借鉴林业外资项目经验 扎实推进国家储备林建设

查朝生

（安徽省速生丰产林项目办公室，合肥 230001）

借鉴林业外资项目经验 扎实推进国家储备林建设

查朝生

（安徽省速生丰产林项目办公室，合肥 230001）

国家储备林是国家借鉴粮食、石油等战略资源储备的通行模式，培育储备国家急需的珍稀和大径级立木资源。本文对林业外资项目所采用的尊重需求和经营主体意愿进行科学设计，创新森林经营方式，建立健全项目管理机制等,安徽省国家储备林项目可借鉴的先进理念、技术及管理优势进行了探讨，拟推动林业外资项目与国家储备林建设相互融合，促进国家储备林的建设质量，实现国家储备林的可持续利用；提出了相应的保障措施及建议。

国家储备林；林业外资项目；管理经验；保障措施

国家储备林是指列入《国家储备林树种目录》，由国家统一收储、动用及轮换，具有一定规模和培育潜力的珍稀树种及大径级活立木资源。国家储备林借鉴了粮食、石油等战略资源储备的通行模式，以契约式管理为基础，以可查、可调、可控为目标，实行代储代管、动用轮换和动态监测制度，培育储备国家急需的珍稀和大径级立木资源，是基于储备理念与林木资源培育相融合的制度设计[1]。

2013年中央一号文件要求“加强国家木材战略储备基地建设”；2015年中央一号文件提出“建立国家用材林储备制度”。在2015年全国林业厅局长会议上，国家林业局赵树丛局长也提出：配合天然林保护，配套建立国家用材林储备制度，筑牢维护国家生态安全的根本基础。

建立国家储备林制度是国家木材战略储备体系建设的核心和主体；是国家应对木材安全的重大举措；是适应我国经济发展和人民生活水平提高，到2020年全面建成小康社会后对木材和生态环境提出更高要求的必然选择；是建设生态林业民生林业的最佳契合点；是尊重林业发展规律的必然选择。

国家林业局决定2014年在南方15个省（市、区）首批划定100万hm2国家储备林，安徽省位列其中，首批划定国家储备林入库面积7.97万hm2，其中：国家储备林6.93万hm2，后备林1.04万hm2。

储备林建设的首要环节是解决储备资源从何而来的问题。结合安徽省情、林情，正处于中、近、成熟龄林，长势旺盛且管理严格的世行贷款项目林，自然成为国家储备林的重要资源基础。储备林的承储主体可优先考虑国有林场。2014年4月，国家林业局办公室下发的《国家储备林划定办法（试行）》提出，国家储备林应在自然条件优越、交通便利、现有林资源丰富的区域划定。划定时，以技术力量雄厚、具有珍稀树种和大径级材培育经验的国有林场为主，纳入财政预算及承担国际贷款项目的国有林场优先。国家正在推进的国有林场改革试点以及东北内蒙古国有林区停止商业性采伐试点，就是要逐步摆脱以木材生产求生存的传统发展模式，把国有林场的工作重点，转到培育、保护和储备森林资源上来[2]，成为国家储备林建设的主体和生力军。安徽省现有141个国有林场，林地面积达28万hm2，森林蓄积量达1 643万m3，这是开展储备林建设的一支重要生力军。

1 外资项目实施经验可资借鉴

世行、亚行等国际金融组织以及一些林业先进国政府及非政府组织，他们提供的是一种“优惠资金+知识经验传播+监督管理”三结合的贷款[3]。林业利用外资贷款的过程，不只是一个融资、运用、还贷的资金流程，更重要的是一个利用这个知识银行的平台和智力资源，进行管理创新和制度创新的过程。外资项目带给全省林业的不仅是资金上的支持，更重要的是思想观念和科技进步的变革，促进了安徽林业从数量粗放型向效益集约型转变，创新了安徽林业的体制机制。

发挥林业外资项目在技术和管理方面的优势，推动林业外资项目与国家储备林建设相互融合，促进国家储备林的建设质量，实现国家储备林的可持续利用。

总结安徽林业外资项目的实施，笔者认为可从以下几方面加以借鉴。

1.1 坚持森林资源数量和质量相结合，创新森林经营方式，建立适宜于储备林建设的现代森林经营体系

根据国家林业局部署和安排，国家储备林划定以后的经营主要有两种方式，即现有林改培和中龄林抚育。对划入国家储备林的林分，分年度按计划安排现有林改培；每隔数年安排中龄林森林抚育。

