论西部民族地区新型城镇化中的新型社区建设

马桂芳

（兰州大学西北少数民族研究中心 甘肃兰州 730020）

论西部民族地区新型城镇化中的新型社区建设

马桂芳

（兰州大学西北少数民族研究中心 甘肃兰州 730020）

西部民族地区新型社区建设是新型城镇化建设的重要组成部分，二者互相促进，共同发展。由于过去西部民族地区城镇化发展缓慢导致社区建设落后。为此，要在深刻认识西部民族地区新型城镇化存在问题的基础上，从转变政府职能、加快教育文化建设、以人为核心、完善基础配套设施、就近就地城镇化和改善牧区条件等6个方面来建设新型社区。

新型城镇化；民族地区；和谐社区

一、问题的提出

（一）新型城镇化的概念和内涵

美国社会学家丹尼尔·勒纳提出两种社会系统即传统社会和现代社会，他认为城镇化是一个国家由传统农业社会向现代工业社会转变的一个重要途径。2013年，我国的城镇化率已达到53.73%，这说明过去三十年的发展使我国人口在空间上实现了从乡村到城镇的转移和集中，越来越多的劳动力和人口不断集中到城市或城镇，城市的生产和生活已经并正在急剧地通过各种方式影响着周边及农村，新媒体时代信息流通的快捷和交通的便利使得社会的开放程度进一步加深。新型城镇化不再仅仅是人口的简单移动，而是传统农业社会整体上要由乡村文明向城镇文明转变，它涉及经济、政治、社会、思想观念、文化、空间结构等一系列的转型。

十八大以后中共中央、国务院制定“国家新型城镇化规划”（2014－2020年）（以下简称规划），虽然各界对新型城镇化的定义没有完全统一，但是基本的认同是一致的，正如《规划》所指出的，新型城镇化就是“以人为本，健康、稳定、有序地解决农业、农民和农村问题，实现城乡一体化，保障生态文明，无论城市、农村都要走绿色、循环、低碳型发展的道路，最终实现全国人民共同富裕”[1]。当然，这只是较简单地概括了一下新型城镇化的概念，从具体步骤来看包括的方面非常多。

新型城镇化和原来的城镇化相比较，无论是从概念内涵、发展目标，还是具体规划实施方面都是新时期我国为了全面实现现代化与社区稳定和谐发展所铺的一条战略性、长期性、基础性的城镇化发展道路。事实上，新型城镇化已有10余年，但它被人们广泛熟知是最近这两年的事情。新型城镇化的“新”，“不是指在历史上第一次出现，而是适应当今中国城市发展新环境的城镇化，是一种与当今世界经济发展相适应，能解决我国城镇化中存在问题，环境友好、资源节约的城镇化”[2]。由此可见，新型城镇化是中国从几千年的农业社会过渡到以城镇社会为主的新的发展阶段，它必将通过改革创新和制度完善来推进我国社会向前迈进。这场社会领域的深刻变革是不同凡响的，它不再是只顾经济快速发展，不再是以牺牲生态环境为代价，不再是只顾眼前利益而不为子孙后代着想，不再是让城市变得更加美好而使得城市和乡村之间的差距越拉越大，实现共同富裕是各族人民群众共同的奋斗目标。

衡量我国现代化建设的一个重要指标就是城镇化，但是，西部地区的城镇化水平一直是比较落后的，在全国由传统农业社会向现代工业社会、从封闭性社会向开放性社会转变的过程中，要逐步缩小西部和中部、东部的巨大差距。由于西部民族地区的城镇化问题显得尤为突出，那么，解决好西部民族地区的新型城镇化是全国一盘棋中不可或缺的一部分。

（二）新型社区建设

自德国社会学家滕尼斯的社区研究以来，人们对社区的认识因专业学科背景不同而有所差别。社区的范围可大可小，既可以指一个地区，比如农村或是城市，也可以指具体的一个居住地或是一条街道。我国的社区最初是由居委会改名而发展到现在的，和过去相比，社区的内容和建设的意义有了明显的变化，社区组织、社区文化、社区服务、社区人文地理环境、社区安全、社区服务等的现代发展是新型社区走向成熟与和谐的重要内容。

