国际法意义上全民公决的先决要件和主体要件研究

2015-12-18蒋圣力

安阳师范学院学报 2015年1期

关键词：国家主权

蒋圣力

(华东政法大学国际法学院，上海 200042)

国际法意义上全民公决的先决要件和主体要件研究

蒋圣力

(华东政法大学国际法学院，上海 200042)

[摘要]作为冷战后民族自决权的主要实现方式，全民公决的实践大量出现在当代国际社会中。然而，国际法文件规定的空白，以及民族自决权与国家主权之间的矛盾冲突，使得以既存主权国家的领土发生变更为目的或结果的全民公决的有效实施面临着严重阻碍。对此，应当以正确认识民族自决权与国家主权的辩证关系为基础，在国际法视野下对全民公决得以有效实施的先决要件和主体要件予以明确和规范，从而使其能够真正发挥保障民族自决权合理行使的积极作用。

[关键词]全民公决；民族自决权；国家主权；先决要件；主体要件

一、引言：由全民公决的有关国际实践引发的问题和思考

冷战终结以来，国际社会中，既存主权国家的国家主权和领土完整频繁受到冲击；同时，国家分离主义者以及民族分裂势力的非法活动亦是甚嚣尘上。而由此产生的问题是，上述以既存主权国家的领土发生变更为目的或结果的全民公决的有关国际实践，是否具有国际法上的法律效力？其有或者没有国际法效力的原因又是什么？而如果这诸多的国际实践中的部分甚至全部均不具有国际法效力，那么在怎样的情况下，通过怎样的方法，可以使今后必将仍然在国际社会中出现的全民公决的有关国际实践具有取得国际法效力的可能？

对此，笔者认为，对全民公决有关国际实践引发的问题进行思考，应当采取以下思路：首先，在以上述一系列国际事件作为背景的前提下，以既存主权国家的领土发生变更为目的或结果的全民公决是一项国际法上的法律行为，因此，围绕全民公决的所有讨论均应当被置于国际法的语境中。其次，由于以涉及领土变更的议题为客体的上述国际法意义上的全民公决所实现的，是以与领土变更相关的事项为客体的民族自决权，因而必然与当今国际社会中的既存主权国家的国家主权产生矛盾冲突。是故，民族自决权与国家主权的辩证关系构成了全民公决得以有效实施的前提基础，并设立了全民公决有效实施的先决要件。至此，在符合先决要件的情况下，则应当再以全民公决的有效实施所必须符合的主体要件为标准，根据有关国际实践是否与之相符，来最终判断其国际法效力。

二、全民公决有效实施的先决要件：存在国家主权“相对化”的情形

(一)国际法意义上的全民公决的客体：涉及领土变更的议题

广义的全民公决可以被通俗地理解为，“在某个国家或地区内，由享有投票权的社会全体成员对本国或本地区具有重大影响的问题，以投票的方式进行直接表决。”[1]至于此处“具有重大影响的问题”具体包含哪些内容，即需以全民公决的方式决定的具体事项包括哪些，有学者提出以“议题属性”即全民公决所指向的对象的属性(或说全民公决的客体的性质)为标准对全民公决进行分类的主张，恰能较好地回答这一问题——基于对世界各主要国家宪法中关于各种形式的全民公决的条款内容，以及各个国家和整个国际社会有关全民公决的具体实践的全面考察，全民公决所针对的议题主要包括：围绕一国宪法的议题、涉及领土变更的议题、关乎道德问题的议题，以及其他一般与国内民生休戚相关的、诸如道路行驶的靠向或者实行夏令时制与否等事项的议题[2]。

