挖掘PPP潜能以缓解经济下行压力

张俊伟

国务院发展研究中心宏观经济研究部第三研究室主任、研究员。

稳增长需要PPP发挥应有作用

今年上半年，我国经济增速延续放缓态势，增长7.0%，较上年下降0.4个百分点。在分行业指标中，一二季度第二产业增加值增速为6.4%和6.1%，分别比去年同期下降0.9和1.4个百分点；而第三产业增速则为7.9%和8.4%，分别比去年同期增长0.1和0.5个百分点。第二产业与第三产业增长态势的变化，反映了我国产业结构进行深刻而快速调整的客观事实。但另一方面，第三产业的快速增长有很大一部分又是由金融业的快速增长导致的。今年一、二季度，金融业增加值分别增长15.9%和17.4%，增速比去年提高6.4和8个百分点。与此同时，其他大类服务业增加值的增速则较去年出现明显下降，并且其增速明显低于整体经济增速。数据表明，今年上半年7%的经济增速在很大程度上是由红火的股市托起来的。而不久前我国A股市场出现的剧烈波动，在消灭10多万亿元股票市值的同时，在一定程度上也扭转了社会预期。金融业增加值高速增长的态势已难以维持。

从支出角度看，在短期内决定经济增长的最主要因素是投资。今年上半年，我国共完成固定资产投资23.7万亿元，较去年同期增长11.4%，增速较去年同期下降5.9个百分点。以固定资本形成占GDP的比重44%估算，仅此一项，就拉动经济增速较去年同期下降2.2个百分点。因此，虽然近期内我国经济运行出现了一些探底回稳的态势，但经济稳定运行的基础并不牢固，经济下行的压力仍然很大。

作为国家投资的重要组成部分，保持基础设施和公用事业投资增长对于推动投资增长具有重要意义。当前，要化解经济下行压力，需要PPP发展更加给力，需要基础设施和公用事业投资作出更大贡献。

PPP发展为何“不给力”

国务院去年发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，国办转发了财政部、国家发改委、人民银行等部门《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，财政部、国家发改委等部门也出台了一系列部门性指导文件，就推广运用PPP模式作出部署。各级地方政府也做了大量工作。然而，PPP的进展仍有许多不尽如人意的地方，突出表现就是签约率低、项目落地难，在实际操作过程中还出现了一系列不平衡现象。

从思维方式上看，PPP模式是以完善的法治、平等的契约精神为前提的。在对待法治问题的态度上，从旧理念到新理念需要过渡期，也会有转型阵痛。对此，全社会准备严重不足。于是我们看到：虽然各级地方政府都高调支持发展PPP，但其思维方式、运行机制和操作方式基本没有变化。

从制度层面上看。PPP的发展改变了由政府机构（或国有企业）独家建设、运营基础设施和公共事业的局面。私人资本的介入，要求政府减少对企业经营的微观干预，把公用事业的管理和运营纳入法制化、规范化、透明化的轨道；同时需要政府切实加强对具有自然垄断性质的基础设施运行的监管，以防范投资者利用市场力量侵害消费者合法权益。为此，需要完成一系列的制度和能力重建，而这一过程才刚刚起步，远未完成。

从产业发展态势看。我国基础设施建设领域和其他传统产业一样存在严重的“产能过剩”问题。前些年，为了加快地区经济增长，各地政府已经把能上的项目都已经上马了。剩下的大多是现金流不稳定、投资风险大、潜在收益低的项目，很难激起民间资本的兴趣。

从操作层面看。目前尚有许多障碍需要破除。具体如，部门法规相互冲突掣肘，导致实际操作人员倍感困惑；项目准备不充分，社会资本需要投入大量人力物力财力才能开展后续的实质性谈判；在项目土地供应、低成本资金提供、相关税收优惠待遇等方面，都有许多问题尚未解决。除此之外，还有一个需要考虑的现实因素，那就是基础设施和公共事业具有投资规模大、资金回收期长、管理难度高等特点，较高的进入门槛也把许多民营资本拦在了PPP项目之外。

因此，当前PPP发展所面临的种种矛盾和问题，是长期性矛盾（思想、观念变革）、中期性矛盾（制度建设与产业发展周期）和短期性矛盾（操作层面问题）相互交织的产物。政府投资体制已开始向PPP模式转型，但要达到改革的彼岸还有大量工作要做。多重矛盾相互交织的局面，决定了我们可以多措并举，标本兼治来充分发掘PPP的发展潜力，为稳定投资增长、化解经济下滑压力作出应有的贡献。

标本兼治挖掘发展潜力

在中长期内，要加快制定、发布中国版的PPP基本法《中华人民共和国政企合作法》，就PPP发展进行统一规范。同时，要着眼理顺PPP管理关系，特别是计划、财政和相关业务部门的关系。计划部门根据国家和地区发展战略确定潜在项目，建立项目库；财政部门则根据审慎管理原则，对PPP项目中蕴含的政府财务负担和财务风险进行评估，并对项目设计提出改进意见乃至否决拟议中的建设项目；专业部门则要加强对项目建设和运营的业务监管，以确保消费者利益免受市场垄断的侵害。各级地方政府则要设立专门的PPP推进机构，主要负责协调各部门行动、对各专业部门开展PPP项目提供技术和能力援助，以加快项目的前期准备工作，为政企合作创造良好条件。

在短期内，则要着力推动新旧制度平稳过渡，以减少改革震动。如：倡导普遍设立PPP投资基金，对社会资本参与PPP项目投资的前期支出，提供适当的补偿；增加政府投资的比重，适当降低特殊项目公司（SPV）对社会资本投资占比的要求；尽快明确相关税收政策，为资产转让交易提供便利，对PPP项目的运营提供所得税减免；各级地方政府应根据基础设施和公用事业的既有土地供应标准，一如既往的提供土地；完善相关制度安排，允许把国家开发银行贷款列为劣后债或优先股；鼓励长期资金以股权或债券方式投资基础设施和公用设施领域；在中期预算管理框架难以有效运作之前，开辟特殊财政通道，对经过评估的优质项目给出明确的财政补贴承诺；增加基础设施和公共事业运营的透明度，提升社会资本参与PPP项目的信心等。