“失独老人”养老保障及法律问题研究

李 真

（北京大学法学院 北京 100871）

引言

计划生育政策实施三十多年来，中国的人口规模得到有效控制。对解决就业、粮食供给、经济良性运行产生了积极影响，也产生了数以万计的独生子女家庭。随着第一批独生子女长大成人融入社会，独生子女及其父母正处在现代养老方式与传统养老观念的强烈碰撞中。在典型的“421”家庭中，养老逐渐成为首要难题。在更为极端的“失独家庭”中甚至存在老无所养的情况。今天，作为新的弱势群体的失独老人已然进入了大众的视野，成为社会公众审思的一个新的命题。目前，不仅失独老人的存量规模十分巨大，而且增量还呈现出快速增长的态势。我国卫生部发布的《2010年中国卫生统计年鉴》显示，全国失独家庭已经突破百万，同时在以每年新增7.6万个失独家庭的速度增长。这一现象直接引致了50岁以上的失独群体不断增加，导致失独老人养老形势趋向严峻，为建完善失独老人养老保障体系进一步增大了难度，同时，对完善失独老人养老保障体系也提出了迫切要求。如何审慎思考及有效应对，是我们必须致力解决的重大现实问题。

一、历史的“断层线”：建国后的人口政策演变逻辑

（一）建国初期的生育政策。新中国建立初期，处于人口高速增长的阶段。新中国刚刚建立百废待兴，各项事业亟待发展，从中央到地方对建设新中国有极高的热情。这一时期传统的生育观念仍占主导地位，“人多好办事”成为全国上下的共识，这不仅基于中国型农耕文明深刻影响。还与医疗水平低下、人为灾难、自然灾害频发紧密相关，这一时期苏联的人口政策也对中国的生育政策产生了极大的影响。在50年代初国家严格限制“绝育”和“流产”。如，对流产程序做出了极严格的规定，需要经过丈夫同意、医生证明、首长批示，擅自流产者要给予处分。另一方面严加禁止避孕药具的进口。建国四年后，全国净增人口4600多万，人口自然增长率达到23‰。在首次人口普查中，全国人口超过了6亿，中国大陆的人口是5亿8千万。[1]

表1 1949—1954全国人口增长情况 单位：‰

（二）有计划的生育政策。全国首次人口普查（1954年11月）的结果显示全国超过6亿人。这一期间社会主义建设中出现一些问题，控制生育的观点逐渐受到关注，并开始在决策层占有了一席之地。“除少数民族地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划的生育子女。” 这是在《1956-1967年全国农业发展纲要》中提出的有计划的生育政策。[2]虽然领导层在控制生育的问题上达成了一致，但传统的人口观念上还是出现了反复。1959—1961年国家出现严重了自然灾害，全国人口出现随之了大规模死亡的现象。经历了“三年经济困难时期”，1959—1961年全国死亡人数比正常年份多出1500万人左右。[3](P14)1962年宣告困难时期结束，人口规模也出现了第二次暴增。第二次人口普查结果显示中国人总数达到了7.2307亿，其中1963年的人口自然增长率为33.5‰。面对快速增长的的人口规模，1965年中央政府提出了“一个不多，两个正好，三个多了”的口号。

表2 1954—1965全国人口增长情况表 单位：‰

数据来源：国家统计局数据库

（三）计划生育政策的实施。1979年中国人口总量接近10亿。10亿人口对当时的中国来说已不再是建设社会主义的强大力量，更多的是为经济建设带来的压力与阻力。这不仅体现在粮食、副食品的供应上，还表现为就业压力上。当时，中国的决策层已然意识到了中国人口过多过快增长的严峻形势。1980年3月至5月间，中央在北京先后召开了五次全国人口问题座谈会，讨论研究了人口问题。[4](P19)1980年9月，中共中央提倡一对夫妇只生育一个孩子(《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》)。1982年2月9日，中共中央做出《关于进一步做好计划生育工作》的指示，规定了生育避孕节育政策。提倡“晚婚、晚育、少生、优生”，有计划的控制人口。同年9月，在中共十二大中将计划生育确定为基本国策，于11月写入《宪法》。[5](P32)

