非再生能源研究与开发的法律问题研究

2015-12-19欧阳玲玲

卷宗 2015年11期

摘要：非再生能源在现代社会发挥着越来越重要的作用，其对一国的经济发展至关重要。然而，在资源严重匮乏的今天，非再生能源的数量正在逐渐减少，为此，我们必须对非再生能源的开发和利用进行研究，了解非再生能源的现状、研究方面、开发现状和方式、相应的法律法规等方面，在现有技术和法律的基础上进行完善，提出合理的建议，开辟出一道非再生能源研究与利用的可持续道路。

关键词：非再生能源；研究；开发；法律建议

1 国内外非再生能源的种类和现状

非再生能源是指包括煤、石油、天然气、矿物质等在内的资源。要想研究非再生能源首先必须了解国内外非再生能源的现状。

1、国外。煤炭作为世界上最丰富的化石能源，其种类有硬煤、褐煤和泥煤。据了解，世界上的煤炭总储量共有107539亿吨，其中硬煤81300亿吨，褐煤26229吨。拥有煤炭资源的国家大约有70个，包括中国、美国等。但是，世界上煤炭主要分布在北半球，其中，以亚洲和北美洲最为丰富，分别占全球地质储量的58%和30%，欧洲仅占8%，南极洲数量极少。

石油在道路建设中起着决定性的作用，是国民经济的动脉。据统计，世界常规石油最终可采储量为4563亿吨，非常规石油资源约为6000亿～9795亿吨，主要分布在中东、拉丁美洲、北美洲、西欧、非洲、东南亚和中国。其中亚洲的石油勘探储量最为丰富，约占世界总储量的67%。

天然气作为清洁能源，对环境保护起着一定积极作用。世界上天然气资源丰富，用途广。其探明可储备量达到175.08*1012m3。天然气可采资源量主要分布在中东、前苏联和美洲地区，非洲和亚太地区天然气资源比较匮乏。为此，世界天然气贸易正逐步实现全球化。

2、国内。中国的煤炭资源相对于世界其它国家而言是比较丰富的，但由于中国人口众多，人均拥有量较低。我国的煤炭资源预测地质储量达45000亿吨以上，累计探明储量超过7000亿吨，种类较多，但是其分布不平衡，西部地区较为丰富，南部则相对较少。

国内石油的储量丰富，但由于技术和成本的制约，石油的开采率较低，其可开采资源只有140亿吨至150亿吨。中国工程院院士翟光明说，目前国内油气产量增长速度不到1%，但国民经济却以8%的速度增长，到2020年，中国石油消费量至少会翻一番，将达到4.5～6.132亿吨，这对国内石油的发展既是一种挑战也是一种机遇。革新技术，提高开采率刻不容缓。

天然气的利用与居民的日常生活密切联系，起着不可替代的作用。目前，查阅相关资料显示全国剩余天然气可采储量2.85*1012m3，年产量586*108m3。据美国《油气杂志》资料，我国现有天然气剩余可采储量列世界第15位，产量列世界第13位，已有探明地质储量还可开采48.8a，已经步入了世界天然气大国的队伍中。查资料显示我国天然气预计在2020年其探明地质储量将超过10*1012m3，资源探明率为20%左右，天然气产量将超过1000*108m3。

2 非再生能源的开发

非再生能源是重要的自然资源，其关乎到国民经济的发展和国家综合国力的提高。在利用非再生能源过程中，开发非再生能源是基础。开发包括开发方式、主体和责任三个方面，下面笔者浅谈这三个方面。

1.开发的方式。非再生能源的需求量越来越大，而其数量却在逐渐减少，要想能源可持续利用，较好的开发方式尤为重要。在非再生能源之中煤炭与人们的生活联系最为密切，此处仅以煤炭为例。在我国，煤炭资源分布不均匀，地质条件复杂决定了煤炭开采的难度，因此不断地提高煤炭的开采的技术和方式才能对煤炭资源进行最大限度的利用。目前国内采煤的方式如下：对缓倾斜以及倾斜煤层，煤的厚度一般低于2.8m，应用的采煤方法是长壁采煤法；煤的厚度在2.8m到8m的，一般应用倾斜分层下行垮落的方法；煤的厚度超过了8m，应用的是倾斜分层水砂充填或者风力充填的方法。

采矿方法的进步和完善始终是采矿学科发展的主题，要不断学习和借鉴国外先进的技术，研发属于具有我国特色的一套安全、高效、绿色的工艺。使采矿与高新技术相联系，提高采矿率。

2.开发的主体。

主体是一项法律行为中必不可缺的中心，其直接关系到某项行为的实施。只有明确了非再生能源开发的主体，才能很好的进行归责。一国资源开发的主体由该国的法律予以明确规定。在我国，自然资源的所有权属于国家或集体。但在实际中，国家或集体一般将自然资源交由企业、个体进行开发和利用，国家或集体起宏观调控监督的作用。从国家到个体的层面上，确定了非再生资源开发的主体，一旦发生了矿难或其它的事故，可以及时有效的找到负责的主体，同时主体本身也应对国家和民众负责。

