新常态下党员干部“为官不为”问题的调查与研究

陈丽晖++李斌雄

摘 要：所谓“官不为”指的是部分党员干部不按时、不认真履行甚至完全不履行应尽的职责，是腐败不正之风的表现。其存在多种表现形式：如本领恐慌的“庸政”现象，消极懈怠的“懒政”现象，忙闲不均的“浮政”现象，虚情假意的“拖政”现象，求稳怕乱的“畏政”现象等。导致“为官不为”的原因是多方面的，有思想认知的错位、不适“新常态”的影响、考评问责的缺位、制度机制的不全等。当前，解决“为官不为”问题要从强化思想教育、净化政治生态、完善实绩考评、健全体制机制着手。

关键词：新常态； “为官不为”； 调查

DOI：10.15938/j.cnki.iper.2015.05.027

中图分类号： D26 文献标识码：A 文章编号：1672-9749（2015）05-0101-05

党的十八大以来特别是党的群众路线实践活动开展以来，中央相继出台八项规定、六项禁令，着手纠“四风”、惩贪腐、抓纪律、建制度、重教育，在落实“两个责任”、推进党的廉政建设过程中逐渐形成从严治党新常态。党员干部队伍的作风建设有了明显改观。但同时部分干部不适应从严治党新常态，出现不敢担当、不愿担当、不能担当的“为官不为”现象，严重违背“为人民办事、对人民负责、向人民报告、让人民满意”的“四民”要求。在从严治党、依法治国的要求下，分析“为官不为”的主要表现形式，查清“为官不为”的主要病根，探索“为官不为”的主要根治对策，实现党员干部既廉又勤是新常态下必须面对的问题。为更好地把握、分析、解决这一问题，课题组于2015年5月份采用座谈会（部分机关干部代表、基层干部代表、企业代表座谈会）、访谈（部分相关负责同志访谈）、专题调研、发放问卷（分工作性质、职务职级对206名党员干部及群众进行问卷调查，其中有效问卷为204份）等实证研究方法，对湖北省的为官不为问题进行整体了解、分析和把握。

一、“为官不为”的主要表现形式

随着中央从严治党、从严治吏力度的不断加大，随着制度“笼子”的越扎越牢、越扎越密，从中央领导干部到普通国家工作人员所受到的约束越来越多，许多干部逐渐感受到“当官不易”。新常态下，部分干部无法适应新变化，党内出现“为官不为”、“尸位素餐”的种种表现。在此次问卷调查中，高达68.14%的人“在过去两年内，遭遇过至少一次‘为官不为情况”。梳理“为官不为”的表现形式，主要有以下几种：

1.本领恐慌的“庸政”现象

面对依法治国、“四个全面”战略布局的提出，党对干部的能力、水平要求越来越高。但部分干部不能自觉转变思想观念和思维方式，工作没有抓手和招数，改革思路不宽，促发展办法不多，有的甚至抱着“当一天和尚敲一天钟”、“一张报纸一杯茶，优哉游哉过日子”、“不求过得硬，只求过得去”的心态，在干部队伍中安于现状、庸碌无为。主要表现在两个方面：一是思想平庸，部分干部认为自己难有上升空间，便不思进取图安逸，大行“上有政策，下有对策”之风，对新政策和新任务不学习、不钻研、不熟悉，对自己不要求不加码，对工作不思考不研究，由固步自封、学习懈怠引发本领恐慌；二是能力平庸，部分干部工作思路不清、业务本领不专，心浮气躁、重权轻责，试图通过迎来送往拉关系、“打擦边球”、“闯红灯”等老套路解决问题，无改革举措、无创新办法，工作质量不高。

2.消极懈怠的“懒政”现象

部分干部惯性思维严重，习惯于听汇报、看材料，日常工作按部就班，干事创业激情退化，改革创新热情淡化。一是懒于学习，不重基本理论、专业知识的学习，习惯于以文件贯彻文件，以会议贯彻会议，应付交差；二是懒于深入，解决矛盾问题浮于表面多，深入基层实际少，检查工作潦草收场多，彻底细致研究少，导致一些工作没有实质性突破；三是懒于攻坚克难，部分干部对工作“挑肥拣瘦”、“讨价还价”、互相推诿，遇到矛盾、问题能躲就躲、能绕就绕，对上级安排的工作只完成规定动作，缺乏攻坚克难、主动创新精神。

