乡镇工业集中区消防安全状况分析——以南京市溧水区为例

江苏省南京市公安消防支队 李 俊

乡镇工业集中区消防安全状况分析
——以南京市溧水区为例

Situation analysis on fire safety in rural industry regions

江苏省南京市公安消防支队 李 俊

所谓工业集中区就是聚集若干工业企业的区域。近年来，在我国工业化、城镇化快速发展中，乡镇工业集中区是农村工业化的一个有效途径，也是工业集中区的一个主要形式。我国乡镇工业发展模式主要有以外资驱动为主的珠江三角洲模式、以乡镇集体所有资本驱动为主的苏南模式、以民营资本驱动为主的温州模式，具体功能主要为医药化工、服装纺织、玩具礼品、食品加工、汽车制造等。如笔者所在的南京市溧水区，总面积1067 km2，人口约41万，下辖7个镇，1个省级开发区，共设有8个工业集中区，工业集中区经济占整个工业经济的二分之一。但目前在乡镇工业集中区内，存在着消防规划不完善，消防基础设施建设不到位，消防安全管理不健全，企业内部人员相对密集、文化层次较低、消防安全意识不足等问题，一旦发生火灾极易造成较大经济损失和人员伤亡。现就2000年－2008年发生的重特大火灾按发生地统计分析，火灾发生最多的广东达10起，山东、浙江次之，均为7起，河南4起，湖南3起。按火灾发生场所分析，厂房发生重特大火灾数量与娱乐场所相同占总数的16%以上。可见，工业经济发达的广东、山东、浙江等地区，工业企业火灾形势与其经济地位相呼应，在工业集中区建设生产的同时火灾隐患也不断出现，火灾形势不容乐观。

乡镇工业集中区消防安全现状

未编制完善的消防规划

截至2008年6月，全国3.4万个乡镇中，95%没有编制消防规划。有的乡镇城镇建设总体规划尽管有消防规划专篇，但其可操作性不强，规划难以实施；有的消防规划滞后于乡镇总体规划，无法实施；有的消防规划仅为了完成总体规划的篇幅并方便报批，内容脱离实际。目前溧水区仅有一个镇有专门的消防规划，其他乡镇有的甚至出现化工集中区而消防规划缺失。如晶桥镇工业集中区入镇企业大多为石油化工企业，火灾爆炸危险性非常高，但前期整体却无消防规划，集中区内的企业火灾爆炸隐患令人堪忧。

公共消防设施建设滞后

乡镇工业集中区的公共消防基础设施非常落后。乡镇在规划集中区时，仅考虑满足基本的生产和生活要求，未考虑配套相应的公共消防设施。消防安全布局不合理、防火间距不足、未设置消防车通道、消防供水、消防供电负荷不符合要求等问题普遍存在。尤其是在消防灭火救援工作最为重要的消防水源建设上，不少工业集中区严重滞后。如表1对南京市溧水区各乡镇工业区消防供水的基本情况调查所示。

每个乡镇工业集中区的消防供水，均难以达到规范规定的供水方式和供水能力的要求。究其原因，是溧水区区级财政未对乡镇工业集中区基础消防设施进行投入，而乡镇级财政更为拮据。

消防隐患多，监管难度大

（1）未办理消防许可或备案手续

乡镇工业集中区仅有少部分企业积极向消防大队申报消防行政许可或备案手续，其他众多企业由于属于违章建筑，以及企业建筑防火、内外部消防设施设置不符合要求等各种原因，未能申报消防行政许可或备案，有的未取得消防验收合格意见书或经过消防验收备案，却带“病”正常投产。

（2）建筑消防设施缺乏

乡镇工业集中区的企业生产车间，有的为农民私宅或废弃厂房，建筑物耐火等级低下；有的企业采用未经防火处理的钢结构厂房，火灾危险性在丙类以上，建筑物耐火等级不足；部分企业厂房内部应设置室内消火栓而未设置，厂区应设置火灾自动报警系统、自动喷水灭火系统而未设置。有些消防用电负荷达到二级以上的企业，其消防用电不符合规范要求，未按照规范要求设置火灾应急照明和灯光疏散指示标志，更有甚者连基础的灭火器材都未配备。

（3）擅自改变建筑物功能

企业擅自改变建筑物使用性质，加大了火灾危险性等级。不少企业设计是丁戊类厂房，由于生产工艺调整或者将其转租给其他单位进行甲乙丙类生产，加大了建筑的火灾危险等级；但相应的防火分区、耐火等级、建筑消防设施等消防技术方面的要求却没有得到相应的提升。2009年3月，南京市一工业集中区内的一家企业原设计的厂房是丁戊类，因擅自按丙类厂房进行生产发生了火灾，2000多平方米的丁戊类钢结构厂房未进行防火处理，很快被烧倒塌，造成较大经济损失和较坏的社会影响。有些乡镇政府为了招商，大量按丁戊类消防标准兴建标准厂房以吸引企业入驻，而入驻企业生产潜在的火灾危险性不确定，入驻后其消防安全的危险性提升却未再次经消防机构审批或者备案，存在较多先天性火灾隐患。

