西班牙税收收入管理经验及其启示*

赵连伟（中国人民大学财政金融学院 北京 100872）郭 龙（山东省国家税务局 山东 济南 250002）张平竺（厦门市国家税务局 福建 厦门 361012）高凤勤（山东财经大学 山东 济南 250014）

西班牙税收收入管理经验及其启示*

赵连伟（中国人民大学财政金融学院 北京 100872）郭 龙（山东省国家税务局 山东 济南 250002）张平竺（厦门市国家税务局 福建 厦门 361012）高凤勤（山东财经大学 山东 济南 250014）

如何有效加强税收收入管理是各国税务机关面临的众多难题之一。西班牙税务局在收入目标跟踪落实、严格欠税管理、加强国际税务合作等方面采取了一系列有效的措施，对于加强税收收入管理、增加税收收入起到了积极作用。本文通过介绍和分析西班牙税收收入管理制度，总结其成功做法和经验，为我们提供了重要启示。

税收收入管理 税收流失 收入预测 信息监控

一、西班牙税收收入管理工作主要做法

税收收入管理是西班牙税务局的一项重要职能。经过多年实践，西班牙税务局逐步建立起一整套成熟高效的税收收入管理工作机制，促进了西班牙税收收入持续稳定增长。其具体做法主要有以下几方面：

（一）收入预测和能力估算

在西班牙，经济部、税务局、国债局以及各自治区政府等部门都要对税收收入进行估算，议会的预算委员会、统计局、审计局也会通过自身掌握的数据进行收入预测。由于税务局掌握第一手征管信息，税收数据更为详细，其他部门往往把税务部门的估算结果作为本部门估算的基础和重要参考，特别是作为编制预算和下达税收计划的决策依据。西班牙税务局计划部有专业人员专门进行税收预测和能力估算，每3个月进行一次预测和分析。相关部门和区省税务局也配备一定数量的税收分析预测人员。

西班牙税务局预测税收收入、估算收入能力、编制税收计划的基础，是建立税收收入与国内生产总值之间的函数关系。税务局根据历年税收统计数据资料，依据此函数关系，进行年度短期税收预测和收入能力估算。根据函数拟合的结果，可以详细分析税收收入能力与实际收入之间的差距，进而发现税制和征管的漏洞，最终制定有针对性的措施来减少税收的流失。不仅在估算总体税收时可以在税收与税基之间建立函数关系，而且估算各税种收入也可以采用相似的方法和步骤。目前，估算模型经过多年的实践和完善，模拟的结果与实际非常接近，误差很小。

（二）计划监测落实和税收政策效应分析

1.监测税收计划的落实。税收统计部门以月度、季度和年度为周期，对各地区税收计划的落实情况进行监测分析和考核，内容包括各地区是否完成预定的税收收入目标，实际完成税收收入与预算目标存在哪些差异，产生差异的原因是什么，现有税收制度是否存在不完善的地方，以及现有的征收管理和服务是否有缺陷等内容。通过日常的监测分析，不断完善征收方式，弥补征收过程中存在的漏洞。统计部门不仅要对收入完成情况进行监测分析，同时实行退税跟踪制，对退税进度进行监测。如果在执行的过程中实际情况与预定目标存在较大差异，或发现存在税收流失情况，就要提请相关部门进行稽查，采取措施弥补收入漏洞。计划的监测考核基本由电脑自动完成，且可以追踪到是哪个部门和哪个环节出现问题。税务部门超额完成收入计划，议会将适当给予奖励；税务局对收入完成情况较好的下级单位，也进行一定奖励，以提高征收工作的积极性。

2.税收政策效应分析。如果经济政策调整或有新的法律出台，统计部门要及时跟踪政策执行情况，进行政策效应分析，估算对税收收入的影响程度。对政策效应的测算分析过程全部公开，任何大学和机构都可以利用税务部门的统计数据资料进行研究讨论。