如图1所示，自实行计划生育以来，人口出生率与人口自然增长率呈现明显下降的趋势，2000年后人口的出生率稳定在15‰以下，人口的自然增长已将至10‰以下，2004年开始保持在5‰左右。计划生育的政策效果可见一斑。

图1 1980—2012年人口增长变化图

（四）计划生育政策的实施效果。人口指标用来反映计划生育政策的实施效果，其中人口自然增长率、总和生育率反映两个不同的侧面。

表3是自1949—2012年全国人口自然增长率情况表：1949年建国初的人口自然增长率为16‰；在1963年出现人口自然增长率的最高值33.5‰；进入到七十年代后期人口自然增长率下降至15‰左右；进入2000年人口自然增长率低至10‰以下；2009年后低至5‰。从人口自然增长率的变化情况可以看出计划生育政策实施三十年间对中国人口增长产生了显著影响。

表3 1949—2012年全国人口自然增长率 单位：‰

由表3可以看出70年代以来，全国人口自然增长率在20‰以下。与80年开始全国人口自然增长率相比70年代有所反复，这是基于60年代初的生育高峰的延续，60年代出生的人口进入生育年龄，进而出现了出生率的反复。在医疗卫生条件不断改善、医疗水平不断提高的条件下人口死亡率的下降。在出生率、死亡率的双重作用下80年代全国人口自然增长率出现增长。进入到90年全国人口自然增长率回落至10‰，进而下降到2000年后的10‰以下。

另一衡量指标是总和生育率，其所反映出的计划生育政策效果更加清晰。表4是1950—2010全国总和生育率表，表4中的数据清晰地反映出：1950年来育龄妇女（15—49岁）一生平均生育的子女数量。在自然情况下我国妇女平均一生生育子女的数量约在5、6左右。随着人口政策的转变1975年后这一数据下降到3.57，在七十年代末中国总和生育率已经下降到3以下。进入到1990年，中国的总和生育率还在继续降低，据统计年鉴数据显示1995年的总和生育率仅为1.99；2000年的总和生育率为1.22；2005年的总和生育率1.34；2010年总和生育率再创新低，仅为1.18。2010年《世界人口数据表》中显示：2010年全球每个妇女平均生育2.5个孩子，发达国家的人口总和生育率为1.7个，在欠发达国家的人口总和生育率为2.7个，据此，中国的总和生育率不足世界平均水平一半。[6](P17)

表4 1950—2010年总和生育率 单位：个

建国65年来，全国育龄妇女平均生育孩子数量由6个减少到低于2个，计划生育政策起到了决定性作用。计划生育政策实施的三十多年来，人口得到了有效控制，全国第六次人口普查登记（已上报户口）的全国总人口为1，339，724，852人，在2000—2010年10年间，人口净增长达到7000余万人，与1990—2000年这一区间相比，人口的平均增长率下降了0.5个百分点。在人口增长显著放缓的大背景下，在微观的个体家庭中，“独生子女家庭”成为主要的家庭形式，家庭规模趋于“小型化”“微型化”。随着第一批响应计划生育号召的夫妇迈入50岁，这部分群体已不具备理论上的生育条件。在意外来发生后成为失独老人的他们，生活又将如何得到保障是值得深思的问题。

二、计划生育政策对失独老人形成的影响

通过人口自然增长率、总和生育率两个指标的分析，计划生育政策的效果得以展现。人口自然增长率在人口增长的宏观方面反映出计划生育政策对缓解人口过快增长，控制人口规模有十分明显的效果。总和生育率则是在微观方面反映出计划生育的影响，通过建国初期、计划生育实施前、计划生育政策实施后育龄妇女生育孩子的个数对比，更加清晰地反映出计划生育政策的明显效果。1980年开始我国的总和生育率已接近2，加之新生儿夭折与子女发生意外事故的概率，总和生育率的实际作用值低于表4的统计数量。进入2000年，我国的总和生育率已经降至1.22，这一数字已低于国际平均水平。计划生育政策的有效实施减小了个体家庭抵御风险的能力，加剧了独生子女家庭的脆弱性。在独生子女家庭中，由于种种以外导致的子女去世最终导致了失独老人的产生。

