京津冀区域一体化应急协同主体脆弱性分析

□任国友

[中国劳动关系学院 北京 100048]

京津冀区域一体化应急协同主体脆弱性分析

□任国友

[中国劳动关系学院 北京 100048]

应急管理从单一主体走向多主体协同应急已成为基本趋势，继长三角和珠三角之后的京津冀区域一体化应急问题显得更加突出。首先分析了区域一体化应急管理中的脆弱性及其影响因素，并探讨了基于应急资源保障率的区域应急协同类型，提出了区域一体化应急情景规划框架。结果表明，区域一体化应急协同受区域自身、平行主体、资源保障率和应急协同情景策略的影响。

区域应急协同；区域一体化；组织脆弱性；情景规划

在经济全球化和区域一体化加速发展的国际背景下，我国也加快了区域一体化的进程，初步形成长三角、珠三角和京三角（也称京津冀）等区域集群发展模式[1]，实现从区域行政向区域治理转型是一个主要发展方向之一，引起了国家的高度重视。国家发改委2008年发布了《长江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020）》和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020）》，在“长三角”和“珠三角”区域一体化进程不断加快的同时，作为保证该区域城市群可持续发展的重要基础——区域公共安全问题逐渐引起区域城市重视，地方政府合作治理跨区域公共危机事件的实践已经开始起步[2]。京津冀作为继“长三角”、“珠三角”之后第三个最具活力的区域，其区域应急管理的基础地位和作用日益凸显。

从唐山“7·28”大地震到“5·12”汶川大地震[3]、从2008冰雪灾害到北京“7·21”暴雨巨灾，各种常规和非常规公共危机频发，尤其暴露出我国区域应急管理的“异体化”和“碎片化”现象[4]，进一步放大了单个城市政府应急能力“短板”效应。突发事件已成为影响国民经济发展和社会稳定的重要因素，应对主体的协同能力则是其中的核心问题[5]。我国传统的政府单一纵向应急管理机制在社会经济发展中凸显出管理与发展不相适应的积弊[6]。事实上，如何使突发事件与应急管理机构挂钩[7]使其及应急物资储备相适应[8]，是突发事件应急管理中的一个重要问题。本文拟将分析区域一体化应急管理中的脆弱性及其影响因素，并探讨京津冀区域一体化应急协同过程中的不同主体益诉求及其机构弹性，提出了区域一体化应急的情景规划策略。

一、京津冀区域一体化应急协同现状与分析

（一）区域与区域一体化概念辨析

区域（region）在《辞海》（第六版）中的原意是指土地的界划或界限，而在地理学上是指一定范围的地理空间。在日常用语中，一体化被定义为把各个部分结为一个整体。一体化理论（Integration Theory）是美国学者卡尔·多伊奇[9]最早提出的，其核心是系统功能主义，强调研究共同体的系统交互作用和特殊功能，在特定领域实现全面合作。按照范围可分国家一体化、国际一体化和区域一体化（Regional Integration）。区域一体化理论成为区域治理的理论基础，其核心是分析区域各方主体的协同能力和利益平衡机制。

（二）京津冀区域一体化应急协同现状

北京作为京津冀一体化发展最重要的国家中心城市，已拥有1961万常驻人口，在创建世界城市的同时正处于经济社会转型期，北京“7·21”暴雨灾害再一次向北京城市公共安全管理敲响警钟。事实上，区域重大公共危机治理的最大挑战是如何进行跨行政区域的应急协调，减少其脆弱性累积带来的扩大效应，并使之成为公共治理的一项常规任务[10]，这要求打破京津冀三家“一亩三分地”的思维定势，根本转变治理理念，从原来重视单一行政区的应对转向区域应急协同预防。