3.忙闲不均的“浮政”现象

在机关单位，由于岗位特点的不同，存在忙闲不均属正常现象。但由于内部工作分配不均，干部内部出现“部分精疲力竭、满身病痛，部分无事可干、闲出病来”、“一些累成狗，一些闲成猪”、“有的急不死，有的死不急”的情况，特别是有些部门工作人员不少，就是办事太难、效率太低、人浮于事，饱受群众诟病。干部分工不均，工作量差距过大，一方面使部分干部工作量过高，造成干部队伍内部紧张、怨言不断，影响工作的积极性，另一方面使部分干部工作量过低，造成干部队伍休闲时间充裕、不受重用，无法在岗位上得到锻炼和成长。这种情况没有得到有效解决，将极大影响机关单位的办事效率，影响在群众心目中的形象。

4.虚情假意的“拖政”现象

新一轮从严治党与从严治吏的强力反腐措施赢得上下称赞，官场风气为之一新。但随之而来的是党员干部的隐性福利减少、权力空间变小、监督问责加严，部分官员对新变化不适应。具体来说，一是消极抵制不作为，部分干部表面上对中央的新政措施高调拥护，实际上认为“饭不能吃、酒不能喝、福利也减、索性不干”，对群众反映的问题不及时给出明确答复，模模糊糊，推延拖沓，通常是不明不白、不了不结、拖拉不办；二是虚情假意“打太极”，部分干部对群众的诉求、企业的困难“打太极”、“踢皮球”，对群众虚情假意，可谓是“表面热乎乎，内心冷冰冰”，正如问卷调查中所反应的有55.7%的人认为当前到党政机关寻求服务或到上下级单位处理公务的感受是“门好进，脸好看，话好听，事难办”。以上种种现象致使群众反映的问题久拖不决，损害群众的切身利益，让群众很不高兴、很不满意，甚至导致有关当事人四处询访不止，造成恶劣的社会影响。

5.求稳怕乱的“畏政”现象

党的十八大以来，中央不断加大反腐倡廉力度，查处一批大案要案，起到很好的警示作用，形成强大震慑力。面对新变化，部分干部把党的反腐倡廉建设与干事创业相对立，工作中提心吊胆、观望等待，不敢闯、不敢干，瞻前顾后、畏首畏尾，抱着“做得越多，错得越多”、“平平安安占位子、疲疲沓沓混日子”、“搞定就是稳定、摆平就是水平、无事就是本事”的心态，等着上面下指示、等着别人探路子、等着外地出经验；也有部分干部把全面深化改革与维护个人利益相对立，工作中明哲保身、乐当好人，怕麻烦、惹非议，佯装样子，善走过场，抱着“为了不出事，宁可不做事”、“不求有功但求无过”的心态，只求不触利益，只求不丢选票，只求不得罪人。

二、“为官不为”的病根剖析

“为官不为”是理想信念的“软骨症”、高压从严的“焦虑症”、传统思维的“依赖症”、能力本领的“恐慌症”、权力寻租的“成瘾症”。之所以会出现“在岗不在状态，在位不在谋事”现象，其形成与存在既有历史原因，又有现实原因，既有个人原因，又有社会原因，既有内部原因，又有外部原因，既有主观原因，又有客观原因。综合分析其病根，主要有以下几个方面：

1.思想认知易错位，惯性思维常“作茧”

