农民林权保护与实现途径初探——以安徽为例

张致胜

（安徽省林业厅农村林业改革发展处，合肥 230001）

农民林权保护与实现途径初探
——以安徽为例

张致胜

（安徽省林业厅农村林业改革发展处，合肥 230001）

本文通过林权性质和林地权属三权分置的阐述，系统地分析了影响农民林权权益保护与实现的若干限制因素和障碍，提出了农民林权保护与实现的主要途径。

林权保护；途径；承包经营权；家庭承包

安徽省自2006年始实施新一轮集体林权制度改革以来，从明晰产权着手，实行家庭承包经营，确权发证到户，大约花了近5年时间，先后将355.10 hm2确权到户和村组集体，其中到户面积325.00 hm2，发证到户率91.52%。农民通过家庭承包获得的林权，不仅有了经营自主权，而且还有享受国家有关补贴和政策的权利，也有流转的自主权。

1 林权的性质与林权的三权分置

确权到户的林权，包括林地的使用权（《森林法》的表述），即承包经营权（《农村土地承包法》的表述）和森林、林木的所有权和使用权两大部分。

1.1 林权的性质

林权的性质，应包括林权本身包涵的4权和我国实行的林权制度两个方面。相关法律法规作出如下规定：

《森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”

《安徽省实施＜森林法＞办法》第六条第一款明确：“集体承包给农户管理的‘责任山’，其林地集体所有权不变，林地使用权及森林、林木所有权归承包的农户。任何组织和个人不得擅自调整农户承包的‘责任山’。”

《安徽省林权条例》第二条第二款规定：“本条例所称林权，是指森林、林木、林地的所有权或者使用权。”

《物权法》第一百二十四条至第一百二十六条规定：“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”“林地的承包期为三十至七十年。”“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”

《农村土地承包法》第二条明确：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”第四条规定“农村土地承包后，土地的所有权性质不变。”第九条也规定“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”

1.2 林权的分置

无论是农民集体所有还是国家所有依法由农民集体使用的林地，其所有权都始终保持不变。但林地的使用权（《森林法》、《物权法》等法律法规的表述）或者称之为林地的承包经营权（《农村土地承包法》、《物权法》）归承包农户或经营者，其中林地承包到户的承包经营权，其承包权和经营权可以分置。

1.2.1 农民的创举

家庭承包的成功实践，导致农村土地集体所有与承包经营权的分置；土地流转，又引起了承包权与经营权的分置。

土地制度是农村的基本制度。1978年开启的第一轮农村改革，实现了农村土地集体所有权与家庭承包经营权的分置，犹如1981年的林业“三定”，强化了农民权利，解决了生产积极性问题。但在实行家庭承包经营30多年后的今天，农村生产关系亟待进一步调整，这就是承包权与经营权的分置，再次解放生产力。在坚持农村林地集体所有权的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置，这是引导林权有序流转的重要基础。深化集体林权制度改革，必须把落实集体所有权、稳定农户承包权、放活经营权作为基本要求加以遵循。

1.2.2 三权分置随着改革深入而渐次剥离

国家实行农村土地承包制度，第一次将农村土地（包括林地）的所有权和承包经营权分置，农民的实践探索和随着林地可以依法流转，特别是2013年中央一号文件下发后，林地的承包经营者可以进一步分置，农民可以保留承包权，将经营权进行流转，这就形成了林地的所有权归农民集体所有，承包权为本集体组织内的农户所有，经营权为农户之外的第三方所有，既可以是本集体经济组织内外的农户获得，也可以是非农个体、企业和工商资本持有者等通过流转获得。

1.2.3 林权五权分置的现象

林地有三权分置的情形，森林、林木也有所有权和使用权，也可以分置。如租用林下可以种植养殖或开展森林旅游，发展林下经济；而森林、林木的所有权仍归原承包农户或原经营者。特别是利用现有林开展森林旅游，搞农家乐、森林旅游人家，是直接租用森林、林木的使用权，与森林、林木的所有权分离。此两权分离，加上林地的三权分离，林权共有五权分离的现象。

1.3 林地三权分置对物权保护的影响

农民从集体经济组织那里承包了林地，可以自己经营，也可以流转给他人，以获得最佳收益。自主经营，如能适度规模，树种林种合适，自办家庭林场或参加合作社，或入股发展林业产业化经营也是很好的选择，获得较为满意的收益。另一种选择是保留承包权，把经营权流转出去，可以直接获得流转收入，但这种收益会相对稳定但不会太高。如果把承包权与经营权全部流转出去，可以获得相对较高的流转收益，但可能会少了一份保障，因为承包权也流转出去了。

2 林权权益实现的诸多限制因素分析

2.1 用益物权，林地处置权的法律障碍

《农村土地承包法》指出：“农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖。”用益物权受到了限制，当然在实践中有所突破。《物权法》也明确:“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”，农民承包的林地，其收益属于用益物权，依法没有处置权。完整的物权包括所有权、用益物权和担保物权。林权在用于抵押贷款方面，多数情况下仍需要第三方担保。