二、应急协同中的区域脆弱性分析

（一）脆弱性与区域脆弱性类型

脆弱性的概念最早由彼得·蒂默曼提出的，是灾害发生时系统产生的不利影响的程度[11]。脆弱性是系统固有的，具有受自然与人为因素影响的敏感性，在系统受到威胁后，能够体现系统的功能缺失程度。联合国减灾战略机（ISDR）认为脆弱性是指一个区域更容易受到灾害侵袭时的因素，而自然的、社会的、经济的和环境的因素或活动决定了这些影响因素。陈安认为，区域脆弱性为来自自然界和人类自身的威胁和破坏而导致在自然环境和社会环境中表现不利于其可持续发展的可能性[12]。

按照不同划分标准，脆弱性有着不同的特征分类。从事件影响层面来划分，可分为政府、经济和文化脆弱性；从承载体损伤层面来划分，可分为人身和财物脆弱性；从灾害来源来划分，可分为单一灾害来源的脆弱性和多灾害聚合条件下的综合脆弱性；从治理组织结构层面来划分，可分为多层次治理机构的兼容脆弱性和多平行职能部门产生的交叉脆弱性。本研究中的区域脆弱性重点考虑应急协同机构的兼容脆弱性和交叉脆弱性。

（二）区域应急协同中的误区

脆弱性一般由区域特征、灾难事件及其预测预警三大要素组成。在区域应急协同过程中有三个误区：一是仅针对单一灾难事件本身辨识原因。在应对突发事件时，人们总是习惯从一类事件的特征和造成该事件的直接原因出发去探索风险识别与管理。然而，对一个特定的区域来说，问题一般不会单纯局限在某一事件造成的单一灾害，而是由多方面的致灾因素相互藕合面造成的综合性、衍生性很强的灾害，或者由单一事件引发多类型的次生灾害。二是仅针对单一灾难事件采取应对措施。人们习惯于直接利用一个专业性应对机构去有效处置，而往往缺少协调多方力量来共同应对的考虑，过分强调政府职能而忽视社会动员的重要补充作用。三是区域层面的应急协调考虑较少。其实，传统的风险评估过分考虑了突发事件本身，而没有将突发事件的承灾载体——区域的具体情况纳入考察范围。

（三）区域脆弱性因素识别

依据上文识别出来的区域应急管理中的诸多缺陷，结合公共安全三角形理论模型[13]（如图1所示）和区域一体化协同治理模型（如图2所示），进行区域脆弱性分析，必须考虑以下三方面因素：

图1 传统公共安全三角形模型

图2 区域一体化应急协同治理模型

1．区域突发事件的脆弱性及其影响因素

非常规性突发事件与常规突发事件均属于突发事件的范畴，且二者相互联系、相互转化[14]。对区域突发事件脆弱性一般表现为灾害三要素的灾害性作用，即能量作用、物质作用和信息作用。比如中毒事件（物质作用）、海啸（能量作用）、社会恐慌（信息作用）。区域突发事件脆弱性可以用灾害脆弱性指数表征，具体包括区域灾害源的时空分布、预测预警强度、次生灾害关联和突发事件类型四个表征因子，主要反映了区域应对各类突发事件的实践经验和预测预警能力。

2．区域承灾载体的脆弱性及影响因素

承灾载体通常是指各种人、物以及经济社会运行系统。承灾载体是人类社会与自然环境和谐发展的功能载体，在突发事件的作用下会被破坏，实际上是对承灾载体的损害，即产生本体的破坏和造成功能的缺失。将承灾载体分为人员、人类劳动创造出的各种物质财产及人类赖以生存和发展的环境。承灾载体的脆弱性一般受区域人口密度、区域经济状况、区域地理环境、区域社会背景和承灾载体的结构等因素影响[12,15]。区域承灾载体脆弱性可以用人造环境脆弱性指数表征，具体包括区域的生命线工程（交通网络发达程度、电力和通信流畅度）、资源能源供给稳健性、应急避难场所覆盖率三个表征因子，主要反映了区域中各类基础设施的抗灾能力。