（三）税收数据统计和发布

1.规范统一税收统计口径。统一规范的统计口径和统计方法是税收工作的基础。在西班牙，税收收入统计的方法主要有：一是直接收入法。国家中央银行收到的所有税款全部纳入统计范围，有毛额和净额（扣除退税款）之分。优点是所有的数据都尽在掌握，缺点是无法判断税收收入来源。二是分类法。按照国家预算科目进行对比分类过的税收收入。三是预估法。即经过评估的税收收入。主要考虑一些税收不能马上实现，要到年度清算时才能入库，甚至因某些因素导致税款无法征收入库，但国家征税的权力仍然存在。这种方法可以掌握实际税源情况。四是宏观法。按照现行税法，建立在现有的或预测的经济指标基础上的税收收入。五是时间法。无论税款何时入库，以税款所属期的时间为标准，即实际发生纳税义务时间开始计算。五种统计方法具有内在联系，其中第一种方法统计的税收数据最大，后几种方法都是对第一种方法产生的税收数据的调整。

2.管理税收收入数据。统计部门一项重要的工作是管理税收收入数据，并制作各种简洁明了的表格、图表以及分区数据地图等，上传到互联网供公众查询使用。另外，税务局内部也设有一个数据库，系统内每个部门都可以查阅下载使用。与互联网上的数据不同的是，税务部门内部的数据更为详细，其中一些涉及纳税人个人信息的数据不会在互联网上公布。从人员配备上看，统计部门有40%为管理人员，60%是计算机信息技术人员。

3.定期发布税收统计数据。税收统计部门有定期发布税收统计数据的职责，也方便相关部门查询使用。

二、西班牙税收收入管理的成功经验

（一） 专业的预测分析和收入能力估算方法

在西班牙，收入估算和预测一般每年进行一次，估算的结果会作为议会制定年度税收计划目标的重要参考依据。西班牙税务局十分重视收入预测分析和税收能力估算，设立专门机构、招录专业人员承担此项工作。通过将预测结果与实际情况进行比对，不断完善收入预测方法。通过详细的收入统计分类和科学的收入分析预测，不仅可以掌握税源分布情况，还可以为税制改革提供参考，为加强税收收入管理、优化税制规定提供大量数据信息支持。

（二）科学的税收计划分配、监督和激励机制

西班牙税收收入计划由议会参考宏观经济指标制定并审议，交由税务部门执行。税务局将议会下达的税收收入计划根据上年各地实际完成、税源分布以及欠税等因素逐级分解到各征收单位，并对计划落实情况进行监测考核。议会每半年对收入情况进行一次评估，并有权质询税务局局长。如果宏观经济预测过高导致税收收入不能完成，出现预算赤字，宏观经济预测部门承担相应的责任；如果宏观经济预测基本准确，税收收入完成情况不好，税务部门要进行解释说明并承担相应责任。总体看，西班牙在充分考虑经济发展、税制改革和纳税人情况等多方面因素的基础上，合理测算税收能力，确定征收目标，及时跟踪计划落实情况，采取奖惩措施促进收入计划的完成，建立了一套科学的组织收入激励约束机制。

（三）完善的信息监控网络体系

西班牙税务局通过信息化建设全面掌握纳税人涉税信息，为加强税收收入管理提供了技术支撑。主要措施有：一是大力推行网络申报。西班牙1996年就开始推行网络申报，目前已经非常普及，个人所得税网上申报率超过90%，各税种综合网上申报率为68%。二是发挥金融系统优势。西班牙税务部门与179个金融机构签订了税款代收代缴协议，所有税款都通过金融系统代收代缴。通过金融机构代收税款，不仅使税务部门在过去20年内节省了大量的人力物力，而且还积累了大量的纳税人信息，使税务部门可以将工作重心转移到税源监控管理等环节。三是加强奢侈品及现金流向的监控。税务部门监控的重点是：1.奢侈品消费。包括3万欧元以上的车辆、住宅、飞机、游艇等。2.大量使用现金的情况。对3 000欧元以上的存取款和信用卡开支、200欧元和500欧元现钞的消费、入账、使用人进行跟踪监控。3.长期亏损又经常重组、零申报的企业。全国共有4 800人从事这项工作。4.地下经济。通过和社会保险部门进行合作，对地下经济进行监控。2010年通过监控追查出了5亿欧元的偷逃税款。

