。在人民法院作出强制医疗决定前公安机关可以对精神病人采取临时保护性约束措施。

二公安机关在实践中面临的主要问题及对警察职能的挑战

我国虽然在几部法律中都规定有临时保护性约束措施，但相对比较散，且所规定的不是特别细致，给公安机关在具体实施中带来困难。从实践看，公安机关在所面临的问题主要包括如下几点：

(一)起始时间不明确

从实践中公安机关采取临时保护性约束措施的一般流程可知，公安机关在受理案件后的案件调查阶段，只要发现涉案人员实施了暴力行为同时其具有精神病嫌疑就会要求医疗机构做精神病鉴定，再根据鉴定结果决定向法院提出强制医疗的建议或直接进入刑事普通程序。在整个流程中于何时开始适用临时保护性约束措施并不明确。

法律上规定有“在人民法院对实施暴力行为的精神病人决定强制医疗前，公安机关可以采取临时的保护性约束措施。”此处依然对公安机关可以开始采取保护措施的起始时间没有具体规定。是从“公安机关控制精神病人”时，还是“公安机关发现精神病人符合强制医疗”时，还是从“经法定程序鉴定依法不负刑事责任”时开始？目前法律法规中只有最后时间而对起始时间并无明确规定，这需要进一步细化。

在江苏镇江市丹徒区办理的首例强制医疗案件中[2]，47岁的王某某于2014年12月3日在家中产生幻觉，与其丈夫因发生口角，随后王某某持菜刀对丈夫头部等部位连砍数刀致其当场死亡。经鉴定，王某某作案时患精神分裂症，无刑事责任能力，随后其被送至镇江市精神卫生中心接受治疗。 2015年1月7日，公安局机关向检察院移送强制医疗意见书，建议对王某某强制医疗。从案发的2014年12月3日至公安机关提出强制医疗建议的2015年1月7日，这一个多月的时间王某某是否被采取了临时保护性约束措施？这一措施是从何时开始的？从目前的资料里还无法得出结论。如果仅仅将犯罪嫌疑人送至医院治疗，而没有采取临时保护性约束措施，或采取措施不及时都可能会导致更严重的后果。

(二)决定程序不完善

根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第333条的规定，公安机关在侦查阶段有是否启动程序的决定权，即有权决定是否采取临时保护性约束措施。

在目前的规定与实践中，临时保护性约束措施的实施和决定主体均为公安机关，然而当关系到公民人身自由权的处置时，必须依法配置决定权并且保证程序的正当性。[3]如何通过合理的程序设置保证精神病人的人权，体现警察职能的公共原则、责任原则、比例原则和程序原则。这里同样存在疑惑。

如果没有适当的监督，侵犯公民人身自由的“被精神病”问题就无法得到妥善解决，警察可能会过度干涉社会公共秩序；如果程序过于严格繁琐，又可能降低第一线警察的工作效率与灵活性，无法及时安置涉案精神病人。

(三)建议意见的范围与内容不清晰

《刑事诉讼法》第285条第二款规定：“公安机关发现精神病人符合强制医疗条件的，应当写出强制医疗意见书移送人民检察院……”

目前，公安机关在强制医疗程序中似乎只能提出进行强制医疗的建议，然而实践中存在许多或许不满足强制医疗标准，却仍可能对社会造成危害，具有危险性的精神病人。在2009年12月湖南安化县刘爱兵杀人案中[4]，有媒体报道，曾有精神病史的刘爱兵在杀人之前，曾到外地向派出所报案，声称有人追杀他，要求警察为他提供保护。刘锡伟分析，这是刘爱兵大脑中出现的“被害妄想”——精神分裂症病人肇事肇祸的重要动因——所致，刘爱兵因此而具有较高的危险性。但是由于缺乏精神病学知识，派出所警察没有认真对待，仅仅是通知其家属将其领回，而其家属同样没有意识到危险，最终导致惨祸：刘爱兵共杀死12人，包括他的亲生父亲。