中国的传统观念是导致“为官不为”的重要因素。调研发现，28.1%的人认为“为官不为”的主要原因是群众观念淡薄，宗旨意识缺乏、理想信念不坚定在作怪，主要表现在两个方面：一是“官本位”的惯性思维根深蒂固，部分党员干部没有把自己当人民公仆，以“天下父母官”自居、习惯“当官做老爷”，乐于听汇报、发指示，不了解实际、不深入群众，习惯唯我独尊、凭经验做事，不善于研究新情况新问题，不肯运用法治思维、法治方式；二是理想信念缺失，精神上缺钙，得软骨病，归根结底是世界观、人生观、价值观这个“总开关”出了问题，如部分干部受传统政治文化影响，奉行中庸之道的处事哲学，明哲保身，宗旨意识淡化，不担责、不担难、不担险，还有部分干部受西方腐朽思想影响，奉行利己主义、现实主义哲学，对个人荣辱得失看得重，对事业兴衰成败看得淡，与群众一块苦、一块干、一块过的真感情变少，吃苦耐劳和艰苦创业的精神变弱。

2.新规新政刚出台，为官不适变“作阻”

从中央出台“八项规定”、各项禁令、改进作风政策等以来，权力逐渐被关进笼子。部分干部习惯以往吃点喝点、送点收点、办公室大点、车配好点的旧模式，无法适应勤点俭点、廉点洁点、高压从严、无禁区、零容忍的新常态，往日“习以为常”的事变成违规违纪，找不到“为官”的感觉，失去了干事的动力。有些干部甚至认为“现在管得这样严，干事越多，出错几率越大，犯不上冒险”。本次问卷调查中，在主观原因的分析中，认为“为官不为”最主要的主观原因是“‘打虎拍蝇氛围下，‘少做少错，多做多错心态”的占比最高，为28.3%。这是新规新政刚出台时期为官不适的反应。正如习近平总书记在中央党校建校80周年庆祝大会暨2013年春季学期开学典礼上的讲话上所指出的，“从总体上看，与今天我们党和国家事业发展的要求相比，我们的本领有适应的一面，也有不适应的一面。特别是随着形势和任务不断发展，我们适应的一面正在下降，不适应的一面正在上升。如果不抓紧增强本领，久而久之，我们就难以胜任领导改革开放和社会主义现代化建设的繁重任务。”当前，我们党提出全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，党的经济、政治、社会、文化、生态等多方面的建设都进入新常态，这对部分习惯于粗放管理模式和简单工作方法的干部提出了新的挑战。

3.绩效评价流于形，考评问责成“作假”

机关事业单位的绩效考核机制不完善，加上部分干部怀有“不干事就不犯错误，少干事就少得罪人，不得罪人考核评价就很好”的心理，导致对干部个人的年度考核流于形式，远未达到应有的管理水平，加重“为官不为”。本次问卷调查中，在客观原因的分析中，认为“导致干部‘为官不为最主要的客观原因是考评机制不健全，‘做的好不如说得好挫伤工作积极性”的比例最高，占比达到31%。具体来说，主要体现于以下几个方面：一是现有的干部考核、绩效评价缺乏完整体系。主要表现在：从考核评价主体看，当前主要是体制内的上级与下级参与的考核评价，而公众对考核的参与、监督几乎处于空白状态；从考核评价的方式看，当前主要是干部本人的年终述职上，而全过程记录难以履行；从考核评价的结果看，当前主要是简单粗放地分“优秀”、“称职”、“不称职”三个等级，缺乏细致的定量考核，许多干部只要不违纪、无硬伤，往往都能平安过关。二是各部门各单位出台形式多样的绩效考核方案，但难以落到实处。许多行政机关在日常工作中通常是上面文件下达得多，临时任务安排得多，对干部考核却难以精准、难以形成压力。三是奖惩措施不配套，岗位调配不灵活。部分单位的绩效考评并未与奖惩措施结合起来，存在“两张皮”现象，致使部分干部认为“干多干少一个样、干好干坏一个样、干与不干一个样”，导致出现“你慵我更懒，你虚我更假，你油我更滑”、“舒舒服服领票子，庸庸碌碌混日子”的现象。另外部分单位的绩效考评未与岗位调配相结合，存在“能进不能出、能上不能下”的情况，干部编制不能根据工作实际灵活调配，凭实绩选用干部的导向出现偏差，导致“能者上庸者下、正常合理下岗分流”的考核效用难以发挥。四是权责界定不清，问责未落实处。一方面，部分单位没有制定权力清单、职责清单，存在职权交叉、责任模糊、权责不明确，导致出现相互推诿、互相“踢皮球”的现象。在本次问卷调查中，23.1%的人认为权责界定不清导致“为官不为”现象的存在。另一方面，部分单位虽已落实绩效评价，但对治理、问责却是“喊在嘴上、写在纸上，挂在墙上”，不动真格，没有危机感。