新型社区能够满足社区成员的多样化、多层次需求，具备教育、文化、经济、政治、娱乐、服务等多种功能，彰显环保、绿色、健康的生态理念。

我国是一个传统的农业社会，引自西方的“社区”研究与发展模式需要与我国的实际情况相符合，因此现代社区的建设还有一段较长的路要走。传统社区是适应农耕文化而存在的，是一种“熟人社会”，诚如滕尼斯曾经认为的社区那样，具备共同的习俗和价值观念，关系密切如同亲情，随着工业化和现代化的发展，社区的理念已经发生了很大的变化，社会已由传统的农业社会向现代工业社会转变，新的生产和生活方式要求建立新的社区。新型社区模式下，人们的经济活动不仅有农业、牧业，还有工商业、服务业等，社区要为其业主提供适合不同年龄段人群的社会化的保障服务，社区要有良好的治安管理保障人民生命和财产的安全，社区要积极开展各级各类文化活动，社区要有优美的环境和休闲娱乐健身设施，社区还要有组织机构和相应的管理者，遵循以人为本的原则。由此可见，新型社区的建成需要新型城镇化的引领和助推。

（三）新型城镇化与新型社区建设

新型城镇化的核心理念是“人的城镇化”，不以牺牲环境为代价，讲求科学发展，城乡之间、大中小城市之间要协调发展，不能重此轻彼。而新型社区的建设标准正是新型城镇化所倡导的，新型社区的和谐、稳定、有序、健康的建立离不开新型城镇化的推进。所以，这二者之间是相互联系、互相促进、共同发展的关系。

新型城镇化的基本特征是坚持走中国特色道路，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，做到城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展。这些正是和谐社区的建设所需要的城镇化。也就是说，新型城镇化最终要实现社会的良性运行和人的高品质、高效率的生活，就需要建设健康和谐的新社区，如此才能彰显以人为本的特色。而新型社区，就是一个多元的综合体，它的管理者不仅仅是民政部门，不是政府一个人“唱戏”，需要的是社会的参与和群众的支持。不同部门、单位之间既要做好本职工作，又要互相配合协调，群策群力才能解决好问题，共同发展。

与此同时，由于地区差异，不同类型的社区还要考虑不同的策略，并没有全国上下统一的什么模式，比如西部民族地区的新社区建设就要考虑“西部”地区的环境和民族特色。其实，这恰好是多样性社区在不同地区的体现。所以，在我国社会转型的关键时期，要想保障西部民族地区社会稳定与经济发展，促进民族团结进步、增强民族凝聚力，就要建设和谐新社区。

二、西部民族地区新型社区建设存在的问题

（一）城镇化水平低导致社区建设缓慢

西部民族地区的城镇化和全国相比，还是比较落后。在西部12个省区中，重庆和内蒙古的城镇化水平较高，四川、广西、甘肃、宁夏、青海、西藏、新疆、陕西、贵州、云南9省区在2008年以前城镇化水平是低于全国平均水平的。

由表1可以看出，宁夏城镇人口在全区总人口中所占的比重最高，与全国接近，说明宁夏这些年城镇化速度在西部最快，接下来是陕西和青海，最低的是西藏，由此可见不同民族地区之间的差距较大。由于西部民族地区城镇化水平低于全国平均水平，尤其是甘肃、贵州、西藏等地。相应地，社区建设也落后于全国。

由表2可知，西部地区在城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入方面均低于全国和其他三个地区的平均水平。人均纯收入是衡量人民生活水平的依据，新型社区需要不断增加居民的收入以满足物质和精神需求。

表1 西部民族地区城乡人口构成（2012年）

表2 东中西部及东北地区国民经济和人民生活主要指标（2013年）

（二）产业结构不合理

由表3可知，西部地区第三产业发展缓慢，这与西部地区长期以来作为我国战略的后方，对第三产业投资力度不大，缺乏产业支柱，特色产业规模小，增收渠道狭窄，发展动力不足、劳动力素质不高、人均收入低水平导致人们对服务产品的需求不高等因素有关。这离建设新型服务型社区的要求还有一定距离。