要积极借鉴国际上森林经营的先进理念和技术，总结推广项目区群众创造出来的“营、造、管”经营抚育的好经验、好做法，根据不同的立地条件、目的树种和林分现状，确定不同的培育技术措施，加强森林经营管理，提升森林资源质量，优化树种材种结构，提高大径级用材和珍稀树种用材比例。充分利用人工措施和自然恢复的优势，将维护森林的生物多样性与森林的木材生产结合起来。对人工林，要借鉴近自然林业经营理念，围绕目标树开展经营活动。间伐时保留林中阔叶树，同时对林下幼苗、幼树进行适度抚育，促进生长，利用自然力，促进林分形成混交林、复层林、异龄林等稳定的群落结构；另外对“林窗”进行合理补植等，改变皆伐后再造林的传统林业经营模式。对天然林特别是地带性森林群落，借鉴美国生态系统经营理念，开展适应性经营[4]，确保各项经营活动目标明确、措施量化、实施具体、监管有序，确保实施的科学性、效益性。

1.2 坚持尊重需求和经营主体意愿，科学设计

世行和中德合作林业项目坚持“公开、平等、自愿”和“以人为本”、“自下而上”的参与式磋商规划设计原则，打破项目准备机构闭门准备的通常做法，充分尊重经营主体的意愿，全程引入利益相关方参与，集体协商，共同确定项目活动等重大事项，确保每个潜在受益人有公平机会参与项目，而且他们的利益诉求在项目设计时可以得到充分体现，保证了项目受益群体的最大化[5]。

安徽省在划定国家储备林时就参照这种自下而上的参与式设计的做法，广泛征询基层单位群众对国家储备林划定的意愿。省林业厅专门下发了《关于征询参加国家储备林建设意向的通知》，参加国家储备林划定的82个承储主体均是自愿参加，相关县（区）林业局均提交自愿划定任务承诺函。同时，由承储主体提出各自的划定规模、建设模式以及树种，使储备林建设更具可操作性和执行性。

1.3 坚持质量第一，严格检查监督，精细化管理

质量是效益的前提，更是项目成败的关键。林业外资项目从最初的设计到最终的检查验收，每个环节都按照“质量第一”的原则，实行全面的质量管理，确保达到预期的目标和效益。对于储备林建设，要借鉴外资项目，建立起完整的质量管理体系，对每个环节，每步工序都要制定具体的质量指标与要求，实施全面质量管理。严格按照实施方案组织施工，遵循“施工前培训，施工中指导，施工后检查验收”的全方位技术管理，采取“分工序检查验收和分级检查验收”的质量监督，强化检查指导[5]。

同时，借鉴世行项目“先垫付、验收合格后再支付”的造林报账办法，以合同为前提，以凭证为基础，以验收结果为依据，采取分期拔付等方式，使资金拨付与造林成果真正挂钩，确保资金的使用效率和安全性，强化对造林质量的管理[6]，克服投资与效益脱节的弊端。

1.4 坚持科学管理，建立健全项目管理机制，提高林业整体管理水平

世行项目实施引入了林业集约化经营思想，以及社区参与式造林、竞争性招标、开放式管理、提款报账制等项目运营方式，同时紧紧围绕“质量、效益”这个中心，探索出与国情、林情和发展需求相适应的管理方法和机制，建立了组织、计划、采购、质量、资金、科技推广与培训、环境保护、监测与评价八大管理支持体系，及与之相配套的严谨的管理办法，形成了系统化、标准化、制度化的具有我国特色的项目经营管理体制，加快了全省林业发展方式的转变，极大地提高了林业整体经营管理水平。

要掌握国家储备林建设的特殊规律，掌握大径级材培育的一般规律和立木储备特殊性，建立完善科学的运行管理体制和机制，健全制度规范，明确工作方法。

1.5 坚持科技兴林，强化科技推广与培训

世行项目高度重视科技支撑，将其作为项目必不可分的子系统，与总体项目同步设计、同步实施和同步检查，制订了独立的科技推广培训计划，建立了完善的科技推广与培训体系，形成了计划为导向、资金作保证、科研面向生产、生产依靠科研的“四位一体”的科技推广与培训运行机制[7]。

要积极引进和借鉴国际先进的营造林技术和管理方法，进一步提高科技创新的意识，着力构建林业适用技术推广应用体系，狠抓科技推广培训，把科技兴林落实到项目中去，充分发挥科技进步对项目建设的支撑和保障作用。

2 保障措施探讨

2.1 实施资金扶持

作为社会公益事业，国家及各级政府应增加国家储备林的资金投入力度，如可以通过转移支付方式，建立国家储备林专项基金[8]，给予资金扶持，并纳入地方财政预算，使之制度化、长期化。

