浅析村级基层组织人员职务犯罪的治理路径

摘 要：基于经济的发展、社会的变迁，传统的我国农村在经济结构、社会阶层与价值体系上正在加速解构。国家控制的失调与自治规制的弱化导致村级基层组织人员职务犯罪的高发。村级基层组织人员是基层治理的重要力量，关涉农村社会的稳定、发展与繁荣。日趋严重的村级基层组织人员职务犯罪阻碍社会主义新农村建设，侵害了最大多数农民的利益。治理频发的村级基层组织人员职务犯罪已迫在眉睫。

关键词：村级基层组织人员；职务犯罪；双重治理

犯罪学破窗理论指出：一个或两个无序的社会现象并不轻易引起犯罪，复杂、消极的犯罪现象会随无序的规模化或频繁化而滋生。村级基层组织人员职务犯罪是在各种原因和因素相互作用的情况下的并发。通过对农村职务犯罪案件已发地区的社会控制之探讨，我们发现当前农村治理因为社会控制的解构处于相对无序的状态。因此，村级职务犯罪高发的原因是农村社会解构背景下国家控制的失调与自治规制的弱化。可以说，农村治理中的大量、集中和被忽略的无序的并合引发了基层组织人员职务犯罪。根据笔者的实证考察，预防和控制村级基层组织人员职务犯罪的根本出路在于重构农村的社会控制。

农村社会是我国法秩序建构被遗忘的场域，亟需扭转村级基层治理的理念与制度。村级基层组织人员职务犯罪治理工作的关键亦是基层治理的现代化。村级基层组织人员职务犯罪的治理建基于综合性社会控制体系——强化国家控制与恢复自治规制，实现农村社会管理的创新。

1 革新农村基层社会自治体制，分离社会服务与经济管理

当前，我国农村基层社会管理体制存在着诸多问题，例如我国长期以来实行城乡分治的二元社会管理体制。农村地区的土地使用权归农村集体经济组织所有，农村基层社会管理机构与农村集体经济组织合二为一，农村基层社会管理机构在承担基层社会管理职责的同时又承担了一定的经济管理职能。村级基层组织人员职务犯罪的一个主要诱因就是合一的管理体制。改革开放以前，由于社会的严密控制和社会资源的匮乏，村级基层组织能够接触、支配的财物较少，由此职务犯罪的风险较少。改革开放以来，农村地区可支配的资源日益增多使得统合的基层社会管理体制明显不适应经济社会发展变化的要求，村级基层组织人员职务犯罪日益增多是不适应的重要病症。因此，构建村级基层组织人员职务犯罪治理体系亟需加强基层治理创新的努力，大力推进乡村基层社会管理体制改革。例如，推行农村的社区化建设管理，以分离农村基层组织承担的社会服务职责与经济管理活动，避免把多功能的职责都集中在少数几个人身上。社区化的农村管理体系可以大大减少村级基层社会组织人员职务犯罪的风险。由此，我们必须构建新形势下农村社区新型治理体制——完善农村基层党组织、培育村民自治组织和独立经济管理组织，以奠定村级基层组织人员职务犯罪预防惩治体系良好的政治经济基础。

2 强化农村基层社会的政府管理，多面向渗透基层治理

村级基层组织人员职务犯罪预防惩治体领导责任制——乡镇党委、政府对村级基层组织人员职务犯罪负有领导监督责任，亟需明确，以强化农村基层社会的政府管理。乡镇党委、政府要改变过去对农村社会建设不作为或少作为的工作方式，适当放权的同时应加大监督，变形式监督为实质监督。乡镇党委、政府要切实加强对农村基层组织人员的管理，推行“村官”财产公开和申报制度，完善农村基层组织人员的教育管理制度，做好农村基层组织人员的考核管理工作等，对农村存在职务犯罪的隐患领域进行有效监察。乡镇党委、政府要切实通过管理机制的创新渗透基层治理，进一步加大村级基层组织人员职务犯罪预防惩治的制度保障。例如，严格落实村财镇管的财务制度，要改变财务人员由村民选举产生的惯例，由乡镇政府委派，对乡镇负责，这样不仅能够保证财务人员的素质及工作的连续性，也能发挥出财务人员的监督制约作用。

3 推进农村基层组织的社会化，引入专业化人才

虽然不是我国的政权机构，村级基层组织却是农村良性治理一直发挥着无可替代的重要作用。为村级基层组织人员职务犯罪治理提供高素质的人才队伍，要重视农村基层组织队伍建设，破除农村治理“封闭化”弊病。毋庸置疑，外部人才无法有效进入农村社区工作极大地制约了农村基层服务管理水平的提升。因此，我们需要大力推进农村社区化建设，积极推广大学生“村官”的成熟经验，吸引毕业大学生和其他社会专业人才进入农村地区治理系统，以健全村级基层组织人才选拔任用机制。吸纳专业化人才进入农村基层组织，以完善农村社区化管理的规范化、制度化、法制化，提高村级基层服务管理的专业化水平。农村基层组织的社会化有利于打破农村地区封闭的社会结构，建立起更加具有活力的关系网络，进而形成良性互动的监督制衡格局。无疑，专业化村级基层组织是农村基层组织人员职务犯罪预防惩治体系的人才基础。

4 强化司法妨碍，发挥法治约束效能

1.立法规制。村级基层组织人员职务犯罪存在主体界定的难题，导致不少的犯罪脱离法律制裁。因此，刑法应当明确界定农村基层组织人员的范围，规定农村基层组织人员包括村民委员会、村党支部和村集体经济组织以及依法律法规设立，或者经村民授权的各种村民自我管理的管理集体，如村治安联防队、村民小组等自治组织。此外，村级基层组织在国家对农村建设的高度重视的大背景下掌握、支配着越来越多的资源。为避免过多资源留于基层组织滋生的腐败，亟需创设“提留代管”制度。村民委员会组织法应当对提留制度的形式、程序、提留资金的比例、使用、处置等内容进行规范，再由各地政府根据本地的实际情况作出具体规定。

2.法治教育。司法阻碍之实现有赖于法治教育、宣传。加强对村级基层组织人员的法治教育。乡镇党委、政府一方面将相关的宣传教育工作摆上重要议事日程；另一方面，还要结合基层组织人员职务犯罪的典型案例，采取多种形式的法治教育以提高村级工作人员的法律素质。

3.司法打击。关于村级基层组织人员职务犯罪举报线索的数量少、质量低极大地困扰着职业犯罪侦查工作，成为打击村级职务犯罪的“瓶颈性”障碍。公安、检察机关应该改变轻视村级基层职务犯罪查处的态度，从案件管理制度上强化对农村案件的查处。侦查机关必须依靠人民群众，将村级职务犯罪侦查工作与群众路线相结合，使案源数量不断拓展，案源质量不断提升。如河北省某市在修建道路的过程中，群众反映一些基层干部利用此机会截留相关征地补偿款。该市人民检察院在听闻该情况后，对所了解到的线索进行明察暗访，最终查得三名村干部利用职权贪污、挪用高速公路征地补偿款的事实。此外，人民法院则需要严格依照《刑法》规定，对村级职务犯罪妥适刑罚。

农村社会是我国法秩序建构被遗忘的场域，亟需扭转村级基层治理的理念与制度。只有通过国家控制与自治规制的共同干预，才能有效改变农村基层管理相对无序的状态，使村级基层组织人员的职务犯罪得到有效的预防和减少，实现基层治理的现代化转型。

作者简介

李颋（1976—），男，陕西蓝田人，法学本科，现工作于蓝田县人民检察院。