3.开发的责任。随着资源的利用，明确资源在利用的各环节中的责任至关重要，给究责带来了方便，也为资源的健康利用提供了保障。在资源开发方面国家和私主体都负有一定的责任。从国家层面上来说，明确中央到地方各级部门对资源开发的管理与监督范围，按照各级政府相关部门的职能进一步确定各部门在资源开发过程中的责任。从私主体来说，其取得资源的开采权就必须负有一定的责任。在开采过程中必然会对地质地貌、生态环境和周边居民的生活造成一定影响，由此引发的环境污染问题和安全问题已经屡见不鲜，明确各环节的责任主体能有效的保护相关人的利益，并且对非再生能源而言是一种巨大的进步与保护。

3 研究与开发过程中存在的缺陷

非再生能源在研究与开发过程中由于制度的不完善、国情的决定性和技术的局限性等方面的限制不可避免的存在一些缺陷。从法律角度而言，我国学者正致力于完善相关的法律法规，确保能源在研究与开发过程中更顺利与更可持续。通过以往经验，在研究与开发过程中主要存在以下几点缺陷。

1.资源的所有权归属形同虚设。我国《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”由此可见非再生能源的所有权属于国家。但在实际中，由于国家本身具有的抽象性致使其不能真正意义上对资源所有权行使占有、使用、收益和处分的权利，因此往往需要将管理非再生能源的权利下放到国家的相关部门，有关部门进而将这种管理权私有化，把处分和開采利用的权利流转给私主体，国家和政府有关部门则对其进行监督，导致了非再生能源所有权的形同虚设。我国法律对非再生能源所有权主体和内容规定的不明确，对不同级别组织行使权利的边界没有做出明确的界定，也导致了非再生能源所有者的形同虚设，由此造成了资源开发利用的低效率、能源的权属关系模糊、资源不能进入市场进行有效流通等亟待解决的问题。

2.资源勘探程度低。勘探程度是指经过地质勘探工作后，对勘探区整个矿床的地质和技术特点所要求达到的研究详细程度。也就是指对地质情况的了解和对地质变化的控制程度。我国非再生能源的勘探程度相比于美国、俄罗斯、印度等国而言是比较低的。例如，我国公布的煤炭探明储量6400多亿吨，但在这6400亿吨中只有不到30%可以作为工业储量，剩下的作为前景规划使用，这就需要我国拥有高端的勘探技术来适应日益增长的非再生能源的需求。但实际工作中，由于技术的原因导致我国的资源勘探程度较低，只有世界水平的50%左右，在以后工作中，仍然要把提高勘探程度作为重要认务。

3.回采率低。回采率一般是指矿产被开采过之后进行第二次开采时的矿产所占总矿产的比例，意思是可采的矿产被开采过第二次开采时占总矿产的比例。我国的矿产资源的回采率较为低下。2004年，全国煤炭资源回采率专项检查得到的数据显示：2004年全国煤炭平均采区回采率为64%，平均矿井回采率为46%。2007年，我国煤矿平均资源回收率为30%，而美国、澳大利亚、德国、加拿大等发达国家，煤炭资源总体回收率能达到60%至70%。国内，一般来说大型煤矿的回采率比小型煤矿的回采率要高，这是由于大型煤矿的技术设备都比小型煤矿要好。此外国内西部地区的煤炭的回采率要比东部的回采率低，这是由于地理位置的悬殊和地质条件的不同，导致了回采率低的关键。

立足于我国国情和地质条件的现实情况下，煤炭的回采率低下有自然原因也有国家原因。自然原因包括地理位置、地质条件、气候等方面，造成了开采煤炭过程中的困境。很多时候开采方为了节约成本而不再对资源进行第二次开采，导致回采率低并且浪费严重。在国家监管方面也存在一些问题，开采权有企业或者私主体进行，国家各级有关部门负责监督，但不排除一些腐败现象，例如官商勾结等，造成资源的浪费和回采率低。为了提高回采率，仍需要在法制方面做出一些更为具体的规定，保障资源的优利用。

4.监督管理难。我国资源管理职能由各个部门各自管理，缺乏统一的管理部门。在利益发生冲突时，各个部门之间为了维护各自的利益可能会相互之间对立，对于管理部分会出现疏忽大意、睁一只眼闭一只眼等情况。其次，有些管理部门会出现越权行为。对于那些法律没有明文规定该由谁管理的部分，有些部门由于利益的驱使将会进行管理和掌控，极有可能会带来腐败现象，给资源的配置、利用、生态环境等方面都会带来影响。当中央管理部门对地方企业进行监管时，地方政府从地方利益的角度出发将会与企业联手抵制中央部门的监管，给监管带来困难。各个地方政府对资源的管理各不相同，缺乏系统性，给省级及以上的管理部门带来了难度，不排除有关部门为了减少麻烦而对不少企业疏于监管或者只是走个过场的行为，以此造成资源的严重浪费和环境的破坏。加强监督管理至关重要。