公安机关是否有权依据有资格的医疗机构作出的诊断结果，结合具体情况对精神病人做社区矫正的建议或者家庭看管并定期医疗的建议？此处也缺乏法律依据。公安机关对犯罪嫌疑人的接触较多，对案件具体情况也更为了解，如果仅仅只能提出进行强制医疗的建议，而不能向检察院提供其他意见或建议，无疑是对警察资源的一种浪费。

而日本在这方面的做法有可取之处，对于触犯了刑法的精神病人，在经过人身危险性评估之后认为不必要强制医疗的，可以由“社区精神卫生员”监督其平时的活动并要求定期前往指定的医院进行治疗，一方面节约了住院资源，另一方面也起到了日常监管与医疗救助的作用。[5]

三实践难题对警察职能的挑战

现代警察职能的重心已经由传统的打击犯罪侧重于服务民众，更注重服务性。[6]在由公安机关为主导的临时保护性约束措施中，由于警察职能的转变及制度体制的不健全，在理论和实践中存在不少问题，这些问题对警察职能也提出了不小的挑战。

(一)对警察执法能力的挑战。我国法律规定了警察可以采取临时保护性约束措施，但是没有明确规定具体的开始时间，只是笼统的规定在法院决定之前，如此便对警察的实际执行造成困难，导致在执行过程中出现混乱，显得无章可循。例如在江苏镇江市丹徒区检察院的首例强制医疗案件中，王某某在案发后即被送至镇江市精神卫生中心接受治疗；而在另一些情况下，由于患者家属不知情、县乡财政较为紧张等原因，肇事肇祸精神病人可能并不会及时送到医院治疗，而是进入普通刑事或行政程序。况且，并不是所有的医院都有治疗精神病的资质，目前全国仅有28家专门收治肇事肇祸精神病人的医疗机构安康医院[7]，医疗力量的缺失也导致警察执行的困难。同时，在王某某的案件中，从案发到公安机关向检察院提出强制医疗的建议之间经过了一个多月，在此期间，公安机关是否对王某某实施了临时保护性约束措施？矛盾的地方在于王某某在案发后即被送往了精神卫生中心进行治疗，那么公安机关如果对其实施临时保护性约束措施，是在精神卫生中心的监管下，还是将其移送出精神卫生中心进行单独监管？警察如何执法才是既合乎法律又不侵犯精神病人的合法权利？这无疑使得警察的执法能力受到严峻的挑战。

(二)对警察决定职能的挑战。从2012年新修订的《刑事诉讼法》的规定看，公安机关对于是否采取临时保护性约束措施具有决定权，对于实施暴力的精神病人可以采取临时保护性约束措施，也可以不采取临时保护性约束措施。法律明确赋予了警察选择实施权，但到底何时应当采取，何时不应当采取，是根据嫌疑人的犯罪性质，还是根据嫌疑人的人身危险性，警察对此是没有参照依据的。如果警察对实施了暴力的精神病人一律都采取临时保护性约束措施，此时若是较为轻微的精神病人是否会加重对其的惩罚，违背刑法罪责刑相适应的原则，也可能会损害精神病人的人权；如果警察一律不对暴力行为的精神病人采取临时保护性约束措施，确实是给予了精神病人改过自新的机会，保障了其人权，但是若为情形特别严重且家属置之不理的精神病人，在实施了暴力犯罪后不对其采取应有措施反而让其回归社会，这无疑不利于保证群众的生命安全、维护社会稳定。因此，警察决定是否采取临时保护性约束措施没有一个准确的衡量标准，依据的只能是警察对犯罪情节的判断及自身的工作经验。但这种主观性特别大的判断标准，与法律的公正、客观性有明显冲突。同时，现今所提倡的服务型警察要求警察要做人民的公仆[8]，如果一味以其一己之断来决定是否约束精神病人的人身自由，这是自主决断型警察而非服务型警察，与现在警察职能的改革相悖。这确实是对警察在决定应当或不应当采取临时保护性约束措施的一种挑战。

