环境公益诉讼动力不足对策研究＊

王飞翔，董 红，田义文

（西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌712100）

一、我国环境公益诉讼的现状

2014年9月18—19日召开的第四届环境司法论坛上，“无米下炊”几乎是所有基层法院反映的共同问题［1］，2013年环境公益诉讼以零纪录告终。被驳回的理由，不同省份的法院给出同样的理由：诉讼主体不适格，在这样的背景下，2014年新《环境保护法》第58条规定了适格原告的限定。2014年10月，最高人民法院就环境民事公益诉讼案件司法解释发布征求意见稿。对《环境保护法》的规定及司法解释意见稿的发布，并不意味着环境公益诉讼的春天已经来了。原本旨在为环境公益诉讼“松绑”的新《民事诉讼法》被媒体誉为“为环境公益诉讼打开了一扇门”，实质上并未能使环保法庭摆脱“零受案率”的困境，反而将环境公益诉讼彻底冰封。只有找到到底是何原因致使我国环境公益诉讼出现“零受案率”的现象，并科学设计与之相配套的诉讼制度，才能有效地解决我国环境公益诉讼动力不足的问题。

二、环境公益诉讼动力不足的困境

（一）法律制度不健全

1.法律依据缺失，立案难

近年来环境法学学界积极讨论环境公益诉讼制度，实务界也在进行着探索与努力，在新《环境保护法》第58条明确将环保组织和有关机关作为公益诉讼的适格原告写入法律。但对于环境公益诉讼的适格原告法律畏首畏尾，基于担忧滥诉的考虑，将公民排除在外，对于社会组织，法律在类型、设立年限和地区等条件上亦设置了重重障碍。对于界定“法律规定”“有关机关”等问题上十分模糊。目前我国环境公益诉讼司法实践中所承认的主要有检察机关、行政机关和一些管理部门并非均有法律的明确授权，哪些机关和组织可以依法提起诉讼法律规定并不明确，许多公益诉讼案件就因“起诉人不具备原告资格”被挡在法院门外。

2.环境公益诉讼程序机制缺位

在我国现行的诉讼法律体系中，审判组织大体分为民庭、行政庭和刑庭，依据《民事诉讼法》《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》受理民事、行政和刑事案件，分别适用各自诉讼程序和规则进行案件审理工作［2］。三大诉讼分立的传统诉讼法模式，使得许多环境公益诉讼案件被粗放审理，必然会导致大量的环境公益诉讼案件被传统法庭分流，从而进入不了环保法庭。程序法对于司法实践具有极大的作用，而目前我国的环境公益诉讼根本没有与之相配套的程序法，大多在按照普通民事案件程序走，这就使得环境公益诉讼寸步难行。

（二）法院对于受理公益诉讼案件保守

取证难、举证难、评估难、执行难，环境公益诉讼案件具有较高的难度，技术性要求颇高。此外，环境公益诉讼原告并非因私人权益受到侵害而起诉，往往是为了众多或者特定地域内的多数人主张环境公共权益。环境公益诉讼案件经常以群体性事件的形式涌现，会与大规模突发性环境事件伴生，因此法院不愿卷入此类环境纠纷。王灿发教授表示，新《环境保护法》通过后，新《民事诉讼法》就公益诉讼程序问题的司法解释也会出台，目前最大阻力还在法院。公益诉讼，要么告行政机关，要么告污染企业，两个都不好对付，法院怕惹麻烦，这才是根子［3］。

（三）法官排斥环境公益诉讼案件

法官是否赞成设立专门的环保法庭来受理环境侵权案件，在很大程度上代表了其所在法院对于构建专门环境诉讼程序和设立环保法庭的认可度看法，对于环境公益诉讼司法实践工作具有重要的指向性。据有关报道表明，法官对于环境公益诉讼案件的态度还是以排斥占大多数，主要原因在于：第一，受制于地方保护主义；第二，尚未完全认识环境公益诉讼案件的价值；第三，环境公益诉讼案件为新类型案件，相比于处理传统案件较为陌生，自身专业水平不足以应对［2］。