（4）消防安全意识低下

企业的消防管理薄弱，员工安全素质较低。从管理水平来说，乡镇工业集中区企业与国有大中型企业、外资企业相比差距很大。消防安全管理是企业管理的一个重要内容，乡镇企业在管理水平上存在明显的不足。同时，这些企业担负着解决农村剩余劳动力的重任，吸收进厂的员工大都是文化程度不高、未经安全培训的农民，有的员工在没有经过消防培训之前连灭火器都没有见过。他们由村民转化为企业员工，相应的消防素质未能得到同步提高。

表1 南京市溧水区各乡镇工业区消防供水的基本情况调查

消防监督工作难点

（1）消防监督力量薄弱。由于体制的原因，现役制的区县一级消防大队往往监督员人数少事情杂而多，加上工业集中区分散在各个乡镇，有的乡镇距离县城达几十千米，消防工作点多线长，消防监督难以做到全面细致。

（2）地方政府“保护”思想严重。乡镇政府面对经济发展中的招商压力，一旦有企业进驻工业集中区即奉为上宾，“袒护”其一些消防违法违规行为，导致消防部门难以发现消防隐患，难以将消防执法工作开展的彻底。

（3）火灾整改难度较大。有些企业的建设项目一旦违法建设竣工，存在较大火灾隐患并且投入生产，整改起来难度较大。如果涉及到安置农村就业的企业违规，在整改中处理不好的话很容易出现员工群体上访等不和谐的局面。

新《消防法》实施对策

笔者通过对我国乡镇工业集中区经济发展和消防安全管理的先进地区进行调研后发现，在乡镇工业集中区经济发展先进的地方，消防工作并非也是先进的。但在江苏省苏南地区的一些县级市，不仅经济发展迅速，消防工作也同步发展。这个地区的乡镇工业集中区建设规模大、起点高，消防投入大，火灾形势稳定，形成经济发展和消防安全同步发展的良性模式。目前，在我国各地工业经济发展与消防能力不平衡的情况下，需要进一步采取措施，落实2009年新修订的《消防法》。本文根据调研中实际存在的问题，提出以下实施对策。

充分发挥区县一级消防监督部门的监督职责

根据2009年新修订的《消防法》，县一级消防监督机构除了消防监督检查、建设工程监督管理、火灾调查等职责外还应根据本县实际，积极调研消防安全布局情况，研究制定监督管理对策，联系相关部门制定消防规划、开展农村消防宣传教育工作的职责。《消防法》第五十五条规定，县一级消防机构应将检查中发现乡镇工业集中区存在不符合消防安全布局、公共消防设施不符合要求、存在重大火灾隐患的情况，通过县级公安机关及时上报本级人民政府。

消防宣教向农村倾斜

消防宣传教育的重点是城市，而农村的宣传教育资源薄弱。近几年来公安部消防局大力开展消防宣传进农村工作，但是主要宣教对象是农村村民，消防教育还应该普及到乡镇工矿企事业单位包括工业集中区在内的农村其他区域内。同时需要强调的是消防宣传教育不仅仅是消防部门的事情，各级政府及职能部门应依法履行在消防宣传教育中的职责。

加大消防监督管理力度

（1）对违章或违规的企业采取合理的措施。对工业集中区内违章或者违规的企业要根据火灾形成原因采取合理的措施，有的要加强执法力度，强力督促其整改隐患；有的要采取人防技防措施，指导其尽快整改隐患。

（2）对火灾隐患较大的企业采取严厉的措施。根据新修订的《消防法》，采取行政强制措施，查封火灾隐患较大的单位或者部位，绝不手软。同时要加强部门联动，寻求安监、环保、劳动等部门的配合。往往一些火灾隐患较大的企业，在安全生产、劳动保护、环境保护工作中也做不到位，消防机构与这些部门开展联合执法，能够达到较为彻底的效果。

（3）发挥派出所三级消防监督的作用。派出所三级消防监督是对公安消防机构消防监督工作的一个有力补充，部分解决了公安消防机构局限于体制带来的人员少、流动性大等一系列问题。但是这次新修订消防法未能从法律层面明确公安派出所的三级管理职能是一个较大的遗憾。即便如此，乡镇派出所在消防监督工作中发挥出的作用将对工业集中区消防管理工作产生积极的影响。

加强规划编制，建立公共消防设施建设经费保障机制

《消防法》第八条将旧《消防法》中的“城市规划”修改为“城乡规划”，虽一字之差，却体现了国家对农村消防规划工作的高度重视。县级人民政府应制定合理科学的消防规划，并加强工业集中区的消防公共基础设施建设。科学合理的消防规划以政府为实施主体，需要发改、国土、建设、财政、消防等部门按照自身职责并通力合作才有可能完成，《国务院关于进一步加强消防工作的意见》（国发［2006］15号文）中对此有明确要求。

各级政府要重视消防规划这一强制性规划内容，并且加强工业集中区内基础公共消防设施建设。要积极探索加强消防规划编制，建立公共消防设施建设经费保障机制。乡镇财政薄弱，县级政府应该将乡镇消防规划编制费用纳入县级年度财政预算或向上争取费用，公共消防设施建设费用乡镇政府要积极向多方筹措。