（四）严格的欠税追缴和拍卖制度

西班牙采取以下措施加强欠税管理：一是通过信息化手段提高清欠效率。为提高欠税管理能力，西班牙税务部门专门设计了欠税管理系统，对1.8万欧元以下的小额欠税完全交由电脑自动处理。系统自动处理欠税的流程为：向欠税纳税人发送信函进行提醒→冻结欠税纳税人银行账户并扣缴税款→通知与欠税纳税人交易的客户将交易款抵顶欠税→扣缴欠税纳税人工资薪金→通知欠税纳税人海外存款银行扣缴税款。税务部门通过系统给金融部门发送清欠指令完成清欠工作。如果电脑自动处理后欠税未能全部追缴入库，则交由税务人员进行处理，主要是扣押拍卖欠税纳税人的财产抵缴欠税。对未纳入电脑处理的较大数额的欠税，则成立专门的团体进行处理。二是加强清欠考核。西班牙税务局每年制定、分配清欠目标，并进行考核。考核的重点是欠税压缩率，即要求欠税每年都要降低。清欠工作由专业部门承担，目前这样的专门机构有50个。三是拍卖扣押物品。扣押拍卖财产抵顶欠税由税务局直接进行，每个税务局都设有专门的拍卖机构，拍卖活动全部在网上进行。扣押的欠税纳税人的财产价值由专业机构按照公允价格进行评估。四是加强部门合作。清理欠税是行政权力而不是司法权力，因此，司法部门不能干预税务部门的清欠工作。纳税人有权向税务机构申请复议，也有权对税务局的行政程序向法院申请诉讼。清欠时，可以通过与社保局和劳工局互相配合来进行追缴。欠税最终可以通过破产清算进行核销。如果发生欠税转移，所有债务包括欠税会转入新公司继续承担。

（五）严密的国际合作和情报交换网络

2010年，西班牙与欧盟各国达成相互代征协议，个人所得税、增值税、关税、特别税、欧盟税以及罚款等可以相互代征。西班牙与协议国交换的情报资料要经国家税务局下传到各个地区办理。利用电子邮件3天就可以完成。资料交换的主要内容包括纳税人资产的情况、是否在西班牙居住等。西班牙国税局直接将纳税人的资料传递给协议国税务部门。通过这种方式，在一定程度上堵塞了纳税人利用国际资本流动和资产转移造成的税收漏洞，提高了税收收入管理水平。

三、西班牙税收收入管理制度对我国的启示

（一）完善的收入管理体系是税收收入管理的基础

一是完善相关税制。借鉴西班牙增值税制度，全面推进“营改增”，减少由于增值税、营业税交叉造成的税收流失问题。继续推进所得税制度改革，完善个人所得税征收管理办法，在加强个人申报的同时，税务部门也要多方收集纳税人涉税信息，制作申报大纲，供纳税人参考。二是完善机构设置。要紧紧围绕加强税收征管、降低税收成本原则，保证信息化条件下优化税务机构设置，减少机构交叉重叠。要进一步完善大企业税收管理制度，加强对大企业的控管力度，防止因不同层级税务机构的多头管理影响对大企业税收的有效管理。大力推进网上申报、中介代理以及银行代收代缴等方式，精简基层办税厅人员，将工作重心逐步向税源管理和税收稽查转移。三是优化人力资源配置。以提高征收效率为目标，调整税务机关机构和职能配置，增加税收征管、稽查、计划、监督等部门人员配置比重。提高征管、稽查、计划监督机构级次，保障税收执法的独立性和权威性。

（二）全面的信息管税是税收收入管理的重要手段

西班牙税务局与金融机构、其他政府部门、中介机构等签订互助协定，获取第三方信息，使全社会相关信息资源均能汇集到税务机关，建立起了较为完备的微观纳税人数据信息库。近年来，我国税务系统信息化建设虽然取得了很大成绩，但缺少与相关部门的信息交换，纳税人申报信息的真实性无法核实；税款征收的信息化程度较低。因此，在信息管税方面，要建立健全信息化、专业化、立体化的税源管理体系。