（四）案件成本是制约公益诉讼的难题

在环境公益诉讼中，原告从事环境公益诉讼所获得的赔偿远不能抵消其花费的成本。与普通诉讼不同的是，环境公益诉讼原告的诉讼成本更加高昂。证据作为环境公益诉讼庭辩双方争执的核心问题，所需花费的鉴定费用，动则十万甚至百万、千万。环境公益诉讼中任何个体的收益都比较小，在大多数情况下甚至没有任何经济收益，成本与收益的差额如此庞大，是环境公益诉讼区别于私益诉讼的典型差异。环境公益诉讼案件中，无论是个人或环保组织，还是行政机关作为原告去打官司，都将难以承受如此巨大的诉讼成本［4］。那同样的难题为何唯独在我国出现了这样的“零受案”尴尬呢？差别还是在于我国环境公益诉讼制度还不健全，而其他国家通过制度设计解决了诉讼收益与成本的巨额反差，我国仍未从根本上予以解决。

（五）公众参与沦为空话

我国在《环境保护法》中，基本确立了公众参与的原则，但是并没有规定具体可行的途径和制度，大多只成为一句挂在嘴边的口号。新《民事诉讼法》基于滥诉的担忧，在适格原告中难觅公民个人，在一定程度上钳制了公益诉讼的前进动力。众所周知，由于环境公益诉讼需要投入巨大的资金成本、时间和精力，滥诉的可能性并不大，国外的环境司法实践也充分证明了这一观点。个人需要并非是一种必然的动力，作为个体的公民未必能清楚认识并主动实现这种需要。在环境权利方面，我国公民环境权利意识并不高，对环境事件所侵犯的权利对象还大多停留在非理性认识层面。面对环境权益冲突和纠纷时，往往不是通过诉讼程序去解决权利冲突和纠纷，而更多的是寻求行政救助或者上访等救济手段。环保机关更倾向于采取行政手段处理环境案件，如行政处罚等，比法院通过诉讼解决更直接、更快捷［1］。

三、反思与对策

（一）完善立法，补足环境公益诉讼实体法缺失

目前，如何解决环境公益诉讼成本高的问题、举证责任如何分配、诉讼利益如何归属等问题都是法律空白，正如前文所说，法律的不明确或者法律空白之处会成为动力的枷锁。现阶段，实体法上应明确规定环境公益诉讼案件的范围和适格原告的类型。最高法应当尽快出台相关司法解释为环境公益诉讼制度松绑和保驾护航。

1.扩大可诉范围

我国目前的法律规定对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为可依法提起诉讼，这样的起诉条件不明确也过窄，立法上并未明确什么是“社会公共利益”，这样一来，起诉条件便限制了公益诉讼的开展，也不利于环境的保护。建议可明确基本概念并宽泛化处理，扩大可诉范围。美国的storm king案原告便是以公共利益和美学、历史价值为诉讼理由向法院提起公民诉讼。美国最高法院认为，审美和优质的环境与优裕的物质生活一样，是社会生活质量的重要组成部分［5］。

2.逐步放宽诉讼主体

基于种种担忧，我国《民事诉讼法》中尚未具体规定所谓组织与机关到底是哪些，可留待相关法律制订时进一步明确，也可在以后的司法实践中逐步探索完善。但可以肯定的是逐步放宽原告主体是必然趋势，也是环境公益诉讼发展动力的“助推器”之一。作为新制度，环境公益诉讼制度的建立必然会遭来各方争议和利益权衡，为了使制度不因争议过大而搁浅，现阶段采取“求同存异、曲线救国”的方式未尝不可，但随着环境公益诉讼的发展，模糊规定有关机关和组织必将钳制公益诉讼的发展，明确主体范围势在必行。

（二）建立和完善环境公益诉讼程序法

1.加速推动建立公益诉讼程序法

诉讼法绝非所谓的“助法”，而具有左右甚至决定实体法内容的重要位置，若无程序法，实体法的功能发挥必然会受到极大限制。民诉法和行政法只能作一些原则性的规定，在环境侵权案件发生后，环境公益诉讼程序法没有具体的规定，环境公益诉讼变得困难重重。要使环境公益诉讼落到实处，必须在程序上作出特殊安排，否则，公益诉讼制度即便规定再多的原告，也会出现动力不足的问题［6］。目前我国在处于环境公益诉讼的过渡期和瓶颈期，在法制建设中把加速环境公诉程序立法作为推动环境公益诉讼作为行动的重中之重，是十分必要的。在我国目前的国情下颁布一部专门的《环境公益诉讼法》是不现实的，也是不可取的，建议可在《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《森林法》等相关单行法中加以规定，从而完善环境公益诉讼相关程序性问题。

