基于公众参与的青海省土地整治模式研究

祁进贵 (青海省土地统征整理中心，青海西宁 810001)

中共十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议都对国土资源领域全面深化改革作了明确部署，土地整治的功能也已不仅限于保护耕地与保障粮食安全，还承载着建设生态国土、统筹城乡发展、创新社会治理方式等重任。在新形势下，土地整治工作将按照新的理念进行制度调整，不断改革创新，转变工作方式方法，不但要逐步提高资金的使用效率，而且要确保人民群众的收入更多、社会满意度更高［1］。

1 公众参与在土地整治中的作用

《国务院关于全国土地整治规划(2011－2015年)的批复》提出，要不断完善相关规章制度，建立公众参与机制。土地整治项目有了公众参与，可以尊重、保护公众合法利益;可使项目少走弯路、通畅顺利、节省投资、保障工期;可为项目的实施打好坚实的群众基础。其作用主要体现在以下几个方面。

1．1 确保土地整治项目的可行性 通过公众参与，能够充分体现群众的意愿，有利于提高项目的透明度，促进决策民主化，有助于取得项目所在地各有关利益群体的理解、支持与合作;有利于提高项目的成功率，减少不良后果，对于项目的顺利实施有潜在的指引和促进作用。

1．2 确保项目设计措施的合理性 设计的合理性不能由采用了什么先进技术来评价，而是由所采用措施手段是否适用、是否符合当地实际情况、能否提高土地利用率来评价。项目区内的广大公众对自己所居住的环境和耕作地块有较充分的了解，而项目设计人员短期内掌握的资料有着一定的缺陷。设计专业人员结合公众参与，才能设计出适宜当地的规划方案，才能在很大程度上保证设计的实用性和针对性［2］。

1．3 确保土地整治项目的时效性 群众参与土地整治项目前期阶段，可掌握项目区群众的实际需求，提前了解项目实施中可能出现的困难和问题，并做出预防措施和解决方案。这样可避免出现施工受阻、无法实施和重大变更的现象，确保项目按施工计划完成工程建设任务，减少因实施土地整治工程而无法耕作带给农牧民的经济损失［3］。

1．4 确保土地整治项目的验收率 在项目施工期间，通过公众参与监督检查，可及时了解项目区群众的意愿，妥善处理涉及群众利益的问题，化解影响进度和稳定的不利因素，项目成果易于让群众接纳，为项目顺利通过竣工验收铺平了道路。

1．5 确保土地整治效益的最大化 土地整治项目的收益主体是当地群众，有了公众参与的土地整治项目才能满足项目区群众的需求，才能有效改善项目区建设条件，才能有利于项目竣工后的生产生活。因而，加大公众参与，土地整治项目竣工验收后才能提高农民耕作的积极性，才能让项目早日发挥效益，惠及民生，才能实现项目投资效益的最大化。

2 公众参与青海省土地整治情况

青海省土地整治始于2002年，虽起步晚，但起点高，发展快。2002～2013年，青海省利用新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，通过土地整治共补充耕地21 500．67 hm2，建成高标准基本农田66 552．72 hm2。土地整治后，项目区农田基本建成田块成方、路渠相连、设施配套、旱涝保收的高产稳产农田，生产能力普遍提高了10% ～20%，生产成本降低了5%～15%。通过土地整治，农业生产条件和生态环境得到了改善，为农村经济发展起到了助推作用。青海省在项目土地勘测、可行性研究报告、设计编制和实施变更等过程中始终遵循公众参与的原则，大部分项目得到了各级政府、各级部门和项目区所在村委会及群众的大力支持，使项目早日完工，及时验收，尽快发挥了效益。但也存在因缺少公众参与或参与不到位，个别项目出现实施存在困难、发生重大变更的现象。各阶段公众参与情况如下。

2．1 项目踏勘阶段 项目立项踏勘时，土地整治项目主管部门会同水利、农牧等部门，对项目区的状况进行实地考察。在此过程中，踏勘人员可以初步了解项目区的地形地貌、基础设施和土地利用情况。参与人员针对项目区的灌溉水源、土壤质量、交通状况等发表意见，为项目是否可以立项提供决策，并向项目区群众询问项目建设的意愿。

2．2 可行性研究报告和设计阶段 在编制可行性研究报告和设计之前，工作人员通过水利、农牧等部门和项目区群众，全面熟悉项目区的地形地貌，了解项目区的基础设施使用情况、种植作物及产量、灌溉水源可用水量和排灌方式等第一手资料。另外，制作问卷调查当前项目区群众在生产生活方面存在的困难和需要。