与发达国家低生育率、少子化的现象不同，中国“独生子女”现象与少子化现象有着深刻的政策因素。发达国家的低生育率是建立在经济高速发展的基础上，在社会转型、个体追求更优发展的诱因下产生的个体自愿行为。而中国的人口低速增长、独生子女现象则是政策影响下的群体性现象，中国的独生子女现象及由此产生的其他社会问题是中国特色的社会现实。独生子女现象虽然在一定程度上缓解了中国庞大的人口基数的扩容，但在另一方面也加剧了老龄化程度，对传统养老提出了严峻的挑战。失独老人是独生子女家庭风险的直接承受者，身心受到双重的重击。大部分失独老人在年轻时都有意愿、有能力养育第二个孩子，然而在计划生育政策的严格执行下，他们放弃再次生育孩子，最终成为失独老人。

三、失独老人“养老之殇”：面临的问题与困境

失独老人在经受子女死亡的残酷现实以及内心剧烈挣扎的同时，还面临着严峻的养老问题。现实中，失独老人不得不面对如下显性问题：第一，经济赡养问题。非独生子女家庭可以把经济赡养的潜在风险分散到不同的子女身上，而独生子女家庭却没有类似的风险分散、分担机制，一旦出现子女死亡、伤残等意外情况，父母就不得不面临经济赡养及生活照料或情感慰籍方面的种种复杂困境。第二，社会对失独老人的精神扶持、慰藉的方式比较匮乏，力度远远不够。针对失独老人的精神养老问题，虽然社会中各方已然采取了一些关爱志愿行动，但参与到失独老人服务事业中的社会力量还远远不够，无法满足体量庞大的失独老人精神需求。失独老人的精神世界一旦“崩塌”，很容易陷入自我封闭的状态，精神抑郁甚至会引发精神疾病。这将进一步导致失独老人、失独家庭与社会关系的割裂，影响整个社会的和谐与稳定。第三，失独者的生存现状从一个侧面也折射出我国现有养老制度的不完善。由于家庭养老条件缺失，失独者只能寻求社会养老，而养老体系却难让失独老人群体老有所养。客观言之，我国现有的养老体系缺乏有针对性的，常态化、制度化的保障措施，失独老人得不到政府的有力支持和保障，因之，他们在物质、精神层面更容易陷入困境。具体来说，失独老人群体主要面临如下生存与养老困境。

（一）物质基础薄弱，不足以支撑养老。首先，在农村地区、偏远地区，人们的收入来源与土地，青壮的劳动力从事农业生产直至老年，随着身体机能的减退，老年群体无法满足生产需要、无法产出价值；日常的生活需求无法从生产中转化而来，由此切断了物质来源。面对基本生活的需求，这部分老年群体不得不将养老需求转移到儿女身上。现行的城镇居民养老保险，虽然已经惠及到农村，但每月55元的养老补助与当下的物价水平相比，只是杯水车薪。其次，城镇无固定收入的老年群体虽然生活在城市，但由于种种原因在老年阶段没有固定的收入，更为不幸的是儿女的离世彻底切断了物质来源。伴随日益增长的老年人在医疗、护理方面的费用日益增加，生活的拮据时时困扰着他们。再次，有固定收入的老人同样存在养老困境。这部分老人大都生活在大城市，虽然退休后的养老金基本可以满足日常基本开销，但随着失独老人的年龄越来越大，越发感到生活无助，他们开始寻求可以“托老”的场所，因此，需要支付社会养老的费用也远高于养老金水平。以北京市为例，条件较为一般的公办养老院标准间的费用在2200元/月，位于市中的条件较好的公办养老院有的收费标准也在4000元/月左右；一般民营养老院一张床位（双人间）2300元/月的花费（一些位于郊区的养老院的收费标准可能会低于2000元），高端的民营养老院标准间每月的开销在7000—10000元不等。而且，随着物价水平的不断提高，北京的养老机构收费标准很可能会继续提高。[7]2013年北京市养老金水平提高到2510元/月，最低生活保障标准在2013年调整后为580元每人/月，农村低保标准增至460元每人/月。[8]显然，这一保障和收入标准与养老院的收费标准差距更大。依据北京市现行社会养老保障标准及当下社会养老机构的收费标准，老年人社会养老金无法满足社会养老机构的费用。将老年人纳入社会化的养老模式中，物质基础是不可忽视的因素。

