高校科研经费管理改革及预期效益——基于“负面清单”的管理理念<br/>

高校科研经费管理改革及预期效益——基于“负面清单”的管理理念

2015-12-17林曼峰

福建江夏学院学报 2015年4期

林曼峰

（福建江夏学院科研处，福建福州，350108）

一、研究背景

高校作为我国科研工作的重要力量，其主持的科研项目和获得的科研经费都大幅度增长。与此同时，高校科研经费管理过程中暴露出的问题也日益增长，矛盾愈加突出，相关改革措施虽不断出台，但管理制度依然存在缺位、越位现象，科研经费的浪费、沉淀、流失等问题仍层出不穷，甚至间接造成了严重违法行为。如原工程院院士李宁等7名学者非法套取国家科研专项经费事件，涉案资金逾2500万元。[1]巨额的科研经费被轻易套取，主因是涉案的专家学者自身学术道德滑坡、法律意识淡漠，但各高校及科研机构对科研经费管理的疏失与漏洞也是造成经费弊案等学术腐败行为层出不穷的制度原因，现有科研经费管理机制存在的弊端，一是科研经费管理制度不完善；二是重立项管理但轻过程管理；三是科研经费支出普遍存在随意、浪费现象；四是缺少有效的监督与评价机制。现有的惩治和纠偏措施都是“事后救济”（Afterwards relief），治本之道乃是在体制机制方面切实加以改革。

十八届三中全会以来，以《关于深化中央财政科技计划管理改革方案》为代表的科研立项、经费管理、人才引进等一系列涉及科研管理、科研创新的改革启动，[2]科研管理深度改革箭在弦上。在2015年“两会”期间，科技管理体制改革成为热门话题，部分代表、委员提出了包括借鉴“负面清单”模式在内的科研经费管理改革思路，颇具探讨价值。

“负面清单”（Negative list management）源于西方法律谚语“法不禁止皆自由”，即凡是法律没有禁止的，均是允许的，这是一种旨在保障个体自治和自由的法理理念。[3]“负面清单”在我国引起关注，肇因于中国（上海）自由贸易试验区探索的成功经验，上海自贸区的《外商投资准入特别管理措施》是典型的“负面清单”管理法规，它明确列出自贸区禁止哪些行为、关闭哪些领域，除了清单上的禁区，其他相关活动都是许可的，真正做到了“法不禁止皆自由”[4]。

上海自贸区成功引入“负面清单”模式以来，我国学界对于“负面清单”管理理念的探讨开始增多，其中大多是从国际贸易、政府治理等角度进行探讨。从高校科研管理角度研究“负面清单”模式的，仅有王新香一篇论著，该文从整个高校科研管理体制机制的角度入手，认为引入负面清单后，在激发科研工作者的积极性和活力、提高科研的质量等方面将产生明显促进作用。[5]从高校改革、科研经费改革角度探讨“负面清单”模式的则多见诸于一些学者在媒体上的发声，如钱峰在接受《中国科学报》专访时指出的“高教改革可设负面清单”[6]，又如冯俊在多个媒体上呼吁的“用负面清单管理科研经费”[7]等。

随着理论研究的不断深入，我国部分地区、领域、行业相继尝试运用“负面清单”理念进行管理模式改革。现有的相关探讨对于高校科研经费管理引入负面清单模式进行改革的思路具有很好的参考价值。笔者认为科研经费管理制度改革可以借鉴“负面清单”的思路进行思考，以求教于同仁。

二、“负面清单”用于高校科研经费管理的技术路线

作为科研成果最多、产学研结合最深、科研人员聚集度最高的高等院校，在新常态下深化科研经费管理制度改革，借鉴“负面清单”模式，其技术路线可以从以下几个方面进行设计：

（一）嵌入于高等院校综合改革的顶层设计

从结构层面看，新常态要求深化改革。高等院校综合改革的重要内容之一，就是要切实弱化高校的行政化色彩。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》明确指出，教育主管部门要制定取消高校行政级别的“时间表”，使高校职能部门“回归为学术服务的地位”。[8]在高等学校内部，高等学校职能部门的行政权力同样要弱化，要与院系和科研组织之间理顺分工合作关系，职能部门干预学术研究的权力要弱化，为学术研究服务的意识和功能要增强，这些都是高校综合改革的重要内容。具体落实到高校科研经费的管理而言，“负面清单”管理理念与限制学校职能部门行政权力的改革思路是不谋而合的。如第一批向教育部提出大学章程核准申请的中国人民大学、东南大学等6所高校，都在章程设计中体现了“负面清单”“权力清单”的顶层设计思路，以章程作为现代大学制度体系建设的核心，促进高校管理体制改革。这些学校的章程明确了学校和二级单位各自在学校治理中的职责、权利及义务，限制校级行政权力，促进管、办分离，贯彻“教授治学、民主办学”的现代大学制度。[9]

