农村低保运转中存在的问题

易丹

摘 要：农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于当地最低生活标准的农村居民，由国家和地方给予差额补助的社会救助制度。通过半结构访谈和参与观察法，笔者先后与江西九江都昌县易村许多受保对象、村民、村干部及官员有过多次深入交流，发现在低保运转过程中存在着拼保、人情保、漏保、套保一些问题。

关键词：农村低保；低保标准；低保人口；低保漏洞

1 拼保：官员与受保人“协商”分成

农村低保制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口实行的差额补助，其目标群体是贫困人口。《通知》（国发[2007]19号）规定，申请农村低保制度，一般要由户主本人申请。低保制度的目标群体应以农村贫困居民个人为基本单位，但在实践中却往往以户为单位发放低保金。所谓拼保，是指由指定的名义低保户与“隐低保户”共同均分低保金，从而在事实上由两户或两户以上的居民共同享受一份低保资金的现象。

经过调查发现，这种现象在这些受低保的贫困人群中非常普遍。Q官员常常以种种方式暗示，以回扣的方式分摊了受保对象本应足额拿到手的低保金，这已经成了不成文的规则。这种“分配”方式实质上是对那些应该得到低保资金确实贫困的居民所应享受的国家帮助权利的剥夺，是对社会公平理念的实质性违背。

2 人情保：虚设穷人，假扮穷人

最低生活保障制度是法律赋予每个公民在遭遇生活困境而不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供最低物质生活需要的社会保障制度，既是现代社会每位公民应该享有的生存权利，也是国家对其公民应尽的义务。然而，在实践中，农村低保往往被一些经办人员利用而作为一种扭曲的乡村治理手段。

具体地，从人情保产生的基础来看，是村民与乡镇干部之间基于某种“潜规则”而产生的可以使申请者因获得低保而对村干部言听计从的需要，也可以是村民之间的“和谐相处”；本质上说，其目的就是对整个村庄进行社会控制与整合，防止失范行为的发生。为了建构各自的支持系统，在低保对象确定过程中，村镇干部适时地稳固、重构或扩展自己的支持系统，由点及面地巩固和加强了私人间的关系。

3 漏保：低保没有发到真实的穷人手中

中国社科院2013年2月22日发布2012年《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》。该绿皮书引用的抽样调查，来源于2010—2011年，在安徽、福建、江西、河南和陕西5个省的住户抽样问卷调查，涉及15个县级行政区域，90个乡镇，324个行政村，回收有效问卷共8777份，其中低保家庭占23.5%。调查数据显示，受访的696户低保户中，有436户是非贫困但享受了低保救助的家庭，占到60%以上，而有近8成的贫困户没有享受低保救助。

按常理，贫困户应该纳入低保制度，然而，从都昌县易村的访谈结果看，村里也有不少贫困户没有享受低保救助。

绿皮书的调查结果显示：漏保率比较高，在已经获得低保救助的非贫困群体中，大多数是收入水平略高于扶贫标准的边远贫困群体，但大多数边缘贫困群体并未享受低保救助。社科院的数据调查结果与都昌县易村的调查结果基本上是一致的。导致这种结果的一个主要原因是农民家庭收入的难以调查，这也为政策实施过程中的滥用职权、弄虚作假留了余地。

4 套保：经济自利行为

正如前文所述，在都昌县易村，低保名额的申请、低保资金的方法等工作往往是村镇干部代为管理。在缺乏有效的监督的前提下，一些村干部不仅在自身贫困身份的伪装下直接申请低保补助，而且也把低保资格的评定当一种手段来运用，通过村民的“礼尚往来”而实现自身的利益诉求。

（一）低保成为民政官员的自主财产

在Q官员提供的名单和地址中，还有一家更离奇的受保对象，竟然是当地一家最大超市的老板，访谈中，笔者很疑惑地询问，他为什么能得到这种低保，老板（受访者）似乎有些无奈地说，他得到这种社保其实带有一定的“强迫性”，Q官员主动给了他一个低保名额，但是钱虽然到了他（超市老板）这里，但Q官员许多生活消费用品，都从超市里面直接拿取，Q官员虽然说记账在那里，但实际上谁都知道要给Y官员很大的优惠甚至免费。超市只不过是低保基金的一个“中转站”，Q官员通过在超市购物间接换取低保金，超市老板一般只能从中得到很少利益。既然如此，超市老板为何昧着良心一同冒险，该老板说，在本地做生意必须跟政府打好关系，所以他提出的许多要求也要给予配合。

（二）低保金被干部截留

受访的某位低保对象半年来经常感到身体难受，春节刚过，去县医院检查了一下发现患了肝癌。由于没钱治病，就想到民政局问一下可不可以寻求一些帮助？结果到民政局一问，他已经是低保户了。从去年到今年一季度，我的低保金都被村支书支取了，而我毫不知情。后来经追查，村支书把存折给了崔根山，并把领走了的低保金额存入了存折。

5 小结

通过以上诸如拼保、人情关系保、漏保、套保等问题，我们可以看出都昌县易村农村低保制度运转过程中存在诸多问题。在这种问题背后，有其深层次的原因。农村低保制度深入到农村这一“场域”之中，就意味着进入到了一个特定的社会关系之中，它只有服从这一“场域”的关系逻辑才能建构或维护自己的合法权威。

首先，村镇干部绝大数生活在农村并往往嵌入到农村的社会关系网络之中，其自然又要强烈地认同儒家伦理文化主义关系及哥们义气等特殊主义关系，给足与自己有家族关系或者特殊关系人群的面子，拉拢这些人，将低保资源分配给这些人。从而也就出现上述所说的人情关系保和漏保现象。其次，农村低保作为一种稀缺资源，受利益的驱动，村民都不可避免地参与到对“低保”的竞争之中。由此，权力寻租与庇护关系便出现了，官员作为再分配体制的垄断者，依靠权力和相关原则，按庇护关系的强弱决定资源分配。而希望获得低保资源的寻租者又努力地争取庇护关系。他们通过利益交换或是信息欺瞒等等方式，冒领低保金，代领低保金，截留低保金。再次，农村社会的各种非正式社会关系，当然也不仅仅向村镇干部开放，村民同样会利用各种非正式社会关系规则去迎合乡镇干部，从而获得低保资源。在这个意义上，国家低保制度在农村的实践远非是国家意志的简单实现过程，在农村低保运转的过程因国家权力与乡村的各种关系的相互合作、相互斗争、相互妥协而变得复杂。

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