从上述根据全民公决决定的议题的不同属性做出的分类情况看，所谓“具有重大影响的问题”亦似有较为明确的“国际的”和“国内的”的不同指向：涉及领土变更的议题应当属国际法意义上的全民公决决定的“国际的”“具有重大影响的问题”的具体内容；而其他各类议题由于所涉及的均为一国国家的有关内部事务，因此不在应由国际法意义上的全民公决予以决定的问题之列。而与笔者观点相近的，亦有学者主张根据全民公决所依照的法律规范是国际法还是国内法对其进行“自决性的”和“民主性的”划分。此处，所谓“自决性的”全民公决即是国际法意义上作为领土变更方式的全民公决，而所谓“民主性的”全民公决则是国内法意义上作为直接民主手段的全民公决[3]。因此，笔者认为，区别于其他以一国的国家内部事务为议题的全民公决，在上述一系列国际事件的背景下，以既存主权国家的领土发生变更为目的或结果的全民公决即为国际法意义上的全民公决，而其客体则应当是涉及领土变更的议题。

事实上，笔者的上述观点亦有联合国大会的有关决议作为支持：联合国大会在其一系列有关决议中，*即联合国大会分别于1960年和1970年通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》与《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》，以及此后于1993年通过的《维也纳宣言和行动纲领》。用以表示“公决”的“plebiscite”一词即起源于古希腊，本意为“平民议决”，之后则又在经年累月的传承和发展过程中被不断赋予了“人民自决”、“表决主权归属”等含义；而到了现代，随着民族自决理论的出现并被确立成为一项国际法原则，plebiscite便与民族自决紧密地联系在了一起，并且其所指向的对象亦仅限于涉及主权、领土变更等方面的重大国际问题，故被称为“国际性的plebiscite”。[4]

(二)以国际法意义上的全民公决作为实现方式的民族自决权的客体：“对外自决权”

根据《中国人权百科全书》所作的定义，民族自决权主要是指受外国奴役和殖民统治的被压迫民族摆脱殖民统治、建立民族独立国家的权利，也泛指各国人民都有不受外族统治和干涉、自由决定和处理自己事务的权利[5]。据此，民族自决权即被划分为了两项不同的权利：一是“受外国奴役和殖民统治的被压迫民族”所专有的，以建立民族独立国家为主要形式的，可以引起身处的领土发生变更的权利；二是“各国人民”所共有的，决定和处理其内部事务(即一国国内的政治、经济、社会、文化事务)的权利。自上世纪80年代末起，随着非殖民化运动基本落下帷幕以及冷战的终结，在国内外学界逐渐兴起的、将民族自决权划分为“对外自决权”和“对内自决权”的观点[6]，在这种划分中得以反映。

对此，笔者认为，上述对民族自决权所做的划分实则与前文提及的对全民公决进行的分类一样，亦是以权利客体(即民族自决权主体行使该权利可以决定的具体事项)性质的不同作为划分标准的。故此处所谓的“对外自决权”即是以一国的全部或者部分领土是否独立或归属问题作为客体的一项国际法上的权利；而所谓的“对内自决权”则是以一国国内的政治、经济、社会、文化事务作为客体的一项决定国家内政的权利。

由此，无论是“对外自决权”还是“对内自决权”，其客体均是与作为将民族自决权确立为国际法上的一项基本权利的法律渊源的两项国际人权公约中关于民族自决权客体的规定相对应的。*上述作为民族自决权的国际法渊源的两项国际人权公约即《经济、社会、文化权利国际公约》与《公民权利和政治权利国际公约》；其第1条第1款所规定的内容均为：“所有民族都有自决权。他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。”(参见胡志强编：《中国国际人权公约集》，中国对外翻译出版公司2004年版，第1、27页。)加之，诚如曾令良先生所说的那样，“当代和未来的国际法，应提倡并协助各国充分保证其境内的少数民族和土著居民的对内自决权，而不是鼓励后者去实现对外自决权(脱离权)。”[7]因此，尽管所谓“对内自决权”的客体是一国的内政事务，但其却是对正式确立民族自决权作为一项国际法基本权利的相关国际法文件中的文本规定所做的合理的扩大解释，并且亦符合国际法发展的应有之义。因此，笔者并不否认其客体可以被纳入到民族自决权的客体范畴之内。