（三）文化传承和开发力度不够

西部民族地区的新型城镇化离不开民族文化的发展与繁荣。那些民族文学艺术、服饰、手工艺品、节庆习俗、医药、舞蹈、传统体育竞技、饮食文化、传统民居建筑等文化产业开发利用不到位，光靠旅游是得不到有效保护的。比如藏族民间传颂千年的英雄史诗《格萨尔王》。“民族地区文化产业的发展是传承各民族优秀文化传统和增强民族地区文化的竞争力和生命力、丰富广大民族地区群众的精神文化生活的主要因素，也是改善当地经济结构和贫困落后局面的重要资源”[3]。

由于新型社区打造的是文化社区，但是，西部民族地区相对传统的文化氛围以及相对封闭的社会和自然环境，使得丰富多彩的民族文化没有形成共享或繁荣的机制，再加上“打工经济”以来青壮年外出务工不断增多，多流向东部和中部地区，对于本地本民族文化的传承带来了严重影响，甚至出现断层现象。诸如口头文学、古歌、曲艺曲目、民歌等的老艺人一旦离世就出现无人承继的严重问题。

（四）教育水平不高

教育是民族兴旺的基石。改革开放以来，虽然在西部民族地区兴办民族中小学，在高等院校举办民族班、民族预科班，在内地举办西藏班(校)、新疆班，在民族聚居区开展“双语教学”，实施西部“两基”攻坚计划和教育对口支援，推行少数民族高层次骨干人才培训计划等，这些措施取得了一定的成效，但是，西部民族地区整体上教育与东中部相比仍旧比较落后，表现为入学机会不均等，尤其是少数民族聚居地区女生的入学率较低，中途辍学较多，高学历层次女生人数较少；农村师资力量和城镇相比还是很薄弱，教育资源分配存在不公平现象，教学所需配套设施还没有完全普及和提升。这与新型社区实现社区教育资源共享的目的不相符合。

（五）基础设施不完善，城乡发展不平衡

西部民族地区基础设施建设滞后，由于地方配套资金难落实，城镇环境卫生较差，垃圾处理不完善或是没有办法处理而在野外堆积，部分地区乡镇街道环境卫生状况不良。水资源缺乏，山区的群众吃水困难，饮用积攒的雨水。生活污水处理不当。部分地区天然气还没有完全普及。交通闭塞的问题还没有全部解决，人均道路面积低于全国平均水平的是贵州和云南。

表3 东中西部地区产业在全国所占比重（2013年）

表4 全国和西北5个自治区森林覆盖率（2012年）

表4是反映生态环境指标（森林覆盖率、土地沙化、草原过度利用、生态系统退化严重等）之一的森林覆盖率。2012年西北五个自治区的森林覆盖率均低于全国平均水平。

三、西部民族地区新型社区建设的对策

经济发展的滞后、城乡发展的不平衡等导致了城市和乡村无论在物质生产、生活、教育资源、就业、社会保障、公共设施、医疗卫生服务、精神文化生活等方面都和城市不在同一发展水平上。为解决西部民族地区新型社区建设的关键问题，本文提出以下对策。

（一）转变地方政府职能和管理理念

国内孔祥利对西部民族地区在新型城镇化进程和新型社区建设中有关地方政府的职能和管理做了专门的研究。他提出“五位一体”[4]的研究视角，即面对西部艰巨的城镇化，地方政府的首要职能是维护西部社会的稳定，加强基层法制建设和民族团结教育，维护各族人民群众的切身利益；根本职能是发展地方经济，保障并提高群众的衣食住行，合理规划农牧区土地，走低污染、高利用率的新型工业发展道路，以工业化带动城镇化发展，积极发展第三产业以推动城镇化；基本职能是提升公共服务水平，改善并管理好交通秩序，发展“绿色低碳”型交通结构，构建医疗、养老、教育等保障网以提高民族地区社会保障水平；重要职能是传承创新文化，结合地方实际，制定保护法律法规，鼓励企业、个人和社会团体等捐助资金，加大对历史文化遗产的保护力度，鼓励群众参与到保护工作中来；突出职能是保护生态环境，在实际工作中落实“集约、绿色、低碳”的路子，转变能源消耗结构，实行生态补偿制度。