4.现有制度不健全，体制机制在“作梗”

目前，各地各单位对治理“为官不为”的重要性认识逐渐加强，但在制度跟进上存在薄弱环节，尤其是存在制度空白、制度漏洞、有制度不执行、制度执行不严等情况。一是权力制约监督不到位。目前权力过分集中、权力制约监督乏力的问题仍未得到有效解决，有的领导干部尤其是“一把手”仍集人权、事权、财权等于一身，在项目引进、工程招标、人事调动、部门协调等方面拥有极大权力，在办还是不办、给你办还是给他办、快办还是慢办、办好还是办坏等方面有很大的自由裁量空间。这些给不作为、慢作为、乱作为提供了“优质”的土壤。“将权力关进制度的笼子”，用制度制约权力、合理剪裁权力是大势所趋、民心所向。二是选人用人机制不优。在干部选拔、任用方面，主观因素占很大比重，客观因素却屡被挤占。这导致部分勤奋工作、默默无闻的干部被“边缘化”，难被提拔，而一些曲意逢迎、能力平平的干部却受到重用，得到提拔，可谓“不怕工作没成绩，就怕上级不注意”。三是薪酬制度不合理。高薪养廉是公务员制度改革的重要方向。而目前我国公务员薪酬制度没有形成调查比较机制和动态调整制度，违背“经济人假设”理论、沉没成本理论。四是监督体系不健全。目前主要是内部监督，而群众监督、社会监督、媒体监督力度不大、监督效能不高，没有真正体现“权力来自人民”，没有真正形成正确合理的权力观。

三、“为官不为”的根治对策

新常态下，“为官不易”，但更要“为官要为”。“为官不为”是官僚主义和不正之风的表现之一，直接损害群众利益，贻误发展良机。习近平总书记在中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第二次会议安徽代表团参加审议时，关于推进作风建设的讲话中提到，“既严以修身、严以用权、严以律己，又谋事要实、创业要实、做人要实”。李克强总理认为，“庸政、懒政同样是腐败，是对国家和人民的极大不负责”，不仅个人蹉跎岁月、庸碌无为，更把职责挂了空档、让承诺放了空炮，到头来误了事业、伤了民心。“为官不为”是影响经济社会发展的“负能量”，是推进全面深化改革的“绊脚石”。懒政少一分，发展热情就多一分；勤政多一分，社会矛盾就少一分。当前治理“为官不为”取得一定成绩。在调查中，44%的人认为治理“为官不为”是继“八项规定”和整治“四风”之后的又一强有力的举措。对为官不为、懒政怠政，要公开曝光、坚决追究责任。我们必须对症下药、综合施策、系统施治，激发干部的新常态、新本领、新作为，实现干部“清廉为官，事业有为”。

1.强化思想教育以去茧，引导奋发有为

理想信念是共产党人的精神之“钙”，必须加强思想政治建设，解决好世界观、人生观、价值观这个“总开关”。一是强化规矩意识，用法律法规规范干部。把法律教育、党规党纪教育纳入党员干部教育培训中，引导各级党员干部自觉树立依法治国意识，自觉树立遵守党规党纪意识，增强防治“为官不为”的刚性约束力。将“法定职责必须为”、“法无授权不可为”的各级行政权力运行准则作为干部任职资格考量的重要内容，使以往“上级监督太远，平级监督太软，下级监督不敢”的现象、“一把手”权力过分集中的局面、“官本位”的惯性思维得到根治。二是突出理想信念教育，以道德力量约束干部。培育、践行社会主义核心价值观是解决党员干部思想上“贫血”、精神上“缺钙”、行动上“乏力”问题的重要途径。首先，要加强理论学习，用先进思想武装干部。广泛开展马克思主义理论学习活动，推动各级党组织和广大党员干部坚持读原著、读经典、读原文，学深学透，做到学而信、学而用、学而行，筑牢“为官有为”的思想基础。其次，要发挥广播电视、报纸、远程教育信息平台等载体，通过走访先进人物、走访困难地区、走访艰苦岗位、走访服务对象等形式，使干部接受社会公德、职业道德再教育，培养高尚道德情操，严守道德底线。