2.2 林权流转受到限制

《森林法》第十五条第二款规定，公益林（包括防护林和特用林）的森林、林木和林地使用权不得转让。《农村土地承包法》规定，土地承包经营权流转，采取转让流转的，应当经发包方同意，采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。国家林业局《关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》（林改发[2014]232号）指出：“区划界定为公益林的林地、林木，暂不进行转让。”“对未明晰产权、未勘界发证、权属不清或者存在争议的林权不得流转。”

2.3 公益林的补偿没有到位

公益林的补偿目前兑现的实际上应为补助，安徽省2001年被列为国家试点。国家公益林由中央财政给予补助，当年的标准为：纳入国家公益林的国有、集体（包括承包到户的）每年667m25元。经过争取，省级公益林也按此标准给予了补助。随着全国集体林权制度改革的推进，主体改革的确权发证任务完成以后，国家公益林补助标准提高为667m210元，安徽省的标准随之也提高到每年667m210元。两年前国家标准又提高到每年667m215元，省里的标准的提高也即将兑现。但国有林的标准未变，仍为每年667m25元。目前，这个补助标准仍然是管护性质的，离补偿的标准还差得很远。据测算每年667m2的标准，近期应是20元，中期达到50元，远期的合理补偿应是80～100元。

2.4 农户承包地分布在风景名胜区、自然保护区等区域，权益得不到保障

由于历史的原因，或因农户、集体拥有的林权在先，风景名胜区、自然保护区、森林公园等划定在后，致使一部分集体林、承包到户的个体林等“被划入”风景名胜区等限制经营的区域，特别是被划入核心区的，不允许集体和个人经营和采伐林木，其收益受到限制和影响。目前除极个别地方在效益方面稍有体现外，绝大部分地方的补偿措施没有到位。长此以往，集体和农户的利益受到侵害，矛盾日显突出。

2.5 林木采伐权受到限制

经营者的林木采伐权受到采伐限额指标和采伐许可双重限制，缺一不可，加上管理上的一道坎，实际上又多了一重限制，这对经营者造成了极大的伤害。从理论上讲，纳入《森林法》的采伐限额制度的设计无疑是正确的，但实际执行中反映的却是想采的采不了（没限额指标），没有资源可采的却手上有指标，这应该是管理上的问题。此外，像公益林采伐、退耕还林采伐等，包括抚育间伐，想采就更难了，不是程序繁琐就是无据可依，真是想采伐比登“蜀道难”，这多数是制度设计的问题。

2.6 林权争议或承包纠纷长期得不到解决，农户权益受损

由于历史的原因和政策的调整，导致部分林权争议长期存在，影响了经营者的生产经营和林权效益的发挥。安徽省比较普遍存在的多是小集体和大集体的权属之争，即村组之间的权属争议，由四固定到林业三定，当时大办社队林场，大集体和小集体之间分的不是很清，加之合同、协议不完善，也没太重视权属问题。撤区并乡、乡镇合并、拆村并乡等多次行政区划调整，造成集体资产和林权争议又多一重复杂性。从林业三定到这次集体林权制度改革，主要是林权流转，又新增了农户与村组集体、农户与流转大户的矛盾，这些多是承包和流转的纠纷。这些矛盾和问题的存在，影响了农户的经营和增收。

2.7 野生动物侵害致使林权人的利益受损

随着森林资源数量的增加和质量的提高，林区野生动物数量大增，特别是野猪的大量繁殖，成了林区一害，其不但破坏森林、林木的生长，而且对林下经济破坏严重，甚至影响到人身安全。省里虽然出台了野生动物伤害救助补偿办法，但落实起来真正得到补偿的还是很困难的。

2.8 集体未到户的林权，农户享受的收益少

实行家庭承包经营后，多数地方的村组仍保留一部分山场集体经营。这部分山场多数是两个极端：最好的和最差的。无论哪种情形，经营的结果多数是亏损，农户享受到的利益很少。

3 农民林权保护与实现的主要途径

3.1 维护和稳定以家庭承包为基础的经营体制

进一步明晰和完善林业产权，稳定和完善农村基本经营制度，保障农民长期而有保障的土地使用权，维护农民长期的林地承包经营权。为此，一要确保承包到户的林地产权清晰，每块承包林地的四周界限清楚，与周边农户无争议。二要确保林权证及时发到农户手上，并依法维护其相关权益。三是集体资源资产（包括集体未到户的林地）也要通过不同方式量化到农户，以增加农民财产性收入。

3.2 依法维护农民在林业生产经营中的各项权能及其效益

3.2.1 切实维护农民的经营自主权和采伐自主权

林权到户后，林农在经营林地，包括育苗、造林、幼林抚育、成林间伐、采伐等营林生产中，有享受自身的劳动成果和获得经营自主的权利。栽什么树，造什么林，有自主选择的自由。在政府和林业部门的指导下，优先发展效益好、见效快、前景看好的林子，既可大力发展林下经济，也可以建立家庭林场和合作组织，促进规模经营。用材林采伐限额指标应当按申请予以满足。林农也可选择不同的流转方式，享受将林权流转出去获得收益的权利。