3．区域应急管理的脆弱性及影响因素

在应急管理过程形成了以政府为核心的各参与主体的权责机制，在保证中央政府在危机管理中的指挥和决策核心地位的前提下，进行政府内部的权力划分和对外的权力授予，并以法律法规的制定和执行来保证。从以上分析来看，区域应急管理的脆弱性一般受社会人员的规模与组成、救援机构的保障能力、普通民众灾害教育、社会组织的协同能力等因素。区域应急管理脆弱性可以用社会脆弱性指数表征，具体包括救援机构能力、人员规模组成、民众灾害教育、社会组织参与率四个表征因子，主要反映了区域社会结构抵抗突发事件冲击的能力。

综合以上分析，区域脆弱性可用灾害脆弱性指数、人造环境脆弱性指数和社会脆弱性指数来表征，如表1所示。

表1 区域脆弱性表征参数及影响因素

三、基于主体脆弱性分析的情景规划分析

本研究从各平行的应急主体在区域层面进行应急协同过程中产生的主体脆弱性出发，开展区域一体化应急协同的情景规划。

（一）权责认识不同引发的主体脆弱性

区域一体化应急协同过程中的核心问题是各参与主体的权责机制的构建与调适[16]。在区域应急管理中，各参与主体利益诉求成为引发主体脆弱性的重要原因之一。一般情况下，应急管理机构的权责机制，主要包括在政府内部，进行纵向的各级政府权责划分和横向的部门间权责划分；在政府外部，要对其他管理主体（非营利组织、企业、公众和国际组织）进行权力的授予和制约，同时要用法律来保障危机状态下相应权责机制的正常运行。在这种情况下，区域不同行政区的应急主体因其利益诉求的不同，会形成两种形式的主体脆弱性：一种是基于本位逻辑而引发的多层次治理机构的兼容脆弱性；另一种是基于多平行职能部门产生的交叉脆弱性。诚然，两种结果都不是我们想看到的，如果不能形成“1+1＞2”应急协同救援效果，区域一体化应急协同就失去了应有意义。因此，必须找出区域应急管理中不同主体的利益关系和制约其协同能力的关键因素。

（二）区域应急资源协同情景

科学地衡量机构的应急管理能力，不仅要充分考虑区域应急系统特征和运行过程，还要注意处理突发事件过程中体现的能力，还要考虑事后机构的恢复问题。这是反映应急机构的一个重要特征——机构弹性[12]。机构弹性（Institutional Resilience,简称IR）是指一个风险事件管理机构应对与处置突发事件并再度恢复到初始正常运行状态下的能力。一般来说，将机构特征和事件特征结合起来考察机构弹性，其表征参数是区域应急资源保障率。

表2 区域应急资源与其协同主体的关系

1．区域应急资源保障率

保障率（Safeguard Rate,简称SR）指应急处置机构在应对突发事件时可充分调度的有效资源量（Assignable Resource,简称AR）与化解该突发事件所需的最少资源量（Required Resource,简称RR）之比[12]。假设区域应急机构与突发事件之间至少具有弱对应性，并将区域应急机构分为单一行政机构和区域一体化机构。结合表2分析，区域应急资源保障率属于第Ⅳ类的保障率，其他类型可看作是区域一体化应急协同情景的特例。因此，区域应急资源保障率如公式（1）所示：

式中：wi――第i个机构在多个相同性质的机构中的权重；

wj――第j种资源在全体资源中的权重；

wk――第k个事件在多个相同类型的突发事件中的权重。

2．区域应急资源协同情景表征

区域一体化应急机构针对不同突发事件在不同协同主体进行协调应急资源的4种情景，其中第Ⅰ-Ⅲ类型可归解为单一行政机构的应急情景，第Ⅳ类型为区域一体化机构的应急情景。基于前面区域脆弱性的分析，区域一体化应急情景是在区域非常态（紧急状态）下的非常规突发事件“情景-应对”的基础，而单一行政机构的应急情景是主要针对常态突发事件而言的，因此，本研究重点考虑区域一体化应急情景。