只不过，基于笔者在前文中所着重强调的，由于本文的研究对象是国际法意义上的全民公决，因而根据经由前文论述所明确的国际法意义上的全民公决的特定客体，此处以其作为实现方式的民族自决权的客体亦应当限于与一国领土的变更相关的事项，即“并非所有的自决权内容均与国家主权相抵触。真正对主权构成影响的只是自决权的对外一面(脱离权)。”[7]由此，对本文中的民族自决权仍应当依照其肇始时的意义，结合当今的国际社会背景进行理解，即民族自决权是指一个既存主权国家下的民族所享有的，从其本国脱离出来成立独立国家或加入其他国家并因此发生领土变更的权利。

(三)全民公决有效实施的先决要件成立的前提：民族自决权与国家主权的辩证关系

在笔者看来，在学界之所以会出现上述将民族自决权的客体范畴划分为“对外自决权”和“对内自决权”的观点，实则是反映了有关学者高度重视国家主权和领土完整，且竭力排除以涉及领土变更的议题为客体的全民公决被应用于国际实践的态度。例如，有学者提出，“通过全民公决制度来实现民族自决权，加剧了民族自决权对国家主权的侵害”；“对待自决性质的全民公决，必须坚持国家主权高于一切的原则，这不仅是当今国家和国际社会稳定的前提条件，而且也是人类社会得以正常和健康发展的客观需要。”[8]据此，基于国家主权的绝对性和不可侵犯性，任何以与领土变更相关的事项为客体的、可能对既存主权国家的国家主权造成侵害或者消极影响的民族自决权(即“对外自决权”)，以及作为其实现方式的全民公决便都应当被当然地否定。

对此，笔者首先希望表明的态度是：作为将民族自决权的含义限定在仅指“对外自决权”的重要依据的特殊历史条件当前已经不复存在，即非殖民化运动已然宣告完成；并且，自冷战结束以来，前文提及的一系列全民公决的有关国际实践，亦确实对既存主权国家的国家主权和领土完整造成了一定的侵害或消极影响，并导致了世界局势的动荡不安。因此，出于维护国家主权的需要，对以与领土变更相关的事项为客体的民族自决权的行使，以及作为其实现方式的全民公决的实施予以严格限制，从应然性角度看，是符合当代国际法的精神的；同样地，对“对外自决权”的客体在民族自决权的客体范畴中所占的比重进行一定程度、甚至较大程度的限缩，亦是对当代国际法精神的遵行。

然而，限制“对外自决权”的行使不等同于禁止行使；对“对外自决权”客体所占比重的限缩亦不等同于将其客体完全排除在民族自决权的客体范畴之外。事实上，即便维护国家主权是践行国家主权原则的应有之义，但国际法亦从未不分情况地概括规定，因为维护国家主权的需要，将以与领土变更相关的事项为客体的民族自决权毫无例外地排除。对此，民族自决权与国家主权的辩证关系即是最有力的理论基础。

诚然，站在法律效力位阶的角度，国家主权原则作为国际法的基本原则，其国际法效力确实高于民族自决原则。但是，倘若就作为“权利”的意义而言，国家主权与民族自决权之间则就不应当再有效力高低、价值轻重之分；恰恰相反，两者的关系正如国家主权与人权的关系一样，*按照学界的主流观点，《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》将民族自决权作为一项集体人权，独立于公民个人权利予以规定，构成其他一切基本权利的前提。(参见慕亚平、郑艳：《亦论民族自决权》，载《中山大学学报(社会科学版)》1998年第2期。)应当是辩证的、协调的。因此，在坚持国家主权、维护领土完整的同时，国家主权亦并非绝对至高无上；事实上，倘若出现国家主权“相对化”的情形，即国家对其领土上的少数民族的统治严重违反基本人权(如实施种族灭绝)，或者由该民族所在国家造成的民族不平等情形的严重性已经确实达到了无法容忍的程度，那么该民族即可以通过行使自决权而从这个国家分离出来，并且，其对于民族自决权的行使不构成对该既存主权国家国家主权的侵害；当然，倘若不存在诸如上述的情形，那么对于民族自决权中的“对外自决权”的行使将必然侵害相应国家的国家主权，并因此为国际法所禁止。