（二）针对失独老人的护理制度不尽完善，设施和基础条件较差。失独老人的养老难题集中体现在养老护理上，老人在晚年身体状况每况愈下、行动不便、独自生活比较困难。目前我国的社会养老体系，针对失独老人的护理制度不尽完善，设施和基础条件较差这是亟待解决的问题。截至2010年底，全国已建成含日间照料功能的社区服务中心1.2万个，留宿照料床位1.2万张，日间照料床位4.7万张。[9]此外，规模以上的养老机构数量也极为有限，全国收养性养老机构不到4万家，养老床位约315万张。剔除正常老人巨大的养老、护理需求，如此规模的基础设施根本无法支撑超过百万规模的失独老人的养老保障。[10](P43)

（三）精神慰藉和疏导缺失，缺少精神归宿与寄托。失独老人除了物质、护理方面的需求外，还需要基础的精神慰藉——失去独生自律的痛苦需要长期、及时有效的梳理与引导。此外走出失独的伤痛后，面对孤独、失落如何填补这部分情感的缺失也极为重要。在日常护理中，失独老人需要交流与关怀，使他们感受到温暖，逐渐治愈心灵创伤。

四、行动与夙愿：失独老人养老问题的可行性进路

（一）建议尽快调整我国的计划生育政策。不可否认，计划生育政策实施30多年来，为我国人口规模的控制，经济和社会的可持续发展作出了巨大的贡献。但与此同时，也造成了诸如失独老人等特殊而严峻的社会问题。计划生育政策颁布、实施的初衷主要是为了控制人口，而控制人口的方式和路径是多样化的，计划生育政策并非唯一可行的路径。因之，笔者建议政府有必要变严苛的计划生育政策为弹性的、导向性的人口控制政策，不在为失独老人等“人间悲剧”的发生创造过多制度空间。

（二）“制度尽孝”——慰藉失独老人生存之殇。“公正”应当是一个社会追求的终极目标。而权利和义务的对等即体现了公正的理念。对于失独老人群体而言，他们响应和支持了计划生育政策，履行了计划生育的义务，因此，从社会制度维度对该群体进行特殊关爱，是其理应享有的权利，同时也是计划生育政策的有益补充机制，这也正是社会主义制度优越性的必然要求。因此，当独生子女父母“失独”之后，政府有关部门以及社会各界力量应当及时填补“空缺”，给予失独老人精神和物质支持。笔者认为，就制度层面而言，如下措施具有一定的可行性和必要性：（1）建议制订《失独家庭社会保障条例》，从立法上对失独老人和家庭提供基本保障。建议政府有关职能部门尽快对我国各地失独老人和家庭总量进行排摸统计，充分掌握精确数据和现实存在的主要问题，在此基础上研究、制订专门的《失独家庭社会保障条例》，为失独老人的生存及养老提供法律保障依据和具体的保障措施。（2）建立失独老人关怀基金、养老保险等措施，完善社会保障体系。可考虑从各级政府征收的社会抚养费中取出一定比例的资金，用于建立专门的”失独老人关怀基金“，为失独老人的基本养老和生活保障提供制度性扶持。建议政府引入保险模式，由各级政府按照一定标准为失独老人购买综合或专项保险，当被保险人到达一定年龄或发生状况时，可从保险公司获取一定的经济补偿，同时也可在一定程度上减轻政府的负担。（3）积极支持非政府组织（NGO）等参与扶助失独老人群体。我国政府加大政策扶持和宣传力度，鼓励、支持民间慈善组织和基金会等非政府组织参与失独老人养老等工作，充分发挥它们灵活多变、专业性强等优势。NGO可根据失独老人的不同特征和面临的具体问题提供差异化服务和帮助，关爱失独家庭，力所能及地提供正规保障体系之外的关怀与补助。（4）大力宣传孝道文化，在精神层面给予失独老人更多人文关怀。首先，加强舆论宣传，在全社会弘扬中华民族敬老、尊老、爱老、养老的传统美德，树立尊老敬老的意识；其次，专业人员可以为失独老人提供日常生活看护、精神慰藉等相关服务，因此，应当加大力度培养专业人才，促进失独老人公共服务逐步向专业化发展；最后，充分发动和利用社区人力等资源，发挥社区“网格化”管理和信息集中等优势，通过组建家庭自助互助等社区组织切实帮助社区内的失独老人，拓展社区内失独老人的社会支持网络，让失独老人“失独不失爱，失独不失望，失独不失心”。