在转变服务职能的同时要做到随着社区的发展转变管理理念，变主导为引导，发挥民主作用，杜绝垄断，创建服务型政府，工作讲求实效，践行科学发展观。在处理西部民族地区具体事务上，坚持“透明、公平、公正、公开、依法”的管理原则，不断学习，不断创新以适应发展中的西部社会。

（二）“以人为核心”的现代社区

“新型城镇化是以人为核心的城镇化”[5]，最终实现的是“人的城镇化”，是农村群众和城镇务工的2.6亿农民工市民化，转变生产和生活方式的城镇化，不再一味追求GDP的增长，由物的城镇化转变到人的需求、人的利益和权利的多样化，从而实现人的物质和精神需求的全面发展。李克强总理指出：“城镇化也不能靠摊大饼，还是要大、中、小城市协调发展，东、中、西部地区因地制宜地推进。还要注意防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片”[6]。

中国人口与发展研究中心的张许颖研究员认为以人为核心的新型城镇化的内涵主要有6方面：

“一是城镇常住人口和户籍人口的增加，主要表现为城镇常住人口和户籍人口占总人口的比重增加；二是人口素质的改善和提高；三是健康、绿色、可持续、文明的生活方式的养成；四是基本公共服务体系的全覆盖；五是稳定的就业；六是体面的居住”[7]。

新型城镇化的合理、有序、稳步推进有利于现代社区的建立。比如，社区农业现代化生产与经营方式的转变和农业科技的进步，会不断增加农民收入，在提升农村社区功能的同时，会逐步实现传统农业社区向现代社区的转变。

（三）着实解决西部民族地区教育文化建设

20世纪90年代以来，各省区在民族地区中小学、民族院校等推行的双语教学取得了一定的成效，比如双语教学方面的师资培训、教学研究、教材开发、出版物等不断推陈出新，尊重和保障少数民族使用本民族语言接受教育的权利。比如，在西藏、新疆、甘肃的高等学校，像中国少数民族（藏族、维吾尔、蒙古族）语言文学专业等民族特色的专业是用本民族语言来授课，藏区教学辅助学习材料不能只是汉语课本的简单对照翻译，要与藏族学生的实际生活相符合，并补充丰富多彩、通俗易懂的案例来提高学生的学习积极性。要切实保证双语师资力量和教学经费的充足，不乱设教育行政岗位，做到专人专管。

在新型城镇化和新型社区建设中，针对西部民族地区农牧民群众子女学前教育薄弱的实际，要改善牧区办学条件，统筹牧区城乡教育资源，完善义务教育政策落实和经费保障到位机制，提高教育质量，并且加快发展牧区职业高中，通过提高技能培训补助标准和就业率来加大职业教育的力度。

与此同时要重视和发展西部民族地区的文化建设事业。将民族文化产业做大做强，推动民族地区旅游经济的增长，云南省、四川省依托少数民族文化遗产推出了《印象云南》、《丽水金沙》、《勐巴拉娜西》、《藏谜》、《印象高原红》等许多反映少数民族文化的优秀作品；广西、贵州凭借少数民族悠久的建筑、独特的服饰、饮食等优秀民族文化遗产，大力打造民族文化旅游村寨；青海、西藏将藏传佛教文化、唐卡艺术、藏香制作技艺、藏戏、藏族服饰文化作为旅游主打内容，吸引了大批游客慕名而来；新疆把非物质文化遗产“十二木卡姆”作为吸引游客的金字招牌。但是，对民族文化遗产的保护，要健全相关法律法规，制定科学、合理的保护措施，“文化遗产的保护和利用要应用到每一个地区和每一个民族中，不能只顾眼前利益而破坏优秀文化遗产，开发、利用要科学合理地进行”[8]。

