土地流转的信托时代：理想与现实

刘剑雄+刘阳

我国土地信托发展历程

回顾我国土地信托的发展历程，大致可以将其划分为两个阶段。

无信托公司介入的土地承包经营权信托模式

在信托公司介入之前的以“土地信托”为名的农村土地流转，其实质还是行政主导的农村土地流转。典型模式有：2001年浙江省绍兴县试点的土地信托流转，实质为普通的委托代理行为;2003年湖南省浏阳市设立的“土地流转信托”;2006年宁夏平罗县设立土地信托合作社;2010年湖南省沅江市草尾镇试点的土地托管公司等。在这种没有信托公司介入的政府主导的以“土地信托”为名进行的农村土地流转中，承担信托职能的机构大多为地方政府出资成立的信托机构或农业服务机构，限于这些机构的资质和能力，这些模式几乎不存在复制和推广的可能，而且地方政府在这种土地流转模式中占据了绝对的主导地位。

信托公司介入后的土地承包经营权信托模式

信托公司介入后的农村土地信托流转，表面上看比政府主导的土地承包经营权信托模式多了市场化的因素。其基本做法为，在坚持土地所有权及承包经营权不变前提下，委托人基于对受托人的信任，将一定期限的土地承包经营权委托给作为受托人的信托公司，由其按照委托人的意愿为其利益或者特定目的，在不改变土地用途的情况下对土地承包经营权进行管理。早在2010年，中粮信托为龙江银行对农民专业合作社贷款设立了土地承包经营权信托和鱼塘承包权信托，并利用信托收益权质押为合作社贷款提供担保。2013年10月，中信信托发行国内首只土地流转信托——“中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期”，期限是12年，首期涉及流转土地5400亩，远期规划是25000亩。流转后土地拟建设现代农业循环经济产业示范园，由安徽帝元现代农业投资有限公司作为服务商提供服务。园区规划为五大板块，涉及二十多个子项目。此后北京信托、兴业信托等公司都推出了各种信托项目。

土地信托兴起原因

信托起源于土地，最早的信托就是土地信托。土地信托起源于13世纪的英国，英国国王亨利三世颁布法律禁止任何人将土地捐赠给教会，违者则没收土地。天主教会为了规避此法律，创设了一种土地所有者将其土地先转让给其他人，受让人替教会对土地进行管理，并将最终收益全部交给教会的制度。这种灵活的财产管理制度逐渐为许多国家借鉴，而且被引入到土地以外的其他资产经营领域，逐步演化为现代信托制度。

中国土地信托的产生则主要有以下几个原因：

部分地区存在的耕地闲置

近些年，伴随着我国经济的高速发展和城镇化的快速推进，越来越多的农民离开农村进入城市涌入到第二、第三产业，农民离地、土地抛荒的现象越来越多。据统计，截至2014年9月30日，近五年内全国闲置土地105.27万亩。从经济学角度讲，农民从事第二、第三产业的收入远大于从事耕地收入，市场经济会驱动农民加速从第一产业向第二、第三产业转移。例如，福建沙县9万多劳动力中，外出经营小吃的有6万多人，耕地闲置和代耕现象普遍。在调整产业结构之际，大量的闲置土地为土地信托创造了条件，同时土地信托也有利于提高土地的利用效率。

农地流转需求巨大

随着我国农业的发展，部分地区出现了各类农业大户、合作社，有巨大的土地流转需求。农业部数据显示，截止2014年6月底，我国耕地流转面积达3.8亿亩。各类专业大户达367万户，有98万个合作社。部分省市农村土地流转面积占耕地面积超过30%，一些东部发达地区农村土地流转面积甚至超过了50%。

农业现代化的需要

随着我国农业的发展，在部分自然条件较好的地区，继续维持家庭精耕细作模式，不利于提升农业生产效率。必须适度扩大经营规模，走农业现代化之路，依靠现代科技提高农业生产效率。耕作规模的扩大，自然提出了农地流转的需求。