2．3 项目施工阶段 在实施阶段，从当地群众中选出经验丰富、责任心强和威信高的村民代表，组成村民监督小组。该小组可根据设计书、图册及设计变更的批复，现场监督施工质量，发现问题及时向施工单位或通过项目承担单位提出整改意见。

2．4 项目验收阶段 在项目完工后，青海省国土资源厅邀请当地群众和各部门参加初步验收，让项目使用者、受益者、建后管理者发表意见，做出评价。

3 公众参与的青海省土地整治模式分析

3．1 公众参与起到的作用 公众参与的土地整治模式有力保障了青海省土地整治项目顺利实施，促进了社会经济的可持续发展，实现了耕地总量保持动态平衡，农业增产，农民增收的目的，主要体现在以下4个方面:

(1)让公众参与项目踏勘，避免了盲目立项而因条件不成熟导致无法实施的情况，为项目的可行性和今后顺利实施奠定了基础。

(2)通过广泛的征求意见，汇集建议，归纳消化后编制的可行性研究成果和设计报告才能有更高的可操作性和科学性。从项目实施结果看，设计变更少，施工快，预期效果好，发挥效益早。

(3)工程施工阶段项目区群众参与监督，一方面防止了施工单位偷工减料、弄虚作假，确保了项目工程建设质量;另一方面提高了群众对项目的满意度，增加了项目建成后的实用性和适宜性。

(4)项目验收时邀请有关单位和项目区群众参加，一是能够从水利、农业、交通、林业等专业角度对工程质量进行检验;二是让使用者和管护者提出意见，让项目区群众认可，为项目竣工后的顺利移交铺平道路;三是能够为项目及时和长期发挥效益打好基础。

3．2 存在的问题 随着青海省土地整治事业逐步规范、成熟，在各个层次已经有一定程度的公众参与，比如多部门参与、民意调查、公告、参与实施管理、公众监督、项目验收等已经逐步开展起来。但是还存以下不足之处:

(1)公众参与程度低，群众参与、部门协调不够，在听取公众意见，征求有关部门意见等方面，存在形式主义、走过场的现象，没有真正体现群众的意志。

(2)个别项目在设计方向上脱离实际，在建设标准上盲目求高，现势性不够，条件上不成熟，造成项目实施困难。

(3)个别项目中公众参与较随意，没有边界和约束，导致项目变更不断，实施结果与项目设计差别较大。

(4)公众参与制度不健全，主要表现在公众参与土地整治项目成为一种可有可无的行为，并没有形成规范制度。

4 对策建议

土地整治过程中需要融入更多的公众参与机制，让广大公众了解、关心和参与涉及他们切身利益的土地整治项目，提高广大公众的规划意识、参与意识和监督意识，在土地整治的过程中发挥公众的力量，真正实现公众参与的作用，调动广大公众参与的积极性［4］。

首先，建立健全公众参与制度，规范公众参与的方式和范围，确保公众参与正真付诸实践，避免走形式、过场面，失去公众参与的意义。

其次，推广方法有效、效果好的公众参与方法，推行各种形式的公众参与方式。如贵南县农民质量监督员制度，为保障项目工程质量、调和项目实施中的矛盾、确保项目按期完工发挥了积极的作用。

第三，针对公众参与程度不深、参与范围不广的地区，要求建立农民参与激励机制，对参与的公众代表给予适当补贴，对作出较大贡献的群众给予适当奖励。另外，可以通过鼓励当地民众承包土地整治部分技术含量低、施工工艺要求不高的工程项目来提高项目区群众的关注度和参与度，进一步深化公众参与的程度。

5 结语

耕地是农民群众的基本生活资料和生活保障，是国家发展的基石。在土地整治过程中加强公众参与，可使项目少走弯路，实施顺利，节省投资，使土地整治项目建立在坚实的群众基础之上。土地整治项目中应深化公众参与程度，让群众加入到土地整治项目全过程中，参与项目的立项、监督、实施和验收。只有群众广泛参与项目，才能保证项目的科学性、正确性和持续性，才能真正实现土地整治的目标，真正做到“民心工程得民心，惠民工程惠民生”。

［1］严之尧．准确把握新形势新要求，创新耕地保护和土地整治工作新机制［R］．土地整治动态，2014．

［2］沈阳年．让“龙头”舞起来——有关土地整理规划设计和实施管理问题的探讨［J］．国土资源通讯，2006(6):42．

［3］严全明，钟金发，池国仁．土地整理［M］．北京:经济管理出版社，1998．

［4］徐雪林．公众参与土地整理项目的必然［J］．资源·产业，2004，6(6):20－22．