(三)对警察建议职能的挑战。《刑事诉讼法》赋予公安机关向人民检察院建议强制医疗的权力，其目的是基于警察是最早接触患有精神病的犯罪嫌疑人的公权力主体，能够更合理更全面地对是否可以对其采取强制医疗进行评估。但是实践中出现的更多的是不满足强制医疗的条件，却对社会造成更大危害的精神病人，类似于刘爱兵案件。此类情形，公安机关是不会向检察院提出强制医疗建议的，但也不能放任不管，若是对其实施临时保护性约束措施又不符合相关条件，相反会给群众以警察权力滥用的错觉，使得警察的建议权受到了很大的局限。此时是否可以考虑在原来的基础上扩大公安机关的建议权，将精神病人从临时保护性约束措施下转交到社区和家庭，加强重视程度，及时为他们提供帮助，这一程序能够做到合理衔接[9]，对于分流社会管理精神病人的压力，维护社会稳定都有益处。

四对临时保护性约束措施实施过程完善的基本设想

公安机关在实践中实施临时保护性约束措施存在有起始时间不明确、决定程序不完善、建议意见的范围与内容不明确的问题，对警察的执法能力、决定职能、建议职能带来了挑战，基于此可以在原有流程的基础上做进一步完善(如图2所示)。在公安机关受理刑事案件，进行基本调查后加入一个精神病现场快速评估程序。评估结果若为危险性较大的精神病人，可以直接对其采取临时保护性约束措施，之后再提请人民法院决定是否采取强制医疗措施；若危险性不大，则转交由有资格的医疗机构做精神病鉴定。根据精神病鉴定结果公安机关可以提出强制医疗建议(后由人民法院决定是否强制医疗)、社区矫正建议或家庭看护并定期就医建议(之后从临时保护措施转入社区或家庭)、使案件转入刑事普通程序。以下从起始时间、决定程序、建议内容三方面具体分析。

图2改革公安机关临时保护性约束措施的构想

(一)明确起始时间。警察实施临时保护性约束措施的起始时间不明确，在任一过程中都可能会嵌入，这不仅会使程序没有稳定性，公安机关对精神病人的管理无章可循，而且不利于提高警察的执法能力，使其执法无据。因此，明确临时保护性约束措施的起始时间至关重要。在初步侦查过程中，确定涉案人员实施了暴力行为且有精神病嫌疑之后，加入精神病现场快速评估程序。根据具体案情，快速评估后就可以开始对危险性较大的精神病人采取临时保护性约束措施，使其得到及时的医疗帮助。

(二)完善决定程序。从制度上明确警察在何种情形应当采取临时保护性约束措施，有助于警察决定职能的优化，构建现代服务型警察。对于需要采取临时保护性约束措施的精神病人，负责该案的警察应撰写专门的司法文书，附上评估报告和办案警察的意见，报请县级以上人民政府公安机关批准，同时送交副本于同级检察院备案，并及时通知其监护人。检察院应对此进行审查，如果发现公安机关对涉案精神病人采取临时保护性约束措施不当的，应当提出纠正意见；公安机关应当采取临时保护性约束措施而尚未采取的，人民检察院应当要求公安机关采取措施；人民检察院发现公安机关对涉案精神病人采取临时保护性约束措施时有体罚、虐待等违法情形的，应当要求公安机关及时纠正。监护人发现上述不当情形的，可以向检察院申诉。