2.适用调解前置程序

环境案件具有复杂性、昂贵性的特点，科学适用调解前置程序，是加快环境案件审理进度、减少诉讼成本的可行途径。美国佛蒙特环境法院在环境案件中适用调解机制，案件受理后必须经过调解程序，除非有充分的理由认定案件无须经过调解程序。被下令调解的案件在专门人员的主持下寻求替代的解决方案，也可保持主审法官的中立性。环境法院运用调解机制解决了20%以上的环境侵权案件，不仅加快了纠纷解决的速度，节省了双方当事人的诉讼成本，同时也节约了司法资源。即使调解不成功，也有助于将争议问题范围收窄，方便法院更有针对性地解决争议［7］。环保法庭适用调解程序，也符合我国司法改革要求运用多元化的诉讼解决机制处理案件、解决纠纷的精神。

3.重置诉讼费用制度，减轻原告负担

对于巨额诉讼成本的顾虑，原告往往不愿意提起环境公益诉讼，这几乎成为我国环境公益诉讼面临的一道难以逾越的鸿沟。美国利用“转嫁诉讼成本”的方式，将诉讼成本转嫁给败诉的被告，减轻了原告对高额诉讼成本的担忧，从而提高了潜在原告提起环境公益诉讼的积极性。并同时实现了对正诉的激励和对滥诉的预防。美国在环境公益诉讼条款中引入“律师费转嫁”条款，允许胜诉方从败诉方取得律师费的赔偿。根据《人民法院诉讼费收费办法》第2条和第4条①的规定，这里的诉讼费用并不包括律师费，现有的诉讼费用分摊规则，将成为我国环境公益诉讼司法实践向前推进的巨大阻力，有资料表明许多的潜在原告正是基于对包括律师费在内的巨额诉讼成本的顾虑而不愿提起环境公益诉讼［8］，导致我国环境公益诉讼动力不足。建议法院可先无偿受理或者按件受理环境公益诉讼案件，待案件结束以后再由案件败诉方承担诉讼费用。

（三）跨行政区域科学合理设立环保法庭

目前我国环保法庭的现状是基层设立的居多，但中院和高院的数目却很少，然而在我国的政治结构中法院系统并非处于强势地位，这也是前文笔者提到的法院和法官都不愿受理环境公益诉讼案件的原因之一。要打破这种地方保护主义，笔者建议以中院为环境公益诉讼的一审法院，采取两审终审制，但对于某些特殊的取得良好效果并在制度上已经成熟的基层法院可特殊对待。此外也没必要在每个省都如法炮制建立环保法庭，环境公益诉讼案件大多都是跨行政区域的，如果按照传统的模式可能会造成几个法院都有管辖的现象，这就可能出现要么都管，要么都不管的尴尬局面。可采取王树义教授的观点，大致仿照海事法院的模式建立环保法庭［9］，建立跨行政区划的案件管辖制度，按流域或生态功能区建立环境资源专门机构，集中管辖环境资源案件。

（四）加强环境司法专业人才队伍建设和培养

1.对法官进行专业培训

法官排斥公益诉讼案件很重要的原因在于自身水平存在缺陷，不足以应付复杂的环境公益诉讼案件，因而更愿意以传统的观念和法律程序去处理环境侵权案件。所以在选派环境法庭法官时，要充分考虑他们的知识背景和从业经历。要大力开展环境法律实务专业培训，因为环境资源类案件有其独特性、专业性，照搬传统民商事案件的审判习惯和原则，审判工作可能无法进行，甚至会造成冤假错案。法官需要具有环境科学知识背景，环境纠纷案件不同于其他案件，与自然科学联系十分密切，环境案件往往具有很强的专业性，处理难度较大，明确因果关系、确定环境损害赔偿范围、环境影响评估等都需要具备大量的专门知识。因此务必重视对环境法官的培训，加强法官办案能力建设。

2.在环保法庭增设环境诉讼专家组

完全依赖法官个人解决所有的环境专业技术问题是不现实的。环境法庭内部应配备自己的环境专家组以提升法庭处理专业问题的能力。修改后的《民事诉讼法》对于专家出庭采取了同证人相一致的方式，均是当事人向法院申请，然后法院作出决定，法院享有最终决定权。但环境案件具有较强的复合型，一两个专家无法涵盖所有的领域。笔者建议可在环保法庭常设专家组，对于专家的资格，法院在判断时可依据其在某个行业或领域内具有的资质进行判断。澳大利亚新南威尔士州土地与环境法院除了法官外还成立了一个专门委员会，委员会成员必须符合《土地和环境法院法案》第12条所列出的要求②。委员会在一定程度上也充当了法院审判员的角色，以审判员、调停人、调解员或中立评估员的身份参与审理案件，对鉴定意见或者专业性问题提出意见［10］；分担了法官在认定证据方面的大量工作，也可以使案件判决的公正合理性得到保证。