由此，民族自决权与国家主权的辩证关系在为“对外自决权”的行使提供了前提基础的同时，则随之设立了作为上述权利的实现方式的、以涉及领土变更的议题为客体的全民公决得以有效实施的先决要件，即基于民族自决权与国家主权的辩证关系而出现的国家主权“相对化”的情形。具言之，倘若一个既存主权国家下的民族所实施的将使其本国领土发生变更的全民公决，最终能够取得国际法效力，那么其就必然应当符合存在国家主权“相对化”的情形的先决要件；并且，这一先决要件仅是就该民族对上述权利的行使所提出的最低限度的要件要求，而在不符合该先决要件的任何情况下，对上述权利的行使均无法取得国际法效力。

三、全民公决有效实施的主体要件

针对应当如何确定国际法意义上的全民公决得以有效实施的主体要件，即何者可以成为以与领土变更相关的事项为客体的民族自决权的权利主体这一问题，在学界存在以下两种针锋相对的观点：一种观点基于民族自决演变为一项国际法原则的历史背景以及联合国的有关实践，*上述联合国的有关实践即《给予殖民地国家和人民独立宣言》中指出的，“任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的团结和破坏其领土完整的企图都是与联合国宪章的目的和原则相违背的。”《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》中指出的，“以上各项不得解释为授权或鼓励采取任何行动，局部或全部破坏或损害在行为上符合上述各民族享有平等权及自决权原则并因之具有代表领土内不分种族、信仰或肤色之全体人民之政府之自主独立国家之领土完整或政治统一。”提出有权“自决”的民族应当仅限于三种类型，即殖民地民族，受殖民和外国统治的民族，以及受殖民剥削的民族[9]。而另一种观点则以相关史料作为证据，*即印度政府在加入《经济、社会、文化权利国际公约》与《公民权利和政治权利国际公约》时，曾提出自决将仅被理解为“在外国统治下的民族”的权利的保留，但遭到了当时的联邦德国、法国和荷兰明确反对。而事实上，上述三国的反对观点实则最终得到了联合国人权委员会的支持；后者在作为民族自决权的国际法渊源的上述两项国际人权公约涉及民族自决的评论中明确表示：自决是所有民族的权利。坚持认为，应当遵循前文提及的联合国大会的一系列有关决议对民族自决权的权利主体所作的“all peoples”的本义，即由于上述国际文件所指的是“所有民族”的自决权，因此民族自决权的权利主体应当为所有民族[10]。对此，笔者在对上述观点进行分析的同时，将通过以下两点论述，具体确定全民公决有效实施的主体要件。

基于特定历史条件下正在争取独立的殖民地民族行使民族自决权的实践情况，以及上述《给予殖民地国家和人民独立宣言》等国际文件中相应的文本内容，有学者认为，以与领土变更相关的事项为客体的民族自决权的权利主体，应当仅限于殖民地民族或者其他受殖民压迫、剥削的民族，当今国际社会背景下的既存主权国家下的民族不在相应的“民族”之列，不能作为上述权利的权利主体。笔者认为这种观点的不足之处在于：