一是建设以税库银联网为核心的内外部门信息交换网络，建立和完善微观税源数据库。通过立法，在法律层面上明确第三方向税务部门提供信息的义务，实现税务部门对税源信息数据的全面控制。二是加快推进金税三期工程建设，依托信息化平台，提高网上纳税申报的覆盖面。建立完整的纳税人财务指标、征管指标信息数据库，实现对纳税人生产经营过程的全面控管，运用这些信息对纳税人申报数据的真实性进行分析，及时发现征管漏洞并采取补救措施，提高税收征管效率。三是利用我国庞大的金融网络，将部分申报和征收工作转移到金融机构和中介机构，同时税务部门机构设置的重点放在征收监控和税务稽查等方面。四是制定和完善欠税追缴制度，加快欠税管理信息化步伐。明确相关部门核算管理职责、配备专业清欠人员、制定年度清欠计划、加强清欠考核；修改《税收征管法》相关规定，明确金融等部门根据税务部门指令代扣税款义务，赋予税务部门欠税抵押物品拍卖权力，切实提高税收征管力度。

（三）准确的税收估算和监测计划的落实是税收收入管理的前提

西班牙税务部门有一套科学的税收收入征收目标控制体系：税收计划由议会审议批准，具有刚性；多方论证的税收收入预测结果，并据此制定的税收计划比较符合实际税源，具有可操作性；定期跟踪和检查计划执行情况，具有约束性；对任务完成制定一定的奖惩措施，调动征收人员的积极性。在收入任务的测算、分解和落实上，应进一步研究完善我国的税收计划分配、跟踪和激励机制。首先要提高税收预测水平，制定科学合理的税收计划，增强政府预算的法律效力，提高税收计划对组织收入工作的指导、掌控能力。其次，要跟踪税收计划目标的落实情况，分析收入计划与实际纳税能力之间的差距，制定增加税收收入的有效措施，使税收计划真正起到指导监控的作用。

（四）专业化的队伍建设是税收收入管理的关键

开展税收收入管理工作必须立足于我国实际，切实加强专业化的人才队伍建设。有必要加快组建专门的机构，培养和充实税收收入管理人才。一是要选择一些综合素质好、熟悉经济税收业务、具备统计知识和计算机知识的税务人员，制定长期培养计划，逐步培养一批高层次的专业化人才；二是要加强国际交流与合作，利用各种国际交流平台，学习和借鉴发达国家的成功方法与经验；三是保持专业人才的相对稳定。对专业人才的交流、轮岗和提拔使用，要制定专门的管理办法，促进专业人才队伍持续、健康、稳定发展。

［1］王道树等.英国税收收入预测经验及启示[J].中国税务，2009，（8）．

［2］齐永旭.完善我国税收收入计划管理的对策分析[D].东北大学，2008．

［3］李长鸿.税收收入计划管理的实践与思考[J].山东社会科学，2013，（5）．

［4］ 房强.税收信息化存在的问题及其对策研究[J].中国经济导刊，2015，（8）．

责任编辑：贾兰霞

Tax Management Experience in Spain and Its Enlightenments for China

Lianwei Zhao, Long Guo, Pingzhu Zhang & Fengqin Gao

How to enhance tax revenue administration is one of the challenges faced by the tax authorities all around the world. Tax authority of Spain adopts a series of measures in tracking tax target, managing outstanding tax payment and strengthening international tax cooperation, which play an active part in enhancing tax administration and increasing tax revenue. This paper introduces and analyzes Spain’s tax revenue administration system, summarizes its experience to provide inspiration for China's tax administration.

Tax revenue management Tax erosion Revenue forecast Information monitor

F810．42

A

2095-6126(2015)08-0058-05

* 本文涉及的相关资料及数据均由西班牙税务部门提供。