当下土地信托发展的争议

关于土地信托中信托财产的争议

我国《信托法》第2条规定：“信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按照委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或处分的行为。”信托的本质是受人之托、代人理财，是一种将财产分割为所有权、使用权、管理权、收益权、处置权分而治之的制度。农村土地承包经营权是用益物权的一种，是一种财产权，符合《信托法》关于信托财产的规定。然而，关于当下中国的农村土地信托，其信托财产到底是什么还有争议。比如，一些观点认为，当下的土地信托，信托财产实际上是集体土地所有权，由此，农村集体土地所有权作为信托财产，委托人只能是国家;一些观点认为，信托财产是土地承包者拥有的土地使用权（经营权）;一些观点认为，信托财产是土地承包经营权。

财政补贴在土地信托中的作用

从目前公开渠道能够找到信息的各种土地信托项目中，大都能发现地方政府给予这些土地信托项目的财政支持，甚至这些财政支持成为参与其中的农业公司的重要盈利来源和保障。各级政府投入的大量项目资金和财政支农资金无疑大大降低了土地信托项目盈利模式的可信性。尤其一旦这些项目出现严重亏损，这些政府支出的项目资金和补贴就彻底打了水漂。

土地信托项目中土地用途存疑

我国《农村土地承包经营法》明确规定：“土地使用权流转不得改变土地所有权性质和土地的农业用途”。因此，无论采用什么方式进行土地流转，都必须遵守上述法律规定，不得改变土地的农业用途。

然而目前我们能搜集到的各种土地信托项目中，多多少少都有改变土地用途的“打擦边球”行为。如中信信托2013年10月宣布的“中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期”，在过了5个多月之后，示范区内规划的五大板块只有种植业顺利开展，后续的现代农业科技项目仍迟迟未启动，其主要原因就在于后续养殖业、生物质能源项目受到示范园土地性质的制约，根据我国相关规定，耕地只能种植农作物，其养殖业、生物质能源无法在耕地上开展。

中国农地流转是否进入“信托时代”？

土地信托已进入国内经济学界主流视野

2015年5月23日，中信信托有限责任公司董事长蒲坚所著《解放土地：新一轮土地信托化改革》获孙冶方金融创新奖首届（2014年度）著作奖，标志着土地信托进入了国内经济学界的主流视野，该书对土地信托寄予厚望，认为是解放中国农村土地的重大突破。蒲坚在该书中甚至用了大量篇幅尝试进行理论探讨，认为土地信托是超越公有制和私有制的“共有制”创新模式。在各地政府和信托公司不断推出新的土地信托项目之际，对土地信托进行一些“冷思考”也许反而有助于土地信托的稳健发展。

鉴于各信托公司没有披露其推出的各种土地信托项目的完全信息，我们无法得到当下中国土地信托项目的全景，不过，我们可以通过一些间接的指标来做一个初步的判断。通过检索国内关于土地信托的相关研究和报道，也许能对土地信托有一个客观真实的认识。

当下土地信托的实践依然是“理想丰满，现实骨感”

如果检索中国知网数据库“经济与管理科学”领域，以篇名为检索条件，输入“土地信托”进行检索，可以发现，1999年，国内出现第一篇题名包含“土地信托”的文章，直到2010年，含“土地信托”为题名的文章和报纸报道才超过10篇，达到14篇。2014年，这类文章和报道明显增多，到2014年全年达到69篇，然而，2015年至11月16日，该类文章和报道只有39篇，呈明显下降趋势。从学术界研究和报纸报道的情况来看，土地信托在中国的实践可谓“理想丰满，现实骨感”。

农地流转的“信托时代”必须解决以下问题

要充分发挥土地信托在促进农业规模化、集约化发展，推动企业进入农地经营，推动农业的企业化、现代化经营中的重要作用，必须切实解决以下问题。

持续盈利来源。目前既有的土地流转信托项目，几乎都是“因地制宜”而设计，地方政府主导，有财政扶持，可持续性和可复制性都有待检验。而且现代农业投入大、周期长、收益慢、风险高，农业经营获利难度较大，信托公司本身并不具有经营农地的能力，需要与专业的农业企业合作。

风险控制问题。如不能确保农户的基本利益，那么无论何种农村土地承包经营权流转信托计划都只不过是剥夺农民利益的工具而已。农民没有多少人真正明白什么是信托，他们关心的是土地交出去后，能否按时收到收益，土地信托一般涉及农户数量众多，农户如不能按期得到相应土地租金，很容易酿成群体性事件。

（作者单位：中国社会科学院经济研究所）