应当看到，在宗主国并未就亦不可能就殖民地民族享有的民族自决权在其国内法或者有关殖民统治的法律中进行规定的情况下，正在争取独立的殖民地民族之所以得以作为以与领土变更相关的事项为客体的民族自决权的权利主体，必然是因为其具有直接行使国际法上的权利的国际法主体资格；而根据学界的主流观点，恰恰是因为民族自决权在国际法上的确立，正在争取独立的民族的国际法主体资格才得到了普遍承认[11]。但是，前述作为民族自决权的国际法渊源的有关国际公约，不仅并未明确规定正在争取独立的殖民地民族至少在行使民族自决权的范围内具有国际法主体资格，并且其自身似乎并无赋予或者确认国际法主体资格的法律效力。是故，即便《给予殖民地国家和人民独立宣言》等国际文件中相应的文本内容确能对有关国际公约所规定的民族自决权的权利主体进行限定，正在争取独立的民族的国际法资格的取得所依据的亦并非有关国际公约构成的实然国际法规则；更何况，上述国际文件作为非国际法渊源，根本无法作为对民族自决权的权利主体进行定义或者解释的国际法依据。

事实上，诚如有学者所指出的：一个民族的分离的权利，属于自决权的特殊例外。由于分离的那部分领土在分离之前是母国的组成部分，因而一国部分领土与其所属国是“分”还是“合”，是该国的内部事务；国际法只是对它们之间“分”与“合”的事实予以事后的确认而已[12]。民族自决权之所以被引入国际法领域并被确立为国际法上的一项基本权利，首先是国际法对此前业已发生的殖民地民族由其宗主国分离而建立独立的民族国家的事实所给予的事后的确认，而后才构成了此后其他殖民地民族开展非殖民化运动的国际法依据。至于正在争取独立的殖民地民族取得国际法主体资格的原因，实际是国际法(或者说国际法背后的国际社会)在确认其得以行使民族自决权的基础上，鉴于在缺乏宗主国国内法明确授权的情况下，其对上述权利的行使将受到阻碍的客观原因，为使其得以更加便利地直接行使该权利而对其国际法主体资格作出的例外认可。

因此，基于国际法主体资格的取得，正在争取独立的殖民地民族得以作为以与领土变更相关的事项为客体的民族自决权的权利主体并行使上述权利的原因，是国际法在实践中，基于特定的历史条件和国际社会背景，根据赋予有关民族上述权利并保障其对该权利的行使的必要性和紧迫性，而做出的特殊变通，并非是源于实然的国际法规则，更不是基于《给予殖民地国家和人民独立宣言》等非国际法渊源及其文本内容而对民族自决权的权利主体所作的望文生义的限定。亦由此，基于非殖民化运动时期，正在争取独立的殖民地民族确实行使以与领土变更相关的事项为客体的民族自决权这一实践情况，且上述作为非国际法渊源的国际文件中特指殖民地民族的文本内容又恰巧与之相合，便认为有关民族对上述权利的行使不仅是作为民族自决权的国际法渊源的有关国际公约就其权利主体所作的规定，并构成了确应将本应及于“所有民族”的民族自决权的权利主体限定为殖民地民族或者其他受殖民压迫、剥削民族的观点，是不合理的、不恰当的。在笔者看来，民族自决权的权利主体不应当以殖民地民族为限，而应当及于“所有民族”。

综上所述，得以有效实施全民公决的主体应当为：当出现国家主权“相对化”的情形时，所有既存主权国家下遭到压迫、剥削和歧视的民族，但不包括仅是某一特定区域的居民等不具有民族特性的人的集合。

四、结论

综合全文的论述，国际法意义上的全民公决应当是指：在符合国家主权“相对化”情形先决要件的情况下，任何既存主权国家下遭到压迫、剥削和歧视的民族，在联合国的发起和主持下，遵循一定的程序性规则，就其身处的领土是否独立或归属问题，自由地、独立地通过投票的方式所进行的直接表决；而为了能够真正发挥国际法下保障民族自决权合理行使的积极作用以切实消除国际社会中的民族压迫、剥削和歧视现象，同时亦确保不致成为民族分离和国家分离主义的实践工具，全民公决应当严格遵行前述有效实施的先决要件和主体要件。

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[责任编辑：D]

[中图分类号]D990