3.2.2 享受营造林补贴补助

不同时期，可能补贴的标准不尽相同，但都要通过县级林业部门汇总或统计上报。符合相关条件的，可以享受一定的补贴补助，补贴补助来源一般可涉及中央和省、市、县级，也有标准不同的补助或奖励，有的乡镇还有专项奖励。另外，农户通过林权抵押贷款，用于营造林，还有财政贴息补助。一方面，农户要积极申报，相关指标要符合要求；另一方面，林业部门要加强宣传，通知到相关农户，主动将符合条件的项目纳入补助范围。

3.2.3 专项补贴

包括公益林补助、封山育林补助、天然林补助、退耕还林补助和其他专项补助等。这些补助或补贴有一个共同的特点，就是期限较长，补助标准相对稳定，如公益林补助、天然林补助等。除公益林随着其重要性凸显和目前的补助标准偏低，需每隔几年提高一次补助标准外，其余补助标准相对固定。

3.2.4 可进一步争取的补贴补助

一是争取将商品林纳入补贴。商品林有如公益林一样有生态功能，不可替代且比重较大，生态效益不可忽视，但目前却未列入补贴范畴，应予争取。补贴是在造林时体现还是在采伐（更新）中返还？是通过建立商品林生态效益基金列支还是由财政支付？这些都值得探索。二是划入风景名胜区、自然保护区、森林公园等范围的农民承包地，经营上受到限制的应该得到相应的补偿。可通过与这些单位签订相关协议，建立逐年或阶段性增长机制，从这些经营单位获取相对稳定的补偿资金。

3.3 确保农民在林权流转中主体地位和林权的保值增值

“林权流不流转是农民自己的事，流多流少是市场的事，规不规范是政府的事。”这是国家林业局赵树丛局长在一次讲话中强调的。要确保农民在林权流转中的权益，必须坚持农村集体林地承包经营制度的前提下，按照依法、公开、自愿、有偿的原则流转，承包方有权依法自主决定林权是否流转和流转方式，任何组织和个人都不得限制或强行农民进行林权流转，要充分尊重农民林权流转的主体地位，把农民对林权流转的真实意图体现在流转合同上，依照合同约定获得流转收益，任何人不得干预或截留。

3.4 确保农民在集体林权和其他资源、资产收益中享有平等的权利

未到户的村组集体林权，包括已流转出去和未流转的两部分，对于未到户的集体林要通过股份量化到户的形式落实产权，确保农户按人口享有平等的收益权；对于已流转尚未到期的集体林权，除原先一次性付清流转款项外，集体新收余款都要按照规定纳入集体财务管理，或按照集体留存公益股（10%左右）和农户个人股权量化到农户。其他集体资源、资产，也要按照集体和个人留存比例，尽可能量化到农户。

3.5 确保林业的各项惠农政策的稳定和及时到位

3.5.1 各项涉林补贴补助政策

稳定的惠农政策包括良种种苗补贴、各种营造林补助和专项补助等涉林补助补贴政策，多年来一直是一项惠农政策，有的如公益林补助、退耕还林补助等款项均直接打到农户的银行卡上，确保惠农补助政策及时准确到位。

3.5.2 林权抵押贷款融资贴息政策

林权抵押贷款特别是信用贷款、小额免评估可循环的三农贷款，主要针对农户，是林改的一大创举。中央财政和省财政对林权抵押贷款贴息已实施多年，大多农户受益。要继续推广并加以完善，根据贷款期限，可优惠到连贴三年。

3.5.3 生态补偿政策

国家生态补偿政策于本世纪初建立，安徽纳入首批国家试点。随着国家生态补偿政策的确立和标准的不断提高，带动了地方生态补助政策的落实，目前省和部分市县建立了生态效益补偿机制，一项农民利好的普惠政策正在逐步得到落实。

3.5.4 森林保险政策

森林保险政策分公益林和商品林两类标准实施，其中公益林全部纳入中央和地方政府的补助范围，农户不承担保费，商品林农户也只承担667m2保费2.2元的20%，其余由各级政府给予政策性补贴。

3.5.5 税收减免政策

国家对林业和林业改革发展出台了部分税收减免和优惠的相关政策，既包括发展林业产业和林副产品，也包括培育壮大林业专业合作组织和发展林下经济的林产品免收增值税等。

（责任编辑：杨婷婷）

Preliminary Study on the Protection and Realization of Peasants’Forest Tenure——A Case Study of Anhui Province

ZHANG Zhisheng
（Rural Forestry Reform&Develop ment Division，Anhui Provincial Forestry Department，Hefei 230001，China）

In this paper the nature of the forest tenure and division of the three powers for the forestland ownership were set forth. Some limiting factors and obstacles affecting the protection and realization of peasants’forest tenure were systematically analyzed and the main routes for such protection and realization were put forward.

Protection of the forest tenure；Route；Contracted management right；Household contracted management

F326.2

A

2095-0152（2015）01-0013-04

2015-01-09

2015-02-01

张致胜（1957- ），男，林业工程师，主要从事林业改革发展的实践与研究。E-mail:zhishengzhang@126.com