因此高校科研经费的“负面清单”管理模式的一系列制度设计应结合各院校综合改革紧密开展，一方面使“负面清单”成为深入推进综合改革的重要举措，另一方面也使综合改革形成的“大学章程”（University charter）等法规性文件为巩固和完善“负面清单”管理模式保驾护航。

（二）简化科研经费管理的基层运作

从管理层面看，新常态需要简政放权。根据“负面清单”管理理念，高校的科研经费管理有关规定应旨在明确“科研经费不能干什么”，而不应具体规定“科研经费能干什么”。为此，对于科研经费的申请者、使用者，职能部门主管应本着“法不禁止皆自由”的原则激活思路、放开手脚、鼓励创新，对于明确违法违规违纪的科研行为、科研程序、科研领域列出清单，明令禁止，其余“开放视界”，应允许经费的申请者去探索，这样才符合现代大学制度“形成以学术权力为本的高校内部治理结构”[10]的要求。与我国现行的强调“事前审批”的管理模式不同，科研经费管理办法的简化，重点在于简化申报审批环节，实现“宽进”。以简化小额项目经费报销手续为例，高校可对基础性研究小额资助项目提取间接费用后，实行“包干使用”，待项目结题时，负责人提供经费使用清单及说明，经院系主要领导审核后提交学校财务处走报销程序。

但应该注意的是，在审批阶段显得“宽松、放任”的“负面清单”管理模式，注重的是事中监管和事后审计，对于“严出”的要求没有改变。“负面清单”虽未严格规定科研经费必须作何用途，但项目负责人至少应该证明所申请的科研经费使用计划对于该研究的相关性和必要性，学校有关职能部门亦应进行检查，以确保所申请的科研经费不被使用在与科研项目无关的方面。“负面清单”模式下基层科研经费运作模式的变化可见表1：

表1 “负面清单”模式下基层科研经费运作模式的变化

（三）建立稳定的科研项目资金建卡制度

从执行层面看，新常态注重管理优化。“负面清单”注重管理过程的中期和后期环节，发达国家不少高校基于“负面清单”管理理念，实行了科研项目“资金专用卡”（Funds dedicated card）等资金建卡制度和相应的财务报告制度，这一制度强化了科研经费事中监管和事后审计的重要手段，与“负面清单”管理理念是相适应的。科研项目资金建卡制度，通常是将科研项目的申请经费划拨至项目资金专用卡内，资金专用卡由项目负责人保管和使用。项目研究过程中，使用专用卡进行研究，开支通常不必再走报销手续，这是资金建卡制度的一大便利。

以青岛大学为例，学校科研发展基金由财务处建卡，经费拨付由财务处根据科研处纵、横向科研经费分配单办理。项目结题卡由项目负责人持科研处办卡通知单到财务处办理，转入项目结题卡的科研业务费由项目负责人持原项目经费卡、项目结题卡和科研处经费转入通知单到财务处办理，同时注销原项目经费卡。[11]在这一制度下，课题组科研发展基金经费开支由项目负责人签批，所有经过项目专用卡支出的金额，必须进行详细记录和账目留存，由财务处和科研处监督。由于管理部门也会建立相关监控系统，在后台信息收集和分析各个项目的开支细则，以强化事中监管。依托与资金专用卡相适应的财务报告制度，还能够加强对科研经费的审计，防止项目负责人挪用和滥用科研经费。高校依托科研项目资金建卡制度，能够有效加强对各类科研基金的监管、监督、监察，真正做到宽严相济，既放松审批、鼓励创新，又严把审计、保证效率。

（四）优化科研成果评价与激励机制

从动力层面看，新常态强调创新驱动。“负面清单”管理模式是“结果导向型”（Resultsoriented）的制度，它不但注重过程，更注重结果。它的最终目的是鼓励产出、鼓励成果、鼓励创新。高校按照“负面清单”的管理理念进行技术路线设计时，应根据科研项目的不同性质和类型，进行多元资助和灵活管理，并实行“最终成果奖励制”。高校职能部门对于各项目经费的使用评价，主要应看其能否产生优秀成果，而非拘泥于具体使用环节的所谓“严格性”“规范性”。科学是第一生产力，人则是科学生产的第一生产要素。为了鼓励科技创新，应牢牢把握“人”这一最关键的因素，科研经费的投入和奖励应该做到“以人为本”，而不是“以物为本”。