四、京津冀区域一体化应急协同情景及实例分析

情景规划较传统规划方法而言，是处理未来不确定性和复杂环境的有效工具，其有效性已经获得了一定的共识[17]。本研究以京津冀为例进行区域一体化机构应急情景分析。

（一）京津冀区域一体化现状

京津冀作为继“长三角”、“珠三角”之后第三个最具活力的区域。党的十八大以来，京津冀一体化受到决策层的高度重视，并上升为国家战略。诚然，京津冀作为全国最早提出要实现一体化发展的经济圈，但目前一体化水平却低于其他经济圈，其中“行政区”掣肘是深层原因之一，也可以说是造成当前“长三角”和“珠三角”区域应急管理“异体化”和“碎片化”现象的原因之一。

（二）京津冀区域一体化机构的应急情景分析

突发事件情景实质上是反映区域公共安全的最主要风险，而区域内的不同行政单元由于经济社会发展水平，以及文化和自然环境的差异性，使其面对突发事件的风险有很大区别，需要对情景进行可选择性的分级与分类。结合京津冀三地实情和重大突发事件分级分类方法[18]，将京津冀可能面临的重大突发事件进行调查分类，形成京津冀重大突发事件区域一体化应急情景矩阵（如表3所示），反映了事件情景的性质分类、强度级别、情景特点三个维度的特性。突发事件情景规划的事件分级不同于我国目前对突发事件的分级方法（先分类再分级）,而是基于事件强度和能力的分级思想，强调事件本身的强度和应对的难易程度，尤其关注应急准备和应急响应与之相匹配的能力。因此，应急准备任务设置和应急响应能力要求成为突发事件情景规划中的主体内容。结合表3分析，对京津冀来说，一级和二级是区域一体化机构开展应急协同时重点考虑的事故等级和种类。

表3 京津冀重大突发事件应急情景分类分级矩阵

（三）京津冀区域一体化应急情景规划内容

当前，京津冀区域建设刚刚走入正轨，在经济一体化大背景下应着重考虑：一是区域应急一体化组织机构的组建和构成，特别强调其相关参与主体的相关权责设置和立法规定；二是基于区域一体化的专家库建设，开展基于区域的风险识别；三是结合各行政区的专业救援队伍集中进行区域协同应急演练；四是区域应急动员的社会组织能力提升与协同问题；五是基于信息化、标准化背景下的动态协同平台建设。

五、结语

1．基于区域一体化的理论分析提出了区域一体化应急协同的脆弱性表征参数及其指标。

2．针对区域主体的脆弱性分析，提出了基于区域资源保障率的区域一体化应急协同的主体划分原则，即区域单一行政机构和区域一体化机构及其在资源保障率的协同能力。

3．结合区域重大突发事件分级分类方法，尝试建立了适合区域一体协同应对的事件等级和分类，并以京津冀为例给出了区域一体化应急情景规划建议，为开展区域一体化应急协同情景规划提出了分析框架。

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Study of Vulnerability in Regional Integration Emergency Coordination and Its Scenario Planning

REN Guo-you
（China Institute of Industrial Relations Beijing 100048 China）

The emergency management from a single main body to the multi-agent collaborative emergency has become the basic trend. Following the urban Agglomeration of Yangtze River Delta and Pearl River Delta, the regional integration emergency problems of the Beijing-Tianjin-Hebei region appears more prominent. In the paper, the vulnerability in the regional integration emergency management and its influencing factors were analyzed. Then, based on security of emergency resources, the regional emergency coordination types were discussed. Finally, the emergency scenario planning of regional integration framework was proposed. Results show that the regional integration of emergency ability are dependent on the region, parallel cities to the main body, security of resources and the strategy to emergency coordination situation.

regional emergency coordination; regional integration; organization vulnerability; scenario planning

F207

A

10.14071/j.1008-8105(2015)06-0032-05

编辑 何 婧

2014−11−20

国家社会科学基金一般项目（14BGL109）；北京市自然科学基金资助项目（8123044）；中国劳动关系学院一般项目（11YY017）；中国劳动关系学院一般项目（13YY003）.

任国友（1969− ）男，中国劳动关系学院安全工程系副教授.