2.净化政治生态以消阻，鼓励大胆作为

净化政治生态就是要敢于正视问题，“小病”、“大病”一起治，治疗和预防一起抓，坚持不懈地加强作风建设，反腐倡廉，激浊扬清、惩恶扬善。十八大以来，党中央出台了一系列政策、规定整治“四风”，加强党的作风建设，取得了初步成效。这对党的各级领导干部来说，必将是一场大考验，需要发挥勇于创新、敢闯敢拼精神，蹚出一条适应新常态发展的新路子。一方面，要对接国家治理体系和治理能力现代化的要求，针对群众反映突出的问题，向旧习惯说不，向潜规则叫板，继续严厉查处“为官不为”行为，形成强大震慑力，使干部自觉以“清廉为官、事业有为”的标准要求自己，形成干部清正、政府清廉、政治清明的政治生态。另一方面，要加强干部的专业培训，用专业技能提升干部。围绕事业发展需要和干部履职需要，通过党校集中培训、业务培训、外出参观学习等方式，提升干部的分析研究能力、组织协调能力、破解难题能力、适应新常态的能力。

3.完善实绩考评以弃假，确保为官必为

在此次问卷调查中，有32.2%的人认为治理“为官不为”现象最有力的抓手是构建科学化的考评和问责体系。因此，要树立“从实绩看德才，凭德才用干部”思想，坚持实绩导向，建立干部实绩考核体系。正如李克强总理提出的，“各级政府要切实履行职责，狠抓贯彻落实，创造性开展工作。完善政绩考核评价机制，对实绩突出的要大力褒奖，对工作不力的要约谈诫勉，对为官不为、懒政怠政的要公开曝光、坚决追究责任。”一是完善现有的绩效、考评机制。不仅要有体制内的上下级参与的考核评价体系，还要补充健全公众的考核、监督体系，不仅要有干部本人的年终述职，还要有日常工作的全过程记录，不仅要有粗线条的考核标准，还要有细致具体的定量考核，对“太平官”、“混混官”等为官不为现象发现一起、查处一起、通报一起。如鄂州市按照“一个整治项目、一个市级领导挂帅、一个牵头单位组织实施、一个具体方案落实、一个工作专班推进”的“五个一”工作思路，建立、完善明责、履责、考责、问责“四责体系”。二是坚持落实实绩考评机制。要改变以往“喊在嘴上、写在纸上，挂在墙上”的情况，将绩效考评落到实处，就要具体、细致地加以实施：通过规范化开展实绩档案纪实、公示公评公议、领导班子述绩、干部年度考核、分类实绩排名等活动，对履职不到位、措施不得力者及时进行诫勉谈话、限期整改，实行限时办结制、服务承诺制、责任追究制等。同时完善区域、部门、干部之间分级分类比较考核体系，推行“一票否决”制，将考评用于干部任用、培养、管理全过程，实现干部实绩考核横到边、纵到底。如荆门市探索的“3+2”模式，即“考学（学习效果）、考绩（工作实绩）、考问（质询问效）”与“对领导班子考评（对不同地方、不同层级领导班子设定有侧重、有特色的考核指标，引入第三方评价）与对普通党员干部（采用积分制管理、工作日志管理、绩效考核、群众评议、公开考核，实现考核常态化）”相结合的模式。三是要将物质激励与精神激励相结合。首先，应当改变以往分配的平均主义，将报酬和激励向吃苦的人、干事的人、有为的人倾斜，以即时记功奖励敢为善为者。其次，挖掘先进典型的精神激励，善于挖掘现实生活中先进、鲜活生动的典型案例，对敢作为、敢担险、敢创新的干部进行榜样树立，积极宣传。再次，实现能上能下的政治激励。要实现奖惩结合，打通体制内外人才交流渠道，着力疏通干部能下能出渠道，在树立正面典型的同时，也要敢抓、狠抓“为官不为”的反面典型，综合运用提拔重用、交流轮岗、留任、改非、免职等组织措施，对工作表现差、“为官不为”的干部坚决进行调整，从落实干部“下”和“出”的行动彰显整治“为官不为”的决心，使干部始终有危机感。四是规定主体责任与切实问责相结合。首先，规定主体责任，推进从严治党。党委（党组）主要负责人是第一责任人，对党的建设负总揽统筹、示范推动、兜底解难之责，分管领导班子成员负分管责任，分析各岗位职责，明晰能力要求，履行好分管领域的从严治党责任。要坚持管事管人管思想，分层分类分级落实责任，特别是要综合运用函询诫勉、个人事项报告、经济责任审计、述职述廉、明察暗访等多种方式，从严落实和管理干部。其次，强化过程管理，形成问题清单，进行切实问责。实现项目管理，对重点单位、重点对象、重点项目进行重点抽查、重点督办，鞭策干部履行好职责，形成扎实肯干的优良作风。突出重点项目内容、项目标准、项目实施、项目问责等要素，分解责任、细化到人、量化到岗，形成年度党建问题清单，实现责任明晰，落实到人，避免权责不分、互相推诿。