例如，可将所有财政经费类课题、国有控股企业委托课题的劳务费提高到项目总金额的50%左右，并安排一定比例的绩效支出，主要用于统筹本课题科研人员的绩效奖励。劳务费原则上不应违背国家社科基金课题等明确规定的部分，绩效奖励以不超过课题经费总额的10%为宜。通过科研经费绩效支出增加人力资本补偿，使经费投入与科研产出相挂钩，提高科研人员的积极性。对于已结题并产生优秀成果的科研团队，科研经费可以直接与研究人员对接，而避免通过复杂的审批报销手续进行无意义的“为走程序而走程序”。

三、基于“负面清单”理念的科研经费管理预期效益

（一）有序规避“事前审批”模式的负面效应

多数高校当前实行的过分注重“事前审批”（Prior approval）的科研经费管理模式客观上导致部分科研人员违规使用科研经费，造成诸多弊端。采用“负面清单”模式进行管理后，科研经费可以真正做到结果导向，有序规避现行模式造成的诸多负面效应。一是避免捏造预算，项目负责人不必为了通过繁杂的申报环节和呆板的比例控制而去顺应“游戏规则”进行编制预算的捏造，真正实现以成果产出为导向科学合理规划预算。二是避免资金沉淀，不合理的项目预算将会造成不可行或可行性很低的项目开支，真正“用在刀刃上”的开支却难以报销，从而出现“资金躺在文件里睡觉”的情况。三是避免突击花钱，主管部门对于项目资金通常有“限时使用、逾期收回”的规定，项目负责人不得不突击花钱，将科研经费浪费在政策允许、但对研究项目没有实际意义的支出上。四是避免经费滥用，“负面清单”注重事后审计，有利于确保清单上所列“禁区”得到严格维护，凡是“越界”的开支皆不予支持，并严格问责。总而言之，“负面清单”模式鼓励任何不违反基本的财务会计制度规定的、真正服务于研究项目的经费投入方向，鼓励项目负责人自主决定和支配科研经费的支出。

（二）有效激发科研项目的创新驱动力

鼓励自由、创新，是实行“负面清单”模式的最重要旨趣，高校对科研经费管理实行“负面清单”模式，可以有效激发科研工作者的创新驱动力。从选题环节看，注重“事前审批”的科研经费管理模式客观上导致项目负责人过分注重选题、迎合政策热点选题、照搬上级文件选题。“负面清单”管理模式有助于高校科研工作者真正立足于课题需要、结合个人研究专长、服务具体研究计划进行选题和项目设计。除了清单上列出的“禁区”，如违反党纪国法、违背伦理道德的，其他领域均可以进行研究，且不必顾虑所选范围“不热”“不够讲政治”而被“枪毙”，因为“负面清单”模式大大简化和放松了审批环节。从考核环节看，“正面清单”旨在规定研究项目需要产生若干数量、若干类型、若干层次的研究成果，既带来了较大的科研压力，又框定了研究成果的形式，使项目负责人过分注重成果产出的数量和速度，而“负面清单”的考核方式将大为灵活，除了列出层次过低的、偏题离题的、违反法纪的成果以外，其余均可以考核验收，并注重成果的质量，真正做到鼓励创新。

（三）有力推进新常态下现代大学制度的构建

全面深化改革和全面推进依法治国这两大方针落实在高校层面，就是要大力推进高校综合改革、落实《大学章程》建设，真正构建起现代大学制度。“负面清单”管理理念和现代大学制度构建过程中避免大学行政化、避免行政权力干涉学术权力的改革方向是相呼应的。高校学术研究的“法不禁止皆自由”固然需要行政权力的自我限制、自我约束，但是“法无授权不可为”与“法不禁止皆自由”并不是先行后效的关系，而是相辅相成、互为因果的。“负面清单”的实施既是依法（章程）治校的结果，又是推进高等院校综合改革、构建现代大学制度的有力抓手。在新常态下，深化高等院校综合改革离不开“负面清单”管理模式、依法（章程）治校离不开“负面清单”管理思路。