2.2 加大政策扶持

储备林与我国能源战略储备、粮食战略储备等一样，既要严格接受国家宏观调控管理，又要以市场需求为导向，满足市场变化要求。既要保障林木资源战略储备的一定规模和相对稳定性，又要适时调整，实现动态平衡[9]。要制定出台国家储备林优惠扶助政策。要尽快完善森林资源补偿制度，对提供林地和林木的所有者给予贷款、税收等方面的优惠政策和相应的补偿；应以政策或法规的形式确定补偿标准、采伐指标、经营者的权利和义务，使储备林具有坚实的法律法规基础。同时，推动实施森林资源的绿色核算，将储备林的建设纳入绿色GDP ，从而提高各级政府参与储备林建没的积极性。

正在安徽省范围内进行的林权制度改革，已完成确权发证面积353万hm2，各项配套改革也在陆续出台，必将极大地激活林业发展的潜力和活力，也为储备林建设提供良好的政策支持。

2.3 完善多元投入

储备林建设要近期走政府储备为主、民间储备为辅的路子，即以国有林场现有林分储备为主，而集体林场及林业专业合作组织所拥有的林分辅助储备。在申请财政投资的同时，更要广泛宣传、制定相应激励机制，积极引导和动员，吸引社会资金的注入。

同时国家要逐步加大对划入国家储备林林场的基础设施投入，加大纳入国家储备林林场的水、电、油、路投入，支持建设国家储备林与主干道连接路、营林作业道等。

2.4 加强科技支撑

近自然林业经营理念及目标树培育的技术并不复杂，关键是将技术落到实处。林业主管部门要发挥科技推广网络和服务体系的作用，加强技术推广示范，并通过培训与示范改变理念和管理来间接促进森林经营。要针对森林可持续经营的关键问题进行深入研究探索，增强林业发展的科技支撑力[10]。同时要加强生态公益林经营利用方式的研究，在保障公益林生态效益和社会服务功能的前提下，发挥其更高层次的资源储备的功能。

借鉴林业外资项目经营理念，依托国有林场这支队伍，将国家储备林建设成国家得资源、社会得生态、林农得实惠的示范工程，着力培育储备一批树种特色明显、径级大、结构优、品种多、单位面积蓄积量大的高价值林分，构建长效稳定的优质森林资源储备。

[1]国家林业局速生丰产用材林基地建设工程管理办公室.聚焦国家急需，扎实推进木材战略储备.中国绿色时报[N].2014-01-07（E01）.

[2]许传德.关于建设国家木材战略储备基地几个问题的探讨.林业经济[J].2014，9:36-39.

[3]程鹏.要围绕促进林业科学发展，毫不松懈地拓展国际合作.安徽林业[J].2010，4:8-11.

[4]刘安兴.建议启动林木资源战略储备.浙江林业[J]. 2006，11：8.

[5]董晖.关于深化我国林业世行合作的政策建议.林业经济[J].2011，11:41-45.

[6]许传德，万杰.林业利用国际金融组织贷款项目特点分析.林业经济[J].2012，2:37-38，45.

[7]万杰，宫丽彦.林业利用国际金融组织贷款项目建设回顾与思考.林业经济[J].2011，5:76-84.

[8]王玉芳，孙悦.试论森林资源战略储备的途径.林业经济[J]，2010，5:98-101.

[9]杨跃军.林木资源战略储备的基本概念及建设思路.中南林业调查规划[J].2007，26（3）：4-7.

[10]程鹏.森林可持续经营在安徽的实践与研究.中国林业[J]，2008，12B:8-9.

（责任编辑：杨婷婷）

Making Solid Progress in the Construction of the National Reserve Forest with Reference to the Experience in Foreign-funded Forestry Projects

ZHA Chaosheng
（Anhui Provincial Project Office for Fast-growing&High-yield Plantations，Hefei 23001，China）

The national reserve forest was established with reference to the common modes for strategic food and petroleum reserves to cultivate and store precious and rare large-timber standing tree resources in urgent need.This paper discussed the advanced concepts and advantages in techniques and management adopted in foreign-funded forestry projects which could provide reference for the national reserve forest project in Anhui Province including scientific design with emphasis on needs and wishes of operating entities，innovation of forest management modes，establishment and perfection of the project management mechanism in the hope of promoting the integration of the foreign-funded projects and the national reserve forest，improving the construction quality of the national reserve forest and realizing its sustainable utilization.Some relevant supporting measures and suggestions were put forward.

National reserve forest;Foreign-funded forestry projects;Management experience;Supporting measures

F326.2

A

2095-0152（2015）01-0054-04

2015-01-05

2015-02-01

查朝生（1978-），男，博士，高工，主要从事速丰林建设工程和林业外资项目的实施和管理工作。E-mail:zhacs@qq.com