（四）加快社区基础设施和服务网络建设

西部民族地区基础设施发展落后，尤其是民族乡镇。新型城镇化建设中，一是采取因地制宜的办法，改善乡镇用水条件，合理配置水资源的所有权和使用权，采取集中和分散结合供水、城镇向山区延伸供水的方式，或是组建民营自来水公司，加大投资力度，解决资金缺口以保障村民基本生活和灌溉用水。二是解决好用电问题。随着民族地区经济社会各方面的快速发展，对电的需求和使用要求越来越高，要提高发电、供电的质量并保证安全，调整电力产业结构，利用好可再生能源以节约用电，争取让边疆地区的所有农牧民收听收看到广播和电视。三是修缮村村通公路，实现行政村通班车，坚决杜绝在村镇公路两侧乱建商铺、任意摆摊设点、堆放垃圾等导致路面卫生环境差，阻碍交通问题的发生，积极引导村民参与到修路、护路上来。四是合理规划和投资农田水利建设，严把质量关，逐步改善洪涝灾害事件的频发和由此造成的民众生命和财产的损失，以保障西部民族地区民生稳定与社会良性运行。五是建设农村地区通讯服务，比如宽带网络普及和政策优惠，保障信息畅通，提供优质、高效、便捷、公平的服务，更加贴近农村生活，发展农村流通物业，增加村民就近生活、办事的服务网点，还要通气、通暖。六是健全乡镇医疗卫生事业，解决“看病难、看病贵”问题，建立医疗卫生应急机制，保障新型合作医疗。七是设立乡镇综合文化站、农家书屋等来提高村民的文化基础设施建设，共享文化信息资源，跟上信息时代的步伐。八是配套幼儿园和敬老院、方便的超市和社区服务中心。如此，新型社区的建成就指日可待了。

（五）和谐社区要求就近就地城镇化

“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”是为了缓解农村社区发展面临的难题，吸引大量劳动力就地就近就业。和谐社区，就是不再让农村只剩下老人、小孩，家庭幸福美满，长享天伦之乐，不是全国各地都高楼大厦，不是要让人都住到楼上去，这个问题要靠就地就近城镇化来解决。社会学者李强指出：“‘就近城镇化’是指原农村人口不是远距离迁徙，而是近距离迁移到家乡附近的市镇，主要界定为以地级市和县级城镇为核心的城镇化，‘就近’主要是相对于跨省和跨地级市的长距离流动而言。从中国的地理特点来看，地级市和县级行政单位，不仅在地域文化上具有相似性，同时随着交通机动化的发展也在通勤距离范围以内，非常有利于城乡流动和一体发展”[9]。而“就地城镇化”即农民并不需要迁移到其他地方，而是居住在乡村社区就能完成现代化的转型。

就近就地城镇化有利于农村社区和城市社区的互动、互补，城市带动地县，县带动乡镇，乡镇带动农村，变被动城镇化为积极主动的城镇化，让全体民众共同参与并共同分享现代文明成果[10]，从而实现社区和谐发展。

（六）促进牧区的科学发展和社会稳定

牧区的稳定与发展是我国政治、经济、社会建设的重要组成部分，我国的草地、湿地和水资源集中分布在牧区。全国12个牧区中，西部地区占7个，其中内蒙古、新疆、西藏、四川、青海、甘肃六大牧区占全国牧区县（旗）的85%，拥有草地面积2.934亿公顷，占全国草地总面积的73.35%。仅内蒙古、新疆、西藏三大牧区就与12个国家和地区接壤，而且有29个民族是跨界民族。所以牧区是维护国家安全的前沿阵地，其生态环境是国家的一道天然屏障，其肉类总产量在2007年占到全国的76%。为此，新型社区建设要解决影响牧区发展存在的主要问题。