(三)充实建议内容。警察作为最有资格提出强制医疗建议的主体，应保证其能充分行使建议职能，但也不可滥用，这就必然要扩充警察建议的内容，让其更为充足，同时也更有利于维护犯案精神病人的合法权利。在有资格的医疗机构做全面精神病鉴定之后，公安机关可以提出强制医疗建议、社区矫正建议或者家庭看护并定期就医建议，在此期间可以采取临时保护性约束措施；或者将被鉴定为没有精神病或者需要负刑事责任的精神病人转入普通刑事程序。在公安机关提出强制医疗建议后，由人民法院决定是否实施强制医疗，在人民法院的决定做出前，精神病人仍然处于临时保护性约束措施之下，而对于提出社区矫正建议或者家庭看护并定期就医建议的精神病人，则从临时保护性约束措施转入社区或家庭程序中。

结语

2012年《刑事诉讼法》将强制医疗纳入刑事诉讼法领域，初步构建起了实施暴力行为的依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序，这是立法上的一大进步。然而，面对目前我国强制医疗程序立法不足，司法实践经验欠缺，社会法治基础和法治观念均有待提升的现状，要找到平衡公共安全与个体自由之双重目标的方案，任重而道远。精神病人作为易受侵害的弱势群体，他们的人权问题尤需得到重视。本文对临时保护性约束措施在我国现行法律中的规定及其实施现状进行细致梳理的基础上，着重提出了公安机关在实践中面临的主要问题，包括起始时间不明确、决定程序不完善和建议意见的范围及内容不明确。这些实践中的难题对警察职能带来了不小的挑战，具体为对警察决定职能、执法能力、建议职能的挑战。由此本文提出了完善临时保护性约束措施的基本设想，即在案件调查中加入精神病现场快速评估程序，从这一阶段就对危险性较大的精神病人采取临时保护性约束措施。公安机关不仅可以提出强制医疗的建议或进入刑事普通程序，也可以提出社区矫正建议和家庭看护并定期就医的建议。从制度上完善临时保护性约束措施，其最终的归属并非一定是强制医疗程序，也可以是社区或者家庭。在这一过程中所增加的环节也体现了警察的服务性职能，这也是当前警务改革的必由之路。从长远来说，强制医疗前临时保护性约束措施在理论和实践中都有待进一步完善，以促进强制医疗程序能得到更好的落实。

参考文献：

[1]孙长永. 刑事诉讼法学[M].北京：法律出版社,2012：368.

[2] 江苏镇江市丹徒区检察院办理首例强制医疗案件[EB/OL].(2015-05-19)[2015-05-25].http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201505/t20150519_1507314.html.

[3]刘方编.新刑事诉讼法适用疑难问题解答[M].北京:中国检察出版社,2012:378.

[4] “武疯子”犯案不能一杀了之[EB/OL].(2010-05-13)[2015-05-25]. http://www.infzm.com/content/44910.

[5] 王瑛. 刑事强制医疗程序问题研究[D].北京：中国政法大学,2013.

[6]薛典武. 浅论我国警察服务职能定位与服务方式转变[J].公安研究,2011(10):85-88.

[7]张洪波. 服务型警察的职能定位和内涵[J].公安研究,2009(6):55-59，65.

[8]董丽君. 我国精神病人行政强制治疗法律制度研究[D].湘潭：湘潭大学,2014.

[9] 吕晓刚. 刑事强制医疗程序诉讼衔接问题研究[J]. 广西大学学报(哲学社会科学版),2014(4):116-124.

〔责任编辑：许洁〕

Research on the Role of Police in Provisional Protective Restraint

Measures Prior to Compulsory Medical Treatment

ZHU Kuibin，LUO Juan

(LawSchool，SouthwestJiaotongUniversity，Chengdu611756，SichuanChina)

Abstract：The new criminal procedure law adopted in 2013 and its judicial interpretations failed to offer a concrete regulation for restraint measures prior to compulsory medical treatment. In practice, the exact phase, decision process and the contents of the advices of police for the prosecution agency in this procedure are not so clear, which challenged the effectiveness of the police functions. Further reforms shall focus on these problems to make the phase more exact, procedure more just and the content more comprehensive.

Key words： Compulsory medical treatment; provisional protective restraint measures; role of police