（三）加强立法，推进失独老人社会保障法律框架的建构，完善法律制度是建构现代养老体系的基石和基础性保障，“有法可依”是保障失独老人群体基本权益的重要原则。美国为了保障老龄人口的基本权益相继颁布了《社会保障法》（《SocialSecurityAct》）、《老年健康保险法》（ElderlyHealth InsuranceAct）、《联邦公务员退休金法》（FederalCivilService PensionsAct）等法律；日本则先后颁布了《劳动者年金保险法》《国民年金法》《雇员年金保险法》《社会福利法》《护理保险法》等法律，这些法律规范共同构成了保障老年人基本权益的完善的法律体系。[11](P140)借鉴他国的经验及演进路径，中国政府及相关立法机构应当尽快推进针对失独老人这一特殊群体的养老保障法律、法规，并适时颁布相关细则及配套政策。

1.提高法律包容性，推动失独老人养老问题系统有效解决。失独老人养老问题需要完善的法律架构作为支撑。法律应当具有包容性，必须以立法的形式保障不同阶层、身份失独老人的基本物质需求。失独老人群体体系庞大而身份迥异，有企业退休职工、事业单位退休人员，也有无生活保障的城镇居民以及农村居民。对于已被纳入社会保障体系的企业退休职工、事业单位退休人员，法律应将他们享受的社会福利落到实处、更好地维护其权利。对于无社会保障的城镇居民、农村失独老人，依据现行社会保障体系，将其纳入最低生活保障制度中，并在相关法律法规中予以确认、规范，以法律的威严和公平原则保障失度老人群体的基本物质需求，建构统一公平而完善的法律体系。此外，法律应从失独老人的社会养老需求着手，规范与失独老人社会养老相关的各层面。这包括对机构养老予以的立法——对养老机构的资质、准入门槛的限定、对老人在机构养老存在纠纷的法律界定、政府对机构养老的配给标准、针对失独老人机构养老特殊条件等。对于社区养老、居家养老，老年护理制度是需要立法予以规范，对护理资源的考评标准、护理人员的专业素质、存在护理的法律解释、公共部门对老年护理工作的支持力度等相关法律、法规界定。

2.修订、完善《人口计划生育法》，积极推动《老年人权益保护法》贯彻实施。2001年12月颁布实施的《人口计划生育法》是我国社会人口领域的一部重要法律。它对于独生子女家庭在遭遇意外变故和灾难时，规定了必要的救助机制和办法。例如，该法第27条规定“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”但是该规定明显具有“软法”性质，缺乏强制性；立法机构也没有颁布出台相应的实施细则，现实操作性比较弱，导致失独老人群体不能及时、有效地得到政府救助。有鉴于此，笔者建议相关立法机构应当尽快出台针对失独老人群体的救助实施细则，以及针对救助不力的相关机构和人员的惩戒机制，从而真正发挥法律的威严和效力，保障失独老人群体的根本利益。此外，要认真贯彻《老年人权益保护法》的相关规定，建立多层次的社会保障体系，完善社会保险、社会补贴和救助机制，使失独老人群体真正实现“老有所养，老有所依”。[12](P66)