一是明确战略定位，落实牧区工作。将牧区的保护和发展上升到国家战略高度，在全面建设小康社会中充分、正确地认识牧区、重视牧区、支持牧区、发展牧区，加强对牧区工作的领导和协调，明确发展思路，立足牧区人口、区位、资源等现实条件，避免盲目、无序、重复性的建设，制定正确的中长期发展规划和政策，把牧区的发展落到实处，促进牧区社会持续、健康、和谐运行。

二是制定牧区相关法规和规章制度，比如《草原法》、《防沙治沙法》，在此基础上制定《草原生态建设规划法》、《基本草原保护条例》、《草畜平衡条例》、《沙化、退化草场国家收储条例》、《草原健康等级评估办法》等，制定草原流转制度，促进草原依法有偿合理流动，切实保护牧民的切身利益。

三是出台“三牧”（牧区、牧业、牧民）政策，解决“三生”（生态、生产、生活）问题。要建立健全生态补偿机制，对实施退牧还草、禁牧、休牧、草畜平衡的牧民给予补偿，核定补偿标准、延长补偿年限。中央财政应当给予移出核心生态保护区的牧民一定补助费用来保障他们的基本生活；加大牧区基础设施建设，水、电、路、通讯等基础的畅通有助于现代畜牧业的发展；大力普及牧区教育，培养专业技术人才，提高牧民的教育科学文化素养，扩大牧区医疗卫生保障范围和服务网络，推进牧区社会养老保险制度，完善牧区社会救助体系和公共服务水平；转变牧业增长方式，扶持牧区第三产业，引导牧民产业转移；引导优秀人才向牧区流动，提高工资待遇，改善办公条件，为牧区经济社会发展做出贡献。

[1]国家新型城镇化规划(2014－2020年)[EB/OL].http:// www.gov.cn/zhuanti/xxczh/.

[2]韩林飞,刘义钰.对新型城镇化中“新”的解读[J].北京规划建设,2014(5):20-21.在这篇文章中,作者最后阐释了新型城镇化的“新”所指的四方面内容,分别是:“新”的城镇化动力、“新”的政府与市场关系、“新”的城镇化指标、“新”的城镇结构与城乡关系。

[3]王平.民族地区新型城镇化建设进程中民族文化产业发展的原则及路径探析[J].民族文化研究,2015(2):100-101.

[4]孔祥利.西部民族地区新型城镇化进程中地方政府职能的转变[J].陕西师范大学学报,2014(1):18-20.

[5][6]李克强.建设以人为本的城镇化——李克强总理答中外记者问摘要[J].城市开发,2013(6):11.

[7]张许颖,黄匡时.以人为核心的新型城镇化的基本内涵、主要指标和政策框架[J].中国人口⋅资源与环境,2014(11): 281.

[8]周伟洲,王曙明.西部大开发与现代西北少数民族多元文化的建构[J].陕西师范大学学报,2009(4):102.

[9]李强,陈振华,张莹.就近城镇化与就地城镇化[J].广东社会科学,2015(1):187-188.

[10]李克强.2014年政府工作报告[EB/OL].http://theory. people.com.cn/n/2014/0305/c49150-24536558.html.

Building New Communities in the Process of New-type Urbanization in Western Ethnic Areas

Ma Gui-fang
(Research Center of Ethnic Minorities in Northwest China，Lanzhou University，Lanzhou,Gansu 730020)

Building new communities is an important composition of new-type urbanization in western ethnic ar⁃eas,and they promote common development.The backwardness of community building is caused by the slow de⁃velopment of new-type urbanization in western ethnic areas in the past.Therefore,we should realize the prob⁃lems of the new-type urbanization,seek corresponding solutions by changing government function,speeding up the development of education and culture,practicing people-oriented undertakings,urbanizing suburb areas, and improving pastoral production and living conditions.

new-type urbanization；ethnic areas；harmonious community

10.16249/j.cnki.1005-5738.2015.04.007

F299.21

A

1005-5738（2015）04-040-007

[责任编辑：蔡秀清]

2015-09-10

马桂芳，女，回族，甘肃白银人，兰州大学西北少数民族研究中心博士研究生，兰州财经大学法学院讲师，主要研究方向为民族社会与发展研究。