（五）公众参与是根本动力

保护环境是全民性的社会公益事业，与广大人民群众的自身利益息息相关，呼吸新鲜空气、喝干净的水都是公民的环境权益，公众参与是环境公益诉讼的持久动力。不管政府和司法实践多么积极努力，如若公民缺少环境法律意识，对环境公益诉讼置若罔闻，环境公益诉讼依旧是无源之水，就算声势再浩大也持久不了。

首先，立法上明确公民环境权和公众参与途径。环境权不仅是公民的一项基本权利，也是环境诉讼的基础，应当在《宪法》中予以确定，以法律的形式明确规定公民在环境权行使方面的权利和义务。在环境权益纠纷发生时提供必要的法律支持，做到有法可依，也能够让有关各方方便、及时、便捷、高效地进行诉讼。从立法上确立了公民的环境权益和途径将大大提升全社会的环境保护意识，此举也可大大提高公民以法律手段保护其环境合法权益的积极性和主动性。

其次，建立环境公益诉讼公众参与的激励机制。建立举报激励制度，公众参与不应仅包括末端参与，而且应当包括预案参与、过程参与和行为参与［11］。现阶段赋予公民公益诉讼主体资格仍有很大争议，但鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动公益诉讼是共识，也于法有据③。可给予举报人适当的物质奖励，这不但有助于推动社会监督，甚至会形成环境公益诉讼领域内的“职业环保人”，正如我国消法领域内出现过的“职业打假人”，他们确实潜移默化地促进了中国消费者的维权意识，对我国产品质量、消费领域的立法、执法起到了巨大的积极作用。

注释：

① 第2条：财产案件、行政案件的当事人，除向人民法院交纳案件受理费外，还应当交纳下列费用：（一）勘验、鉴定、公告、翻译（当地通用的民族语言、文字除外）费；（二）证人、鉴定人、翻译人员在人民法院决定日期出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴费；（三）采取诉讼保全措施的申请费和实际支出的费用；（四）执行判决、裁定或者调解协议所实际支出的费用。第4条 ：人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用。

② 《土地和环境法院法案》第12条列出的专业资格要求，包括：地方政府管理、城乡和环境规划、环境科学或者与环境保护及环境评价相关的事务、植物栽培和园艺、自然资源管理、城市设计与遗产等。

③ 《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”

［1］鲍小东，李雅娟，杨国要.环境公益诉讼，改革关键在哪？——对话最高法环境资源审判庭庭长郑学林［N］.南方周末，2014－09－26（7）.

［2］刘超.擎制与突围：法院受理环境公益诉讼案件动力机制的缺陷与重塑［J］.河北法学，2012，30（6）：144－147.

［3］金煜.300余家社会组织可提环保公益诉讼［EB/OL］.［2014－04－25］http：//www.bjnews.com.cn/news/2014/04/25/314445.html.

［4］汪志球.环保官司成本高，谁来埋单［N］人民日报，2011－02－17（5）.

［5］FINDLEY R W.Environmental Law in A Nutshell［M］.London：West Publishing Co.，1988：6.

［6］吕忠梅.环境公益诉讼：想说爱你不容易［J］.中国审判新闻月刊，2012，15（10）：23－24.

［7］李挚萍.美国佛蒙特州环境法院的发展及对中国的启示［J］.中国政法大学学报：社会科学版，2010，10（1）：33－34.

［8］FLORIO K D.Attorneys’fees in environmental citizen suits：should prevailing defendants recover？［J］.Boston College Environmental Affairs LAW Review ，2000，14（27）：4－5.

［9］王树义.如何看待设立环保法庭［EB/OL］.［2014－06－05］http：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/06/id/1309887.shtml.

［10］李挚萍.外国环境司法专门化的经验及挑战［J］.法学杂志，2012，18（11）：116－117.

［11］吕忠梅.环境法新视野［M］.北京：中国政法大学出版社，2000：258.