4.健全体制机制以除梗，实现善作善为

一是加强日常监督管理和经常性监督检查机制。要坚持严查严管，立足抓早抓小，抓苗头抓预防，要早打招呼、及时提醒，要“小题大做”、防微杜渐，增强干部的免疫力抵抗力。将日常监督管理与经常性监督检查相结合，成立常态化督查班，采取跟踪督查、暗访抽查、专项检查与实时监察、预警纠错、绩效评估相促进。二是配备科学合理的选人用人机制。公开、平等、竞争、择优是机关单位选人用人的基本原则。即根据不同岗位灵活采取新闻发布、媒体公告、会议通报、群众反馈等实现公开原则；明确提名主体、丰富提名方式、规范提名程序、严格提名责任以破解干部“提名难”的问题以实现平等原则；不同机关和岗位应探索符合工作需要和干部选拔要求的竞争方式，不能单靠考试录人、不能单凭演讲取人、不能单以票数选人，实现竞争原则；完善差额选拔方式，实行差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额表决，经过比较、鉴别，实现平中选好，好中选优，实现择优原则。三是要配备合理报酬激励机制，构建与当前社会经济发展水平相适应的、科学合理的、符合“经济人假设”理论与沉没成本理论的薪酬制度，将基本职级工资制度与职业年金制度相结合，充分调动公务员工作的积极性、主动性和创造性。四是强化舆论监督和社会监督机制。在本次问卷调查中，对厅局级、县处级、乡科级、村干部以及其他层级五个不同的层级而言，认为“为官不为”主要存在于县处级的占比最大，达到36.3%，其次是乡科级，达到30.6%。由此可见，认为“为官不为”现象主要存在于和群众具有直接联系的中层和基层干部的占据了绝大部分，占比达到66.9%。因此，要积极引入社会监督力量，鼓励公众参与，积极发挥人民群众在舆论监督、社会监督中的主体作用，形成监督网络。积极发挥新兴媒体的监督作用，塑造良好的社会风气。通过“百家企业评部门”、“服务对象评科长”、“办事群众评窗口”、“电视问政评干部”等活动，倒逼部门奋发整改，实现干部善作善为。

参考文献

[1] 习近平.习近平在中央党校建校80周年庆祝大会暨2013年春季学期开学典礼上的讲话[DB/OL].（2013-03-04）[2015-05-27].http：//theory.people.com.cn/n/2013/0304/c49169-20670182.html.

[2] 习近平李克强张德江刘云山王岐山张高丽分别参加全国人大会议一些代表团审议[N].人民日报，2014-3-10（1）.

[3] 李克强主持召开国务院常务会议[N].光明日报，2014-5-31（3）.

[4] 李克强在十二届全国人大三次会议上作的政府工作报告[N].光明日报，2015-3-6（2）.

[责任编辑：庞 达]