5.后续治理难。非再生能源在研究与开采过程中无可厚非的会对环境造成危害。全球变暖、海平面上升、冰山融化等一系列问题无不表明全球的环境在恶化，利用能源的同时会给环境造成一定的影响。其带来的环境污染治理起来一般需要大量的资金和时间支持。地球有其自身的承载力和自净能力，一旦超过其承载力则治理起来比较困难。就我国而言，对于资源造成的污染的后续治理是不容易的，我国没有良好的技术和科学治理污染境况，也没有发达国家那样的设备和人才防范污染的发生。非再生资源的后续治理是一大难题，仍然需要我们投入大量的人力、物力、财力去治理，保护我们生存地球的生态平衡与健康。

4 争对缺陷提出的法律建议

任何一个国家都需要有健全的法律体制来保障国家各项活动的进行，做到有法可依，执法必严，方能达到秩序的统一性。在非再生能源领域也应该建立健全相关的法律法规来规范相关的活动，使资源所有权明确、资源利用率最大化、环境污染最小化等等。目前我国出台了相关的单行法例如《煤炭法》有相关方面的规定，但尚未出台规制非再生能源的统一法律，其中像《石油法》等相关的单行法也亟需出台来弥补立法上的空白，笔者就从以下几个方面提出法律方面的建议。

1.完善非再生能源立法体系上的不足。首先，在非再生能源领域内，我国尚未出台规制行为活动的基本法则，略有涉及的只有《自然资源法通则》，所以我国亟需制定一部非再生能源方面的基本法则，对于能源的所有权、管理、勘探程度、回采率、环境保护等方面作出基本的规定，保护非再生能源的开采、利用和生态环境。其次，一些单行法的制定必不可少。

2.增添规范性内容。法律意义上而言，规范性质的内容同样对行为主体的行为活动具有约束力。行政机关在颁发许可证时，一定要对申请主体和申请对象进行考察，对可能造成的社会问题和环境问题进行比较，在管理方面做到一丝不苟，坚决杜绝开采企业主体与行政机关勾结，作出有损能源和生态环境的事。

3.建立健全相关的法律机制。

（1）建立公平的奖惩机制。奖惩机制对能源的发展具有促进作用，对待积极的行为给予奖励，对待错误的行为予以惩治，做到平等对待。奖惩的程度要强，使各主体在行为过程中不敢随意的犯错误，彼此之间为做到最好有一定的竞争效果，使资源的利用和开采减少不必要的浪费，保护了生态环境。

（2）建立评估制度。对某项非再生能源进行开采利用前一定要对其进行评估，使其各项指标都达到法律规定的标准时才予以开采。定期进行评估为国家政策、综合决策、能源的保护、开发、利用都提供了基础性的数据，并依据这些数据对能源进行检测，提高其开采过程中的效率。在第二次开采时，也依据这些数据，在技术设备支持的情况下，使资源的回采率达到一定的高度，节约了资源，杜绝了资源的浪费。

（3）建立资源环境污染影响评价机制。能源的后续治理是当今环境治理领域内的一大难题，能源对土地、水、大气造成的危害非常恶劣。参照我国现行的《环境保护法》对环境影响评价机制的做法，对资源环境污染作出评价，并以此制定出独属于非再生能源范围内的环境保护法。对非再生能源造成的危害及其治理方法以及惩治都作出具体的规定，切实保护好环境，深入贯彻可持续发展的基本理念，实现资源的健康利用。

总之，对于非再生能源领域内的各种问题还仍然需要我們去发现，去解决。对于开采和研究过程中遇到的各种问题需要积极对待，努力解决达到世界先进水平，同时也需要制定出更加完备的法律法规来保障其实施。

注释

[1]施伟李敏《关于煤炭开采的采煤技术和采煤方法的研究》

[2]孟拉安《我国煤炭资源勘探程度及开发问题的探讨（摘要）》

[3]赵志强高洋汪昕吕亚伟《我国煤炭资源开采回采率问题研究》载《煤矿现代化》 2011年第1期

参考文献

[1]、陈武唐辛张希诚 . 我国煤炭资源及其开发利用研究 . 《经济煤炭研究》2003年7月

[2]、赵云芬 . 我国资源循环利用的路径分析研究—以非再生能源为例 . 西南大学博士学位论文

[3]、雷亮 . 我国煤炭资源安全法律对策研究 . 昆明理工大学

[4]、姚文清于鹏波 . 浅谈煤炭开采方法与开采工艺 . 《现代企业教育》2013年5月第7期

[5]、孙婧 . 矿产资源开发领域企业社会责任分析 . 《中国矿业》2013年12月

[6]、张艳 . 我国自然资源物权法律制度探析 . 山东省青年管理干部学院学报 2005年5月第3期