（四）完善社区护理措施，建设“精神家园”。在家庭养老功能日趋弱化、传统的养老方式不再适应当下的养老需求。然而在中国存在“孝”的观念与传统道德的影响，机构养老的方式不能被大多数老人接受，在大多数中国老年人的心目中“家”仍旧是他们安度晚年的最理想的归宿。此外，由于失独老人没有子女，在申请办理养老机构入住手续时屡屡碰壁，没有子女的签字，老人在遇到伤亡、疾病住院的情况下无法找到赡养人，无法顺利解决老人生活问题。作为独立的养老机构无法在没有老人亲属的确认下安排老人生活，这是失独老人与社会养老机构之间无法逾越的鸿沟。而以合住模式为代表的社区养老、居家养老方式（其实，在我国，对于老年人合作居住模式的探索已经开始。例如，郑州的爱馨阳光城就是基于老年合作居住模式的成功探索。爱馨阳光城是一个大型的老年社区，将养老、医疗、康复、娱乐集为一身。社区的环境幽雅，非常适宜老年人养老、居住。社区内四栋11 层居家养老公寓。整个社区所有的房子不出售，只出租。一个床位10 年9 万元，国家补贴一半。根据租住时间长短价格不同，老人购买50 年以上的使用权就可以自主装修房子。社区内是无障碍设计，对道路安全性做精心设计；社区内有电影院、创意老年博物馆、医养结合的老年医院、丰富老年人生活。社区内提供便捷的上门服务，每户老人都装有紧急呼叫器，遇到紧急情况随时可以求救。爱馨阳光城为老人提供了一个真正能够老有所养、老有所乐的幸福家园。而老年人合作居住的方式在农村地区也有示范案例。例如，河北省肥乡县的“幸福院”工程。自2008 年，肥乡县在“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”的原则指引下，探索出“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的农村养老模式——幸福院。互助幸福院属于集体建院，即由村集体出资、利用集体闲置房屋进行整修改造，建设互助幸福院，并承担水、电、暖等日常开支；县财政予补贴（包括生活基本设施、添置日用品）；日常生活采取自助形式，生活在互祝幸福院的老年人在生活上相互帮助。入住互助幸福院是本着子女申请、老人自愿的原则，对于凡年满60 周岁、生活能够自理的独居老年人，在其子女与村委会签订协议后可以免费入住；针对孤寡老人和“五保户”老人在提出申请，村委会研究同意后可以入住互助幸福院。入院老人的衣食和医疗费用由其子女承担；“五保”老人生活费用由县财政承担。）在一定程度上满足了失独老人群体的养老心愿与需求。因此，应当坚持政府主导、民间机构和社区志愿者积极参与的方式，加大资金和人力、物力投入，完善以社区为单位的“精神家园”建设。可以先行选取一定比例的社区作为试点，逐步摸索经验，完善制度，最终建设好社区养老与护理的长效机制。

[1]解放初的人口政策：多生多育体现制度优越性.[EB/OL].凤凰网，2010-11-19http://news.ifeng.com/history/phtv/tfzg/detail,2014-10-21.

[2]中国生育观的变迁.[EB/OL].凤凰网，2011-11-10http://phtv.ifeng.com/program/tfzg/detail_2010_11/10/3064202_0.2014-10-12.

[3]孙咏梅.石家庄市人口和计划生育工作现状及对策研究[D].天津大学，2009.

[4]曾向荣.计生国策30 年，是时候改变了[J].决策探索，2011(19).

[5]夏珑.农村计划生育政策执行研究[D].郑州大学，2004.

[6]王方兵.人口老龄化背景下对养老问题的分析—以昆明